印度航海教育培训机构“分类分级”管理模式分析与借鉴

杜林海,邢永恒, 崔建峰

(1.大连海事大学 航海训练与工程实践中心，辽宁 大连 16026；2.辽宁海事局 船员处，辽宁 大连 16001)

作为一个传统的海运国家，印度长期以来一直重视海员教育与培训。印度对航海教育培训机构“标准化”管理自2003年开始至今已16年，其在标准化管理基础上实施的“分类分级”管理模式，区分度好，可操作性强，值得我国学习和借鉴。

一、印度航海教育培训机构管理“标准”的初步建立

印度航运总局(Director General Shipping，以下简称DGS)是印度航海教育培训机构的主管机关，自2003年开始对其辖下的航海教育培训机构进行“标准化”管理，着手建立针对“航海教育培训”的监管体系，并颁布“航海教育培训机构及课程强制认证指南”[1](以下简称“指南”)。该“指南”包括行政管理、校园基础设施、(课程)师资、课程及收费、违规处理、标准生效等六个方面的管理规范，建立起了针对“教育培训机构”的监管发证体系。

2003年“指南”明确规定了教育培训机构通过认证的标准，主要内容如下：

(1)基础设施。校园面积至少4公顷，并且校园中应配备泳池、操场、训练场、礼堂、计算机中心等设施。

(2)教室。明确规定教室内温度不得超过35℃，如果超过35℃则应配备空调系统。对于教室面积，“指南”要求：定员20人的教室面积不得小于30m2；定员40人的教室面积不得小于50 m2；人员在20～40人，可以用内插法求得教室面积；任何教育培训机构的理论课班级规模不得超过40人。

(3)师资。对于实操课或者互动量比较大的课程，师生比不得小于1∶8，而且全职教师的数量不得少于教师总数的50%。师资的确认如下：对于专业课程的师资，须在课程申请时注明，如有变更，须及时上报DGS。而且这种变更每年不得超过三次，变更数量不得超过师资总量的25%。外聘教师的数量不得超过该培训机构登记教师数量的50%。所有教师必须经过师资培训(TOTA[1])。在“指南”中，DGS对教师的年龄也做出了规定。

(4)资质确认。通过检查的培训机构获颁资质证书，证书包括：对培训机构的认证证书、对课程的基本(In-principle)认可证书(此证书的颁发，意味着培训机构可以围绕申请课程进行基础设施建设)、DGS对培训机构课程的认可证书(此为正式认证证书，意味着培训机构可以开课)，以及对培训机构一日生活学习安排的认可、培训机构可以为学员申请“印度国家海员数据库”(INDoS[2])编号、建立海员个人档案等。

2007年，DGS将2003版的“指南”进行了升级，出台了2007版“指南”[2](DGS 2007年2号令)。2007版“指南”在课程方面增加了以下规定：

(1)B01模块课程属于上船实习前(pre-sea)必须完成的培训课程，该课程属于DGS认证范围。

(2)所有航海教育培训课程只能安排在周一至周六进行，周日不得安排任何课程。

(3)课程进行期间，任何一类课程应集中安排[4]。每周教学时数中，约45%～55%的时间用于理论授课，其余时间用于单独指导和实操。

(4)培训记录，培训记录包括机构名称、日期、从上一日0900至本日0900时间段内的培训安排、应到学生人数、实际到课人数、缺课原因、值班人员的姓名和职务、上课老师的姓名和任务(如果缺席，应注明原因)、日常课外活动、日常教学活动、特别事件、违纪行为及处理、其他重要事项等。

(5)培训课程必须在开班两周内将学员名单报送DGS和INDoS。INDoS负责官员会根据名单为每位学员分配一个INDoS号码，并建立档案。航运办公室(shipping office)[5]也会根据该号码核发船员服务簿(CDC)。INDoS号码将会记录于该学员的所有证书和文件中。

(6)“违纪处理”部分，检查机构在原来单一的“学术委员会”之外又增加了“当地检查机构(LIC)”，同时增加了“停止课程/关闭机构”的规定。明确对于已经完成注册但是未完成培训课程(该课程已通过DGS认证)的教育培训机构不得中止/关闭；培训机构有责任完成注册学生的课程。只有在极端情况下，并在确认教育培训机构不具备完成课程的能力的情况下，才可考虑中止/关闭，教育培训机构应向DGS提交一份解决问题的可行方案。

