乡村振兴中的协同治理困境及破解路径选择

何玲玲 梁影

[摘要] 当前，我国农村基层的治理主体单一，仍未形成具有合力的多元主体协同治理模式，仅靠基层政府和村组织作为乡村治理的主体难以应对乡村全面振兴发展要求。文章从公共管理学科的“协同治理”理论视角出发，通过以其经典模型——SFIC模型为分析框架对广西壮族自治区乡村振兴战略实施中的困境进行剖析，力求更高效的乡村治理路径。研究发现，广西在实施乡村振兴战略过程中存在部分治理主体协同能力及动力不足，基层党政力量催化协同作用发挥不足，乡村振兴战略制度设计的开放性、透明性和清晰性不足，治理主体间沟通交流不足等缺陷。在此基础上，提出从构建激励机制、催化机制、保障机制、沟通机制优化乡村振兴协同治理的实现路径。

[关键词] 乡村振兴;制度建设;协同治理;SFIC模型

[中图分类号] D422.6 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2020）02-0056-11

[作者] 何玲玲 教授 南宁师范大学经济与管理学院 南宁 530299

梁影 硕士研究生 南宁师范大学经济与管理学院 南宁 530299

[基金项目]国家社会科学基金项目“桂滇边境深度贫困地区短期脱贫与长期振兴的治理共同体构建研究”（18BM2141）。

一、问题的提出

西方发达国家在城市化进程中普遍出现了乡村衰落的现象，即人们所说的“现代化陷阱”。[1]欧美发达国家、日本、韩国等先后探索构建了本国农业发展政策体系，有效遏制了乡村衰落这一趋势，拉美国家由于未能有效采取应对措施，因此陷入了“拉美陷阱”，造成城市危机，这已成为发展中国家的前车之鉴。改革开放以来，我国经济高速发展，乡村与城市的各方面差距越来越大，若不及时遏制乡村衰落的趋势，将严重影响建成社会主义现代化强国目标的实现。

习近平总书记指出，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。广西属“老少边山穷”民族地区，其乡村振兴具有任务重、建设周期长等特征。经过多年决战脱贫攻坚的努力，广西农村经济社会得到了较快发展，全区脱贫成效显著。《中国农村贫困检测报告》显示，2018年广西实现116万建档立卡贫困人口脱贫，农村贫困发生率降至3.7%。2018年，广西连续第3年在中西部22个省（区、市）脱贫攻坚成效考核中获得“综合评价好”等次。但是，截至2018年末，全区还剩140万贫困人口未脱贫，在全国31省（市、区）中排名倒数第四位。[2]此外，广西农村产业发展缺乏活力，农村人口“空心化”严重，实现乡村全面振兴面临许多挑战。广西脱贫攻坚工作迫切需要创新思路，积极寻求质效并举的新方案。

2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发[2018]1号）提出，在实施乡村全面振兴的过程中要“注重协同性、关联性，整体部署，协调推进”。[3]探索广西乡村振兴的协同治理问题，对克服广西区内普遍存在的主体弱化，协同能力不足具有关键作用。如何构建符合广西区域特色的协同治理体系，实现乡村全面振兴是一项紧迫而重大的课题。

二、研究现状分析

20世纪早期，随着我国传统社会逐步向现代社会转型，乡村问题吸引了不同学科领域学者越来越多的关注，有关我国乡村治理的理论体系不断完善，极具价值的研究硕果累累。费孝通的<乡土中国》是乡村治理的代表性专著。他通过研究我国乡村社会结构和传统文化的历史变迁，并与西方的社会道德体系进行比较，指出我国正从乡土社会向现代化社会过渡。[4]许多学者从不同角度切人，对我国的乡村治理进行了深入分析，为后来的研究者提供了坚实的理论基础。丁志刚（2019）通过分析中国乡村治理70年的发展历程，呼吁要以历史和逻辑相统一的方法指导新时代乡村振兴战略中的乡村治理问题。[5]甘庭宇（2014）认为要从挖掘乡村社会内部的创新动力和保障外部制度供给的角度出发，变革乡村治理的运作机制。[6]徐加玉（2016）认为乡村治理存在共谋与垄断性的权力结构，应通过提高普通村民群众的参与度和發言权来改善村民的弱势地位。[7]李齐（2017）提出要通过纠正基层政府偏好、构建基层干部的激励和约束机制重塑地方政府行为逻辑。[8]郭金秀（2020）从安徽尚村“积谷会”的考察中得到启发，指出农村社会组织是乡村治理中村民自治的重要载体，在乡村发展中发挥着不可替代的重要作用。[9]

