浅析PPP模式项目的风险管理

吴昊

摘 要：近年来，由政府和企业合作建设的公共基础设施项目越来越多，PPP模式得到广泛应用。政企合作共建基础设施项目，对于推动服务型政府建设、改进项目建设质量和效率等具有重要意义。从我国PPP项目的实践来看，很多项目取得了成功，但也有一些项目以失败告终，仍需加强对PPP项目的风险管理。 

关键词：PPP项目  政企合作  项目管理  风险管理

中图分类号：F279.23 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）07（a）--02

1 PPP模式定义及作用

1.1 PPP模式的定义

近年来，基于政企合作的PPP项目模式在我国公共基础设施建设项目中得到广泛应用，其最主要的特征为公私之间的合作关系。首先由政府发布招标公告，与合适的民营企业签署合作协议，共同出资设立特许经营公司负责PPP项目的建设运营，利用私营企业的先进技术和管理经验提高项目建设质量和水平，而政府向金融机构提供担保，对项目建设进行监督。项目建设完成后，私营机构向使用者和政府收取合理费用来获取收益，政府则通过价格管控保证项目更好地为公众服务。PPP模式的项目建设运营由政企双方共享收益、共担风险，更加体现了双方的合作伙伴关系。

1.2 PPP模式的作用

1.2.1 有利于推动政府职能的转变，促进市场经济发展

PPP模式是对政府管理方式的重大创新，通过政府、私营企业、金融投资机构多方关系广泛合作，有助于政府管理体制的创新发展，推动政府职能的转变。长期以来，地方政府承担几乎全部公益性项目建设运营，负责对项目设计规划、建设运营全流程的监管，投入大量人力、物力、财力，无法在宏观方面充分发挥优势。PPP模式一方面有助于划清政府与市场的界限，使得政府多从宏观方面加以协调，推动政府向服务型政府转型;另一方面，有利于引导社会资本的进入，减少政府干预，促进市场经济发展。

1.2.2 有利于提高项目建设质量与效率，更好地为公众服务

由社会资本负责项目建设，更有助于充分发挥其专业性、灵活性，发挥其在资金、技术、管理方面的经验优势，由地方政府参与项目规划与监督。相较于传统的由政府单独负责建设，政企的合作能够极大地提高项目建设质量与效率，使得服务效用最大化。在PPP项目建设运营过程中，多方合作共同监督，可以保证项目运行的安全性和有效性。项目建设完成后，私营机构能够长期获取合理回报，也有助于调动民营企业积极性，在地方政府、社会中介机构多重监督下，更有助于项目建设为公众服务。

1.2.3 有利于开拓公共项目的资金渠道，减轻地方政府债务压力

随着我国城镇化步伐的加快，地方对于基础设施的建设需求不断增长，但部分地方政府迫于财政压力，无法承受众多基础设施项目建设的资金投入，阻碍了城镇化的进程。PPP模式通过引入社会资本，并由私营机构承担项目建设，对项目负主要责任，激发了民间资本的投资活力，大大减轻了地方政府的财政负担，同时多方合作联合建设项目能够更好促进社会资源的充分整合。

2 PPP模式在应用中存在的风险

从我国PPP项目的实践案例来看，很多项目是成功的，但也不乏有一些项目道路曲折。PPP模式的出现为政企双方都带来了一定的好处，但我们也应该充分认识到PPP模式中存在的風险，识别项目全过程的风险因素，并加以防范，才能使之发挥更大的作用。

2.1 政府行为不规范风险

首先，PPP项目存在由于政府信用缺失导致项目失败的风险，政府信用风险是指地方政府未按照事先约定履行其责任和义务，导致PPP项目失败的风险。政府信用风险的丧失往往会使合作方利益受到更严重的损害而难以得到弥补，将会严重打击民间资本的积极性，影响政企之间的长期合作关系。其次，政府部门审批手续过于繁杂，审核流程冗长，也会影响项目建设效率。最后，政府的适当干预将有利于PPP项目的稳健运行，但PPP项目在运行过程中也存在由于不适当的政府干预，导致私营企业决策权被削弱，无法发挥积极性、主动性的风险。政府干预实质上是项目合作方权、责、利不清的体现，政企双方应当明确各自的收益与责任。

2.2 项目建设风险

项目建设过程中存在的风险是项目本身的风险，同时也是项目主要的风险，直接关乎到项目成败。由于前期设计决策失误导致项目难以实施，或者项目建设过程中建设要求发生变更，都会影响到工程进度。项目建设过程中，由于原材料、机器设备供应不及时，可能会产生供应风险。由于PPP项目建设周期长，在其建设过程中，存在技术风险的可能性也较高，私营企业的技术可能会被其他竞争者替代，为保证项目建设质量，可能需要技术水平更高的公司参与项目建设。