2003版和2007版“指南”的上述规定为以后实施“分级分类”管理打下基础，其中的多数条款已经成为现在印度“分类分级”管理的标准。

二、分类分级(全面检查)制度的建立

印度DGS为能够准确和真实地评估航海教育培训机构的水平和能力，从2013年12月31日开始逐步对境内的航海教育培训机构实行“分类分级”管理。2019年3月31日“分类分级”管理，已经全面覆盖DGS管辖的所有航海教育培训机构。

1.CIP中的“分类”标准

2013年12月31日，DGS在咨询航海教育和培训领域专家和相关航运公司专家的基础上，颁布了对开设初次证书课程(pre-sea course)的航海教育培训机构实施全面检查的命令，即2013年25号令。2016年DGS在实施基础上对该令进行了修订，形成“2016年4号令”(见表1)。但由于马德拉斯高等法院(Hon'ble High Court of Madras)判决书要求，该令于2017年7月31日开始实施。

DGS于2014年12月29日颁布了“对开设职务晋升课程(post-sea course)的航海教育培训机构实施全面检查”的命令，即2014年23号令[6]，该令于2015年6月30日实施。

在上述两类分类检查标准实施的基础上，DGS 于2018年11月16日颁布了“对开设短期培训课程(short course)的航海教育培训机构实施全面检查”的命令(2018年33号通函[7])。该通函的实施日期为2019年3月31日。

从上述“DGS令”可以看出，DGS将印度境内从事航海教育培训的机构分成三类，其分类的依据就是航海教育培训机构开设的课程。

学校(初次证书)课程[8]包括：(1)3年制航海科学学士学位课程(B.Sc)/4年制航海技术学士学位课程；(2)1年制航海科学文凭(DNS)课程，可直读3年制航海科学学士学位课程；(3)4年制轮机工程学士学位课程；(4)1年制的其他理工科毕业生航海课程；(5)2年制的海事工程(面向持有航海证书的人员)；(6)3年制海事科学学士学位课程(ATS)；(7)4个月的电子电气员课程；(8)6个月的通用船员(普通)适任证书培训课程；(9)6个月的船舶厨师培训课程。

职务晋升(post-sea)课程包括基础课程、远洋二副课程、远洋大副课程、船长高级管理课程、近岸值班驾驶员课程、近岸大副课程、近岸船长高级管理课程、轮机员课程(包括Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ)轮机长课程、大管轮课程、电子电气员课程。

短期课程(short course)包括五项基本安全培训课程(个人安全与社会责任、个人海上求生技能、防火与灭火、基本急救和负有保安职责人员培训)和未包含于“职务晋升课程”中的课程，如高级消防、高级医护、保安员课程等。

航海教育培训机构从事不同类型的培训课程时，DGS依据不同的检查认证标准(以下简称CIP)分别进行检查认证。

2.CIP中的“分级标准”

分类管理标准中的三个“CIP”分别通过三个标准对三类“航海教育培训机构”各方面指标进行“综合定量检查评分”，以便将从事“同类课程的航海教育培训机构”分成不同等级，并在DGS的网站上公布，作为准备参加相关培训的人员选择航海教育培训机构的依据。

(1)确定评定标准

为了能够科学、准确地对某一特定的航海教育培训机构的教育培训水平进行“定量”考核，需要先确定适用标准(即分类)，再利用选定的标准进行定量检查评估(分级)。现以“2016年4号令”为基础，说明DGS是如何对航海教育培训机构进行分级管理的。

2016版的CIP相较于2013版的CIP在标准和分值方面做了调整(见表1)：评分标准增加了“录取学生质量”，并调整了“实习和就业”方面的分值。增加“录取学生质量”项目，旨在鼓励航海教育培训机构更多地招收高水平的学生，以提高海员的素质。增加“实习和就业”项目，是因为在2013版的CIP检查表中只有800分(总分的20%)被分配给了船上培训和安置，这就造成有些航海教育培训机构的大量毕业生无法完成“船上培训”(这是获颁适任证书的一个先决条件)，无法在规定时间内获得初级的适任资格证书。但是这些航海教育培训机构，虽然就业记录不好，但是依然可获得较高的检查评分和评价。因此，DGS在2016年修订CIP检查表时，大大提高了“船上实习与就业”在整个认证检查中的分值。