协同理论在社会科学中的治理理论和自然科学中的系统学的融汇中应运而生。经过各领域学者们的运用与发展，协同理论逐步成熟，对复杂的社会事务已具有较强的解释力和普适性。赵树凯（2006）认为“治理”区别于“统治”，多元主体参与是乡村治理的题中之意。[10]俞可平（2016）认为“多中心治理”理论和“官民合作治理”是乡村协同治理的理论支撑。[11]蔡斯敏（2012）认为两委权责不明是乡村协同治理的突出问题，并提出了强化农村社会组织协调作用的化解办法。[12]

综上所述，我国学者对乡村治理模式的变革从不同角度进行了研究，并从宏观治理体制和微观主体行为提出了实施路径。目前，学者们针对乡村治理领域中单一治理主体行为和多元共治的理论研究较多，较少着眼于优化多元参与协同治理路径的探讨。本文把协同治理作为理论基础，以广西为案例，引入SFIC模型进行实证分析，对乡村协同治理的过程进行研究。

三、乡村振兴协同治理理论框架

1.协同治理理论

在公共管理学科中，首次对“协同治理”的概念作出明确界定的是哈佛大学肯尼迪学院Donahue教授。他认为，协同治理是以达成政府的预期为目标，政府通过对外让渡部分权利以及对外共享政府自由裁量权，形成与社会生产者一同公私协作的治理方式。[13]自党的十八大提出探索多元协同互动的基层社会治理模式以来，我国各界学者在理论建设和实践运用上都进行了大量探索，并从构建服务型政府的视角对协同治理进行了定义，认为协同治理是指在政府、非政府组织、企业、公民个体等子系统所构成的开放整体系统中，寻求构建具有统一规则并协同合作的高效治理结构，达成公共管理目标的过程。[14]

2.SFIC模型框架

Ansell和Gash （2007）采用“连续近似分析法”对全球不同国家、不同学科的137个协同案例的普遍性和特殊性进行了充分分析，突破了传统的协同治理理论局限于特定领域的“种类”研究，[15]最终通过论证提出了影响协同治理效果的因素，创立了协同治理理论的经典分析模型-SFIC模型，[16]包括起始条件（S）、催化领导（F）、制度设计（I）、协同过程（C）四个组成要素（详见图1）。

在SFIC模型框架中，起始条件是达成合作关系时已具备的条件，是影响参与主体初始信任水平的关键因素;催化领导即保障过程有效协同的领导力量，是团结参与主体、调解协同过程的必要因素;制度设计指为协同过程设定基本行动规则，是多元主体参与程序合法性的制度保障;协同过程即前述三个影响因素共同导入所形成的闭合式循环过程，是该模型的核心，对最终产出的协同结果影响最大。乡村振兴战略是我国新时代的历史任务，在实践过程中涉及全国各地区各部门的共同协作与治理，仅靠单一政府部门不可能完成。因此，需要构建基层党组织、基层政府、市场力量、社会力量和农民群众的多元主体参与的协同治理模式。

四、广西乡村振兴协同治理困境

随着我国现代化步伐的加快与深入，乡村治理不仅需要加强以党政部门为领导的各公共部门之间的内部合作，更要提升吸收外部社会力量协作的能力。2018年5月31日召开的中共中央政治局会议对协同治理进行了系统诠释，要求实施乡村振兴战略和支持农村农业优先发展的过程中各地区各部门要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念;实现乡村全面振兴“既要政府、社会、市场协同发力，又要充分发挥农民主体作用”。[17]在新的时代背景下，广西的乡村振兴协同治理在实践过程中仍面临着诸多困境。

1.初始条件：部分治理主体协同能力及动力不足

乡村振兴协同治理涉及多个主体，包括基层党组织、基层政府、市场力量、社会力量、村民个人等。根据SFIC模型可知，若参与主体之间的权利、资源和信息不对称等，则会削弱弱势群体的参与热情，降低信任程度，从而制约治理效率。

