新时代加强公务员职业道德建设的内生逻辑与路径选择

2020-06-29王芬

法制与社会 2020年16期

关键词公务员职业道德内在逻辑构建路径

作者简介：王芬，广州市委党校公共管理教研部讲师，政治学博士，研究方向：国家治理现代化、地方政府与社会治理。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.049

党的十八大以来，党和国家事业发展各方面都呈现出新的时代特征，在全面从严治党、“一切以人民为中心”的新要求新形势下，我國改革开放和社会主义现代化建设取得了历史性成就，中国特色社会主义进入新阶段。在新时代的背景下，面对不断涌现的新特征、新矛盾和新问题，加强公务员职业道德建设的重要性与必要性日益凸显。2016年7月，中组部、人社部、国家公务员局联合印发《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》，以“坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁”为主要内容。《意见》在《大纲》的基础上，增加了“坚定信念”和“依法办事”八个字，《意见》的内容不仅体现了中国共产党“以德治国”的执政伦理下对公务员的高标准高要求，也彰显出了公共行政伦理中忠诚、责任、服务、法治、公正廉洁的核心理念。 2019年修改的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确了要建设一支忠诚干净担当的高素质专业化党政领导干部队伍的要求，在选拔任用原则中，“德”是主要的参考标准。

根据《中华人民共和国公务员法》及其《实施方案》规定，在我国，公务员并不单指国家行政机关的工作人员，只要是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，都属于我国公务员的范畴，各级党委、政府、人大、政协、检察院、法院以及民主党派、工商联机关除工勤人员以外的工作人员都属于公务员。公务员队伍是中国共产党长期执政依靠的中间力量，是为实现人民服务的人民公仆。当前，注重公务员道德建设、提升公务员职业道德建设的科学化水平、塑造廉洁从政的公务员政治生态环境是新时代我国公务员道德建设的价值目标和理性需要，同时也是中国共产党长期执政中践行“以德治国”理念的迫切要求。厘清加强公务员职业道德建设的内在逻辑，为进一步加强公务员职业道德建设提出路径建议，对正确认识公务员职业道德建设的时代内涵，重塑现代公共行政伦理下的政府职能以及推进国家治理现代化进程，都具有重要的理论与现实意义。

一、新时代加强公务员职业道德建设的内生逻辑

（一）党的长期执政使命需求是加强公务员职业道德建设的政治逻辑

职业道德问题实际上是不同行业岗位中的做人处事的问题，而公务员职业道德首先是如何做一个“政治人”。我国是中国共产党长期执政领导下的人民民主专政国家，公务员代表国家行使公权力，公务员职业道德的“坚定信念、忠于国家、服务人民”突出强调了坚定对马克思主义的信仰，坚定对社会主义和共产主义的信念以及人民公仆的服务理念，公务员的职业行为体现的是执政党和国家的意志，分配的是国家和社会的利益，这必然赋予公务员职业道德以鲜明的政治内涵，其职业道德无论从制度性质、党的宗旨还是执政伦理上具有重要政治属性，它影响着我们的国家治理能力、执政水平与政府公信力。

从中国传统来看，为官者的道德代表着统治伦理，贤能德政是统治阶层的合法性支撑，内圣外王、修身齐家治国平天下，首先讲求的是官员的自身修养和职业操守。《论语·为政》“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”，体现了孔子“为政以德”的思想。注重官德修养也是中国共产党选人用人的优良传统。刘少奇同志1939年写过《论共产党员的修养》，被誉为党的建设方面的经典文献，它强调了共产党员如何在实践中修心和修行，始终保持信仰的纯洁性与行动的先锋性。在当代，我们党已从革命斗争的危险年代转向和平建设发展时期，但这部经典著作仍然具有指导意义。在干部任用中，充分体现出了对“德”的优先考核。《公务员法》（2018年修订）第一条、第七条等细则里反复强调了对公务员职业道德的具体要求。2019年修改的《党政领导干部选拔任用工作条例》再次明确了要建设一支忠诚干净担当的高素质专业化党政领导干部队伍的要求，在选拔任用原则中，德是主要的参考标准。其第二条明确提出了“德才兼备，以德优先”的具体原则。

在历史经验中，苏联解体的前车之鉴至今仍然是一本教科书，干部的价值观、人生观错位，道德底线失守，党内的失职渎职、贪污腐化盛行使堡垒从自身内部倒塌，很多国际关系学者都认为，这某种意义上是一场领导干部的“自我政变”。习近平总书记在谈到苏联解体的教训指出，没有教育管理好党员，官僚系统腐败溃散，是导致苏联最终出现“20万党员时建国、200万党员时卫国、2000万党员时却亡国”的现象。在很大程度上，国民党因官员腐败散失斗志失去民心是导致其退出历史舞台的重要原因。历史学家吴相湘在《孙逸仙先生传》一书中评论说：“南京时代官僚腐化比较北洋时代过之无不及”。“国民党高级军官90%以上拥有自己的商业背景”。 2010年突尼斯的“茉莉花革命”事件的直接原因是警察粗白对待街头青年小贩，引起青年自焚不救身亡，此事激发了突尼斯人对阿里政权的不满，示威游行迅速形成全国大范围骚乱，导致阿里政权倒台。正因为如此，习近平总书记在2019年春季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上强调，“培养选拔优秀年轻干部是一件大事，关乎党的命运、国家的命运、民族的命运、人民的福祉，是百年大计。”自建国以来，正是有了孔繁森、焦裕禄、杨善洲、任长霞等一大批以身作则的领导干部和基层兢兢业业的公务员队伍，体现了廉洁奉公，执政为民的“人民公仆”的形象，党的领导才被人民所认可、支持和拥护。