表1 印度2013年与2016年综合检查标准定量检查参数对照表

2013版综合检查标准参数2016版综合检查标准参数序号指标体系分值指标体系分值1基础设施及其维护1000基础设施维护15002无内容无录取学生质量5003师资与人力资源开发800教师与人力资源开发15004学生发展计划(学术和个性)600学生发展计划(学术和个性)10005船上培训记录800就业记录50006整体绩效管理稳定性800整体绩效管理稳定性500合计400010000

(2)评分标准的定量化

为了能够精确地对航海教育培训机构进行定量评价，DGS在评定标准之下又设置了二级和三级指标。例如“基础设施及其维护”又被分成校园维护及其布置、教室维护及其布置、实训设施、户外训练设施、实验室、行政接待设施、图书馆、便利设施、宿舍、绿色校园、其他设施等11个二级指标；在室外训练设施二级指标下又细设了救生艇训练站、训练场、操场、游泳馆及其他值得加分的设施等6项三级指标，并给出相应分值的“全面检查表”(见表2)。全面检查表中的指标都具有非常准确客观的判断标准和依据(见表2第三栏)，这些标准和依据是综合定量检查的最终依据。

三、印度实施航海教育培训机构分类分级的具体方法

1.检查认证机构

为了能够使CIP检查更加具有公平和灵活性，DGS建立了第三方专业综合检查认证机构(Recognized Organization，以下简称RO)。DGS规定航海教育培训机构可以自主选择RO开展CIP检查，最多可以连续两次由同一个RO进行，但下一次必须更换另一个RO进行。RO根据DGS的“全面检查表”向DGS提供检查、分级和发证服务。检查认证机构代替了以前的“三方”检查[6]。

表2 印度航海教育培训机构全面检查表(样表)

DGS目前认可了7家知名船级社为其专业认证机构，相关机构可以在DGS官方网站上查询。DGS要求综合检查认证人员中至少50%需持有由印度海事机构颁发和认证的无限航区远洋船长和轮机长证书，而且对其海上服务资历也提出了要求。

2.全面检查表及检查依据

印度的全面检查内容以检查表(check list)的形式出现。全面检查表是根据2016年DGS4号令确定的六项指标建立的。检查表给出了定量检查的依据和标准(见表2第三栏)。认证检查人员依据认证检查的标准和依据对航海教育培训机构进行全面检查、评分，并将检查结果报送DGS和商船管理处(Mercantile Marine Department，以下简称MMD)。最后，DGS根据航海教育培训机构的CIP得分情况，对航海教育培训机构进行分级。

从和课程建设有直接关系的评估指标汇总表(见表3)可以看出，全面检查的核心是课程。DGS要求：(1)对于证明课程符合认证标准的资料要包括课程目的、目标、可获得的学习成果、讲授方法，要明确接受培训人员的入学要求、学习方法、学习材料和设备、学习计划；(2)需明确申请认证的培训课程与相关机构制定的国际/国内标准，或经认证的行业标准，或国家职业标准，或已确定的培训框架，或行业培训标准的符合程度；(3)要明确课程效果评估的过程、评估设备及方法；(4)要求教员具备特定行业的背景和专业经历，考试评估人员也应具备类似的专业经历和能力。

表3 与课程建设具有直接关系的评估指标汇总表

注：从表3可以看出，综合检查项目共有35个二级指标，在35个二级指标中，18个指标与“课程”具有直接联系，其分值达

3130分，占除学生就业以外5000分的62.6%。

3.综合检查程序和证书

CIP借鉴了“船级检验”的做法，分为初始检查、年度检查和更新检查。年度检查和更新检查既可以看作培训许可制度的组成，也可作为“证后监督”。

初始检验和更新检验应是详尽的。在RO正式检查之前，航海教育培训机构应先进行“自我评价”。在“自我评价阶段”，申请检查认证的航海教育培训机构应完成检查表的第四栏和第五栏。第四栏需考虑认证指标对“课程对象”的适用性。“课程对象”包括高级船员和普通船员。如果适用，则打对钩。航海教育培训机构应对每个评价项目进行自我评价，确认该项目符合印度DGS要求的程度，并据此填写“分数”，并写明赋分依据。