（1）村民的參与性不足。在乡村振兴战略的实施过程中，村民既是最直接的受益者，也是最主要的参与者。首先，村民主动参与能力不足。2018年广西城镇化水平在全国31省（市、区）排名倒数第五且低于全国平均水平（详见图2），农村传统保守思想严重，村民文化素质较低，八成以上农村家庭户主为初中及以下文化程度（详见图3），其参与能力与现代化的社会治理要求不匹配。落后的经济状况使村民只在乎个人短期利益，无暇顾及集体长期利益。其次，参与人才不足。一方面，由于广西农业社会化服务程度不高，造成缺乏具有专业农业知识的新型职业农民;另一方面，由于近几年广西农村的外出务工人员增多，截至2019年末，全区外出务工（离开本镇）的劳动力共894.2万人。①尤其是渴望扎根城市的新生代农民工队伍不断壮大，使得具备新时代乡村治理能力的人才大量外流，“空心村”现象明显。

（2）农村社会组织的参与性不足。在乡村治理体系中，农村社会组织是不可或缺的重要协同力量。随着广西乡村建设的深入，农村社会组织逐步壮大，但在实现“两个一百年”目标的要求下，其发展现状仍令人堪忧。首先，农村社会组织数量少，参与力量不足。截至2017年底，我国社会组织数量为76.2万个，其中属于农业及农村发展类的只有6.2万个。①而我国农村社会组织发展呈现东西部不均衡特点，意味着广西大部分农村社会组织数量不多。其次，农村社会组织建设滞后，参与能力不足。一方面，由于现有农村社会组织存在人才匮乏、任人唯亲的情况，专业知识缺乏使其现阶段科学参与乡村治理的能力有限;另一方面，随着广西地区城镇化进程的加快，以血缘关系为纽带的乡村社会关系逐步瓦解，而新的基层治理机制尚未完全形成，导致农村社会组织发展缺乏良好的制度环境。[18]

（3）市场主体的参与性不足。乡村振兴离不开市场主体积极参与，但在广西的具体实践过程中，市场主体的参与性并不高。这主要归因于乡村市场发育不完善。首先，广西乡村自给自足的自然经济程度高，农村商品经济的发展仍处于低级阶段，农村经济市场“先天能力不足”。其次，在乡村振兴战略实施过程中，相比于国家财政资金直接扶贫，工商资本参与乡村振兴促进农村发展的效果不明显、资金要素稀缺，产业振兴反哺农民不够，农村市场主体“后天参与畸形”。此外，由于大部分村民缺乏致富和抗风险能力，在近几年政策环境的保护下甚至滋生“等、靠、要”思想，村民与市场的相互作用仍有待进一步激活。

2.催化领导：基层党政力量的催化协同作用发挥不足

在乡村振兴协同治理中，应形成党委领导，政府主导，促进社会力量、市场力量和农民多方主体共同参与的协同治理格局。然而在实践过程中，广西基层党政组织的领导存在着削弱甚至失灵等问题。

（1）地方政府缺乏协同合作意识，对多元主体参与动员不足。尽管党中央已经意识到了乡村振兴战略需要多元主体参与协同治理的重要性，但靠政府单打独斗难以实现乡村全面振兴。广西地方政府没有根据地区具体情况制定详细协同方案，一方面，从《广西乡村振兴战略规划（2018～2022年）》来看，将“社会力量参与”重点放在脱贫攻坚上，并没有在乡村振兴战略上有所更新。广西政府提出完善乡村振兴协同工作机制，将“协同”局限于自治区、市、县（区）公共部门三级联动机制，[19]忽视了市场、社会、公众多元主体的融合协作。另一方面，地方政府习惯于单纯进行财政投入，具有明显的强制性、包办式和封闭式特征。[20]这主要是由于基层干部群体政治站位不高，思想解放不够。地方官员没有突破思维定势，仍用狭隘的眼光处理问题，偏好于投入少、见效快的项目。