2.3 财务风险

由于PPP项目资金投入大且回收慢，在PPP项目建设运营过程中，易产生融资风险、利率风险、通货膨胀风险等财务风险，而PPP项目周期过长则放大了这些财务风险。首先，融资风险是指PPP项目通常所涉资金量庞大，而项目在建设过程中未得到充分的资金支持或融资成本过高的风险。无论是缺乏资金支持还是资金使用成本过高，都会直接影响PPP项目运行。目前，融资困难成为PPP项目运营中的一大难题。利率风险和通货膨胀风险都是直接或间接地受到PPP项目建设周期长的影响所导致的。利率风险指的是由于长期利率或短期利率的变化导致项目收益最终降低的风险，利率水平的变动也会影响到项目融资成本。由于PPP项目运营周期长，企业需较长时间获取收益，在长期的运营过程中，由于物价水平上涨导致的通货膨胀的风险不容小觑。为保证PPP项目的收益性，我们必须重视其易产生财务风险，并采取合理措施加以防范。

2.4 市场风险

PPP项目的建设周期长易导致其建设完成后不能够满足当时的市场需求的风险。项目在建设完成或运行一段时期后，该项目的市场需求可能发生变化，导致资金无法按照预期收回，无法及时偿还债务。在我国的长期实践中，也曾出现过后期出现新的类似项目，与已完工的项目形成竞争关系的真实案例，由于地方政府未做好长期发展规划，新建项目的竞争降低了原有项目的收益性，导致项目现金流无法按照预期回流到企业。

PPP项目建成后的收费情况往往在建成初期根据建设成本及收益预期合理估计，但由于项目定位可能不够明确或项目周期太长，易产生不符合即时市场情况的定价风险。价格制定过高、过低，都会影响到项目的收益情况。因此，确定合理的、有弹性的价格十分重要，PPP项目的定价应具有灵活性，能够适时调整，减轻市场风险。

3 针对PPP项目模式的风险管理

目前，PPP项目模式在我国未发展成熟，仍处于探索阶段。在该模式的探索发展过程中，应加强对其风险的管理，运用风险分担、风险规避等方式合理应对风险，加强政企双方的诚信意识与契约精神，强化政府监督职能、创新融资方式、培养投融资人才等，推动PPP项目模式在我国的推广应用。

3.1 加强合作双方诚信意识和契约精神

政企双方的顺利合作需要双方的共同努力，建立在双方诚信的基础上。一方面，由于政府信用缺失等不合理行为，导致PPP项目失败的风险应由政府进行承担。首先，地方政府在与民营企业签订合同时，应在合同中明确双方的权利与责任，对任何一方的违约行为严格按照合同约定执行，强化履约意识。其次，政府单方面的违约对私营企业造成的损失往往更大，应按照合同或协议的约定进行赔偿，并给予私营企业税收减免等优惠政策，或提供相应担保，避免打击民营资本的积极性，促进双方长远合作。另一方面，民营企业也应严格履行合同约定，提高服务质量，以公众利益为重，诚信经营。对于PPP项目建设过程中出现的问题，双方都应严格按照合同的规定协商解决。

3.2 强化政府监督职责

地方政府应加强对项目建设质量的监管与控制，形成与项目建设相关的风险预案。PPP项目建设往往涉及民生项目，具有很强的公益性，其服务与广大人民的生活息息相关，为保证广大人民的利益，地方政府也应该加强对项目建设的监督。首先，完善项目绩效考核机制，鼓励民营企业积极参与项目建设，保证项目進度与项目质量。其次，地方政府可以鼓励第三方社会中介机构对项目质量进行审计与评估，利用外部力量进行监督，在企业侵权的情况下，政府可以撤销特许经营合同并追究责任，更换合作企业，并对其实施一定惩罚措施。此外，地方政府可以通过及时公开项目建设信息，聘请专家进行指导，鼓励民众参与决策，保证决策的科学性与透明性。

3.3 创新融资方式，培养投融资人才

地方政府应鼓励创新融资方式和投融资机制，解决PPP项目融资难的问题。首先，政府可以建立创新型融资平台，鼓励吸引金融机构创新融资方式，并为项目融资提供担保。可以考虑通过互联网金融方式连接政府与民间资本，降低融资成本，加强融资风险管控。其次，应加强对投融资人才的培养。PPP项目涉及金融、法律等专业知识较多，需要培养相关综合型人才，加强对政府相关人员的培训，多学习PPP项目的成功经验和宝贵案例，提高项目运作的规范性与有效性。

3.4 完善价格制定机制

完善PPP项目定价机制，定价应尽可能减少政府的财政支出，同时保障股本收益。因此在制定价格时，各级政府和主管部门必须加强成本的控制，特别是通过建立定价系统，定期检查价格，改善公共服务价格的调整机制和完善价格听证制度。建立对社会资本长期稳定投资回报的预期，坚决捍卫公共利益。

参考文献

贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）.

王雪青，喻刚，邴兴国.PPP项目融资模式风险分担研究[J].软科学，2007（06）.