“证明理由”应以书面证据和实际观察为依据。申请检查的航海教育培训机构所提供的资料和证明文件应真实有效。评估清单中提供的信息的准确性应由航海教育培训机构负责，任何对事实的虚假陈述可能会导致包括暂停或撤销航海教育培训机构的培训资质在内的处罚。

“检查表”的最后一栏给出了每一项目的最高得分。为了激励航海教育培训机构更好地遵守DGS监管要求，在基准分值旁边用星号(*)标记项目被划分为75%的基本信用分，以满足DGS“指南”的要求，以及25%的信用分，以使标准高于最低DGS规定。

正式检查期间，RO应根据申请检查机构所提供的文件证据或通过实地观察，给出该项目的分数(表2第6栏)。如果给出分数与航海教育培训机构的自评分数不一致，检查人员应将其“增加或减少”分数的理由记录下来。

检查表的最后一页显示申请检查的航海教育培训机构的检查结果。RO首先对每项检查得分进行汇总，再与设定总分(10 000分)进行对比，得出检查成绩(百分比)；相应地根据成绩确定航海教育培训机构的等级，并反映航海教育培训机构开设课程的等级(见表4)。对于被评定为C2等级的航海教育培训机构，DGS将会停止其培训资质。

初始检验是综合检查程序中的一个重要检查环节，成功通过初始检验的航海教育培训机构，将会获颁证书。

年度检验是为验证航海教育培训机构履行各项检查标准的持续性和合规性。检验材料由申请检验的航海教育培训机构提供。对于年度检查，综合得分应不低于初始检验的得分。年度检查通常不做现场重新检查，除非检查人员需要进一步验证，或者航海教育培训机构要求重新评估或检验人员有明确的理由更改分数。

在三年内，航海教育培训机构需要完成检验证书的更新。

表4 印度航海教育培训机构综合检查等级表

4.综合检查(CIP)报告

初始检验和更新检验完成时， RO应提供完整的航海教育培训机构“全面检查报告”，并明确航海教育培训机构的最后的评分及等级，一般在10个工作日内，此报告应提交DGS。如果是年度检验，应在年度检验完成后的5个工作日内提交检验报告，该报告的副本亦须送交MMD。同时，RO应向申请检查的航海教育培训机构提供一份完整的检验报告。

在检验报告中，RO应单独列出与DGS规定的标准规范相关的所有缺陷。具体如下：

(1)轻微不符合(程序性缺陷)。航海教育培训机构的教学培训行为与DGS/IMO课程标准具有微小偏差，且检查员认为这可能对航海培训机构的教育培训质量产生不利影响。如有必要，这些不符合项应在1至3个月内或在主管机关给定时间内解决。如果航海教育培训机构未在规定时间内改正“轻微不合格”项目，则“轻微不合格”可能会转化为“重大不符合”。轻微不符合项目包括：教师未完成师资培训(TOTA)课程、课程安排不详细、教学大纲不细致、教师/学生出勤登记簿未记录、特定实验室/车间设备维护不足等。

(2)重大不符合。是指与DGS/IMO示范课程规定的标准规范存在重大偏差，检查员认为这可能严重影响航海教育培训机构的培训质量。重大不符合项如不及时改正，可能导致航海教育培训机构的培训许可证被暂停或撤销。重大不符合项包括：生师比不满足要求；超培训规模录取学生；轻微不符合项过多或者不符合项未在规定限期内改正；基础设施不符合要求；向主管当局提交虚假信息；为未参加培训人员颁发证书；与质量体系有关的严重不合格；录取不符合要求的学生等。

如果出现任何重大不符合项，检查人员应向辖区MMD的负责人报告，并告知DGS。 MMD负责人可指导或命令航海教育培训机构立即纠正上述不合规情况，并可通过MMD实施“额外检查”进行验证。如果出现无法纠正的重大不合规情况，MMD负责人应向DGS报告，并对问题机构提出处理建议。