（2）基层党组织缺乏治理人才，催化协同能力不足。近年来，我国农村人口“滑坡式流失，对农村基层党组织也造成了极大冲击。广西农村特别是边远农村的基层党组织班子成员的能力与乡村全面振兴的要求不相适应。一方面，老龄化现象严重。广西地区基层党组织年龄在45岁以上的党员占60.7%，45岁以下的党员占39.3%。在实际工作中，受传统“官本位”思想影响，很多中老年基层干部的服务意识、协同合作意识淡薄。另一方面，文化水平不高。广西地区基层党组织党员具有大专及以上学历的仅占13.2%、高中（中专）学历的占59.3%、高中（中专）学历以下的占27.5%。①基层干部较低的文化水平，已难以适应现代快速发展的市场经济，直接影响了农村基层党政组织发挥应有的协同引领作用。同时，由于广西农村医疗、教育等基础设施建设落后，基层干部薪资水平较低，发展晋升空间有限，因此难以留住人才，人才流失严重。

（3）乡镇政府越位管理，村支两委治理失位。我国现行《村民委员会组织法》规定：“村委会在村党组织领导与支持下行使职权，并在乡镇政府的指导下开展日常管理工作。”一方面，虽然现有法律已明确划分了乡镇政府和村支两委的各自权力运行空间，但在实践中乡镇政府往往把村委会当成了管理工作的助手;另一方面，农村税费改革后村支两委的预算外经费大幅减少，不得不依附当地乡镇政府争取更多的项目和财政补贴。村支两委“唯上”现象突出，忽视村民的意见和利益诉求。

3.制度设计：开放性、透明性、清晰性不足

乡村振兴战略实施中的协同治理制度设计既包括法律法规、政策方针等正式制度，也包括参与主体价值观念等非正式制度。在协同治理中，各参与主体共同制定准则对明确责任分工和保障协同过程的合法性十分重要。目前，广西地方政府在乡村振兴协同治理的制度设计中还存在一些不足。

（1）意见征集不充分，制度设计缺乏开放性。参与乡村振兴协同治理的主体主要包括党政机关、市场力量、社会组织和群众。乡村振兴协同治理应主动吸纳所有相关主体参与其制度设计过程。广西乡村振兴战略规划中的意见征集未能充分发挥社会公众的集体智慧。特别是缺乏人民主体意识，没有把以人民为中心的发展理念融入其中，造成乡村振兴政策认可度、接受度不高，特别是村民不了解。比如在《广西钦州市钦北区乡村振兴战略（2018～2022年）意见征求稿》通知中，其意见征求仅限定在水利局、科技局等职能部门和各镇人民政府等范围，对农民方面主要采取宣传、责任落实等措施。

（2）政府主体职能转变不到位，制度设计缺乏透明性。在当今互联网时代，随着乡镇村屯的网络覆盖率越来越高，农村组织和个人对信息公开和参与治理的愿望更加强烈。但广西乡村振兴战略实施过程中，仍未建立系统的信息公开制度。一些地方政府官员没有树立服务型政府理念，政府部门服务职能转变不到位，缺乏信息公开的主动性。一方面，没有认识到信息公开是政府的义务，漠视公众的知情权;另一方面，未能认识到信息公开的程度会直接影响社会公众对政府的信任度。

（3）多元主体利益整合技能乏力，制度设计缺乏清晰性。广西乡村振兴的协同治理基本规则不够清晰，具体表现在协同治理过程中的目标设置、议程安排、政策执行方案不够统一，“碎片化”现象突出。比如，在一些民族村中村支两委用村规民约管理村庄内部事务，而没有从政策方针或法律法规出发解决问题。主要原因在于各部门、各主体交织而成的协同治理网络中对于如何发挥好自身的作用仍未理顺，整合多元主体利益的能力仍有待提升，缺乏一个共同认可并统一执行的协同方案。

4.协同过程：治理主体间沟通交流不足

Ansell、Gash在构建SFIC模型时把协同过程设置为五个环节的良性动态循环过程，分别是面对面对话、建立信任、过程投入、达成共识和形成阶段性成果。目前，广西乡村振兴的协同治理过程仍未形成良性循环。