随着国际航运公司对印度船员需求量的增加，很多印度航海教育培训机构申请扩大招生。但是DGS规定对于申请“新课程”或扩大招生的航海教育培训机构，仅考虑在过去两年的CIP中“就业记录”得分80%或以上的航海教育培训机构。

印度的全面检查标准是由DGS根据多年的航海教育管理经验制定的，真实体现了航运企业对人才的实际需求。特别需要指出的，DGS的多数标准是定量的，通过全面检查申请单位的材料，以及检查人员的现场核验，实现了以客观事实为依据，不受检查人员主观意志的左右，避免错误并减少偏差。印度的CIP做法基本做到了检查结果真实、评价准确和可靠。

5.上诉程序

RO应向申请检查的航海教育培训机构提供全面检查报告。如果航海教育培训机构认为“评定结论”有问题，可要求RO重新核分，特别是航海教育培训机构认为报告中遗漏了某些重要加分项目。

如果经过重新核分，航海教育培训机构仍对评定“分级”不满意，其负责人可向MMD的首席官员提起上诉，并支付规定的检查费用。MMD负责人可委派一个由内部人员和外部成员组成的检查小组，重新对该机构进行检查评估。本次的检查评定等级应为最终决定，并对航海教育培训机构和RO均具有约束力，但如果还有争议，应由DGS根据实际情况做出决定。

如果由MMD指定的检查小组在最终评分过程中发现RO的检查结果有两个或两个以上的等级误差，而且存在多处评定错误，则应向DGS报告，由DGS采取适当的措施，包括暂停或取消相关RO的资质。

6.证后监督制度

随着CIP的引入，印度已经停止了MMD/ACS对航海教育培训机构的强制检查，但是由MMD组织的由内、外专业成员参与实施的“突击检查(surprise inspection)”制度，已经建立并开始实施。该检查以最低频率进行，其检查频率见表5。

表5 印度对航海教育培训机构突击检查的频率

序号等级备注检查频率1A1优秀三年一次2A2良好两年一次3B1中等年度4B2及格年度5C1及格以下一年两次6C2差

四、分类分级管理值得借鉴的经验

1.建立明确和统一的检查标准

DGS根据航海教育培训机构所开设的课程类型，制定了统一的检查认证标准，规定了认证的流程与检查表。DGS就课程认证的标准进行详细的解释，并就需要提交的材料做出原则性的规定，这就给申请认证的机构提供了指导。申请认证的培训课程必须要满足DGS“指南”或者适用的IMO示范课程的需求。

统一性的检查标准反映了现在社会、行业对航海教育与培训基本的质量要求，是对各级各类航海教育培训机构教学质量设置的一个最低标准。统一性的认证标准是开展课程认证的前提条件，也是认证机构具有公信力的体现。这种统一的分类认证流程、标准目前我国还没有制定，值得海事主管机关研究和借鉴。

2.建立了培训课程的退出和公示制度

印度对航海教育培训机构和课程进行认证，以获得许可，经审查认证后的航海教育培训机构和课程，会在DGS官方网站发布。DGS对航海教育培训机构和课程的认证是有期限的，当再经审查，如确认某项(些)方面已经不符合标准时，则撤销认证，吊销证书，相关课程也将在DGS网站中删除，该教育培训机构也将被强制退出培训市场。

我国对航海教育培训机构的培训项目实行许可制度，但对培训课程采用的是确认制度。因培训课程直接影响着培训质量，无法通过许可制度来解决培训质量高低问题，也无法建立通过培训质量实现培训项目许可的退出机制，因此，印度的做法提供了一种可供参考的模式。建议我国对航海教育机构进行培训课程的认证及公示，不断调整认可培训课程的标准，形成一套行之有效的检查认证体系，通过培训课程认证及公示，实现高品质海员的培训。

五、建议

我国海事主管机关可借鉴印度在制定CIP检查标准和对航海教育培训机构实施管理的经验，制定客观、量化的评价指标，避免采用主观、模糊的评价指标，建立符合中国实际情况的区分度好、便于操作的“分级分类”标准。我国的航海教育培训机构，也可以将印度的CIP检查标准作为参考，借鉴其课程建设管理、学生及质量管理方面的经验，补齐我国航海教育培训课程建设中的短板，并以此为基础持续推动我国航海类专业课程的建设，实现航海人才培养质量的不断提升。