（1）缺乏面对面对话平台，未建立足够的信任。在广西乡村振兴战略实施过程中，基层党政力量、社会组织、市场力量和农民群体等治理主体之间缺乏面对面的对话平台，尤其是农民群众由于缺少与政府和相关社会组织的有效沟通渠道，导致对政府产生不信任，降低了乡村振兴战略的认可度。此外，部分基层官员不了解群众真正的发展需求，没有树立正确的政绩观，对村民自治和参与治理经常出现不信任的言行，这也影响了农民群体参与协同治理的积极性。

（2）缺乏协同共识，政策执行无所适从。在乡村振兴协同治理体系构建过程中，广西没有形成足够统一的协同共识。各主体在协同过程中政策执行目标不一致，甚至有的主体并不清楚参与协同的具体目标。市场力量和社会组织在协同治理行动中受本组织和地区政府双重领导，其参与人员在政策执行过程中往往无所适从，难以发挥应有作用。造成以上问题的主要原因在于各主体权力、资源分散，且受部门本位主义、利己行为思想的影响，在权力让渡、资源共享时难以形成共识。

（3）缺乏实干精神，阶段性成果激励不足。从2005年开始，我国推行了社会主义新农村建设，广西农村的基础设施和人居环境得到了极大改善，但许多地区特别是贫困县的农村基础设施配套不全、没有建立定期检修机制，功能已经老化。在实施脱贫攻坚战略，特别是在发展扶贫产业中，许多乡村至今没有探索形成具备当地特色的长效致富产业，在发展集体经济过程中很多乡村只是为完成上级指标，获得政策补贴，忽视了建立长效的脱贫机制。以上这种重表面、轻实效的作风难以形成农民完全脱贫的阶段性成果，多元参与主体面临成果激励断层危机，不利于维护协同过程的良性循环。

五、广西乡村振兴协同治理的路径选择

1.构建乡村振兴协同治理的激励机制

强烈的协同动机是促成协同关系建立的必要前提。当前，广西应构建激励机制，推动乡村振兴协同治理。一是优化多元主体的参与路径。乡村振兴战略是一个全方位、多层次的国家战略，应优化多元主体参与路径，促进各类主体积极、有效参与，构建协同治理模式。对于村民主体，应加速培育新型职业农民，出台有效政策激发乡贤精英反哺家乡的热情，提升农民的参与能力。同时，提高政府在农民群众中的信任度。对于农村社会组织主体，应在政策上降低各类社会组织参与农村事务的门槛，并为此创造良好外部保障环境。对于市场主体，应在促进农村经济发展优化乡村投資环境的同时，重视保护市场参与主体的合法权益。二是构建资源和信息共享平台。多种渠道促进资源和信息共享，巧用大数据、“互联网+”等现代技术手段，构建乡村振兴协同治理的信息共享平台，突破各参与主体的“信息孤岛”现状，发挥综合效应。三是构建配套约束机制。首先，构建强有力的内部问责机制。在签订合作协议时要严格划分协同治理主体的各自职责，明确问责主体及失职标准，杜绝出现问责盲区。其次，构建完善的外部监督机制。优化监督方式，通过各主体共同认可的第三方机构强化评估监督;畅通监督渠道，发挥新闻媒介、社会力量等监督作用，突出监督的开放性。最后，深化行政监督，坚持依法行政，充分发挥政府在乡村振兴中的主导作用，统筹行政监督效力。

2，构建乡村振兴协同治理的催化机制

进一步探索优化基层自身催化领导作用的路径，引导协同主体参与、助力构建信任机制、促进沟通与对话、激发协同精神。一是强化地方政府的协同意识。首先要发挥基层领导“示范引导”作用，系统开展工作。基层干部要牢固树立大局意识，跳出自己的“一亩三分地”，在协同治理中做好表率。此外，建立乡村振兴战略领导责任制，从政绩考核上发挥黨政群体的“投入引导”作用。二是强化基层党组织的协同能力。完善乡（镇）党委书记、村委第一书记的任用机制和培养机制，组建起一支工作能力强、作风清廉、人民群众信任的书记队伍，为实现乡村全面振兴提供强有力的组织保证和人才支撑。提升基层党组织队伍的综合素质，探索农村党员培育路径，增强基层党组织的服务能力。提高乡镇基层工作人员的福利待遇，建立合理的薪级制度。不断完善农村基础设施建设，留住治理人才。三是转变乡镇政府和村委会的治理理念。乡镇政府要牢固树立服务型政府理念，转变旧有“统治”思维，真正做到执政为民。重塑村委会自治意识，强化村民自我管理、自我监督、自我服务的自治功能。同时，大力发展农村集体经济，从根本上推动完善村民自治制度。

3.构建乡村振兴协同治理的保障机制

合理的制度设计为实现乡村振兴协同治理提供了必要的制度保障，包含包容的参与过程、清晰的基础规则、科学的解决方式、高度透明的协同过程。一是强化制度设计的开放性。一方面，在意见征集时要保证覆盖全部参与主体，维护参与主体合法参与、监督权益。另一方面，政府应该综合运用各种形式广泛听取社会各界的意见和建议，例如通过网络直播、网络会议等形式召开听证会和讨论会。对各主体提出的意见给予反馈，积极采纳合理意见，营造良好协作氛围，调动各主体的参与积极性。二是强化制度设计的透明性。完善乡村振兴进度信息发布系统，明确信息公开范围，保障公众知情权。通过创建乡村振兴简报等形式及时公布本地区建设工作的最近进展和阶段性成果，主动接受社会公众的监督。三是强化制度设计的清晰性。在制定基本规则的准备阶段要明确各协同主体的自身利益诉求，融合乡村振兴战略的公共价值观，理顺多元主体关系网络。提升实践的可操作性，各地区要根据具体情况进一步出台详细的规章制度和行动方案，将有法可依落实到乡村治理中。

4.构建乡村振兴协同治理的沟通机制

协同过程是SFIC模型的核心部分，取决于对话、信任、投入、理解、阶段性成果之间的良性循环，直接影响治理效果和最终目标的实现。一是完善对话沟通平台。畅通各主体的意见表达渠道，汇集各方智慧，以多样化的信息融通提高乡村振兴公共决策的有效性，增进协同共赢。构建开放的对话平台，打破传统的公共部门自上而下的单向沟通管理模式，推动多元主体平等交流，增进沟通效率和协同信任。二是构建利益协调及表达机制。为避免各参与主体在协同过程中只顾实现团体利益而不顾集体的长远利益，采取与协同治理核心价值背道而驰的措施，应构建利益协调及表达机制，促进达成一致的协同目标和治理规则。例如，当意见不统一时，可以举行公开听证会，畅通各方意见表达渠道，保证各参与主体的利益表达，推动共同利益价值取向与行动共识的形成。三是创新绩效评估机制。针对乡村振兴协同治理过程中评估指标设计不当、政绩评价忽视长效性等问题，着力构建反映乡村振兴协同治理能力和绩效的评估体系。完善乡村振兴战略协同治理的第三方评估机制，以公正的评估结果强化协同方案的认可度和达成目标的共识。同时，发扬干部的实干精神，杜绝形式主义等不良风气，力求协同治理取得成效。

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The Dilemma and Cracking Path Choice of Collaborative

Governance in Rural Revitalization

——An Example of Guangxi Based on SFIC Model Analysis

He Lingling Liang Ying

Abstract ： At present ，the governance subject at rural grass-roots level in Chi-na is single，and there has not yet formed the multi-subject collaborative gover-nance mode with resultant force. It is difficult to meet the development require-ments of the overall revitalization of rural areas only relying on grass-roots gov-ernment and village organizations as the main body of rural governance. From theperspective of the 66collaborative governance" theory of public management，this pa-per analyzes the difficulties in the implementation of rural revitalization strategy inGuangxi Zhuang Autonomous Region by using its classic model-SFIC model asthe analysis framework，and strives for a more efficient rural governance path. It isfound that there exists some defects in the process of implementing rural revitaliza-tion strategy in Guangxi，such as the lack of coordination ability and impetus ofsome governance subjects ， the lack of catalytic synergy of grass -roots party andgovernment forces，the lack of openness，transparency and clarity in the system de-sign of rural revitalization strategy，and the lack of communication among gover-nance subjects. On this basis，the paper proposes to optimize the realistic path ofcollaborative governance in rural revitalization from the construction of incentivemechanism，catalytic mechanism，safeguard mechanism and communication mecha-nism.

Key words ： rural revitalization;system construction;collaborative governance ;SFIC model