（二）现代公共行政伦理的发展要求是公务员职业道德的行政逻辑

公务员职业道德的发展还体现在如何成为一名真正的“公共行政人”。在国家与社会治理中，公共行政官员被视为国家公共权力体系运转的“护卫者”，在社会发展的趋势看，一个国家的执政水平体现在政府是否维护公平正义、公职人员是否合法行使公权力，公务员职业道德本质无疑体现了国家的价值追求，体现公共利益的权威分配方式。于是，在政治思想中就会引发这样一个问题：“谁来监督约束护卫者（施政官员）。”避免其对公共利益的曲解，引发腐败以及对政治稳定的破坏等等。

传统公共行政伦理主要延续了政治学对于人性本恶的预设，即人有趋乐避苦、利己排他等自我利益取向。西方科学管理学派提出的“X理论”认为，厌恶工作、逃避责任，把安全看得重于一切，相对而言缺乏进取心等等都是人类内在本性。因此，在公共政治生活中，当公私利益发生冲突时，行政人对私利的追求必将妨碍公共利益的实现。为了尽可能减少人性恶对公共利益的损害，西方学者认为，必须以权力制约权力，以制度来控制权力。在这一理念和人性恶的预设下，韦伯提出了官僚制模式，确立了传统的公共行政模式，并成为20世纪传统公共行政的主流。这一模式以自上而下的等级结构体系、明确划分的规章制度、系统化的工作程序、公私分明的奖惩制度、严格公事公办、注重官员的知识及能力等方面为主要特征，总体而言希望诉诸具有强制力的制度来约束行政人的行政行为。虽然官僚制模式公正、精确、高效的优点被各国采用，但该模式将人视为执行政策命令的工具而忽视人的情感与理性等不足也在现实中遇到了诸多困境。为了解决这一困境，理论学家们又引入了“经济人”概念，将普通正常人视为会计算、有理性、能寻求自身经济利益最大化的人。

特别在20世纪后半期，随着效率与责任、科学与价值等矛盾的出现以及官僚制模式引发的腐败、公共权力异化等问题的出现，“经济人”假设开始在公共行政领域推广应用。公共选择理论认为，政治家与官僚也是追求个人利益或效用最大化的经济人。与在市场中追求经济利益一样，行政人在政治生活中也同样追求权力、社会地位、名誉等个人效用，而作为公共行政首要的目标公共利益则在其次。从市场的观点来看，官僚制模式依靠完备的制度来约束人性方面的恶，但无法提供充分的激励机制来鼓励其组织成员有效率的做好分内工作。“经济人”假设理念导致了政府鼓励模式的转变，从传统的、消极控制行政行为的官僚制走向鼓励竞争和激励的市场模式，在一定程度上消除了公共服务质量差、效率低下、腐败等公共生活中存着的问题。然而，“经济人”的人性预设也不能从根本上解决弊端。有批评者认为，“经济人”假设是对人性认识的偏颇，这一假设中仅仅强调了人性中自利的动机，完全否认的利他的动机，人性的预设不仅仅应停留在批判上，而更应去探究公共管理建立在何种人性基石之上。因此，在这一认知中，将公共行政不仅仅视为管理活动，而是一种伦理活动的理念被接受，行政人的公正、是非、善恶等价值选择取向尤为重要，因此，行政人的德性要求提上了议程。

针对“人性恶”“经济人”预设的种种缺失，公共行政理论又提出了新型又具古典主义的人性假设，即“德性行政人”的假设，公共行政理论强调行政人是具有道德主体性的人，而非“政治-行政二分法”中工具性的执行公务者，事实上，这种做到严格区分的工具理性在现实中是难以实现的。该理论认为不僅需要承认行政自由裁量权这一现实，而且一定程度上行政自由裁量权不仅是行政职业自主化倾向的结果，也是行政人进行自身价值选择、承担伦理责任的依据。这种预设指出了行政人坚守岗位、履行职责的独立思考判断与行为选择取舍的道德自主性以及相应承担的道德责任。“德性行政人”的观念赋予了行政人更多的道德自主权，但随之而来的是受到现实中政治、经济、文化、习俗等客观因素以及行政人自身的知识素养、人生信仰、个性品质等主观因素影响，行政人在有较大的自主性的同时也产生一定的道德风险。例如在面对利益冲突与伦理价值冲突时，权力理念的错误、责任意识的缺乏、个人私欲的膨胀等都会存在背离基于公正正义的公共利益分配的风险，因此，现代公共行政伦理应运而生，它对公务员的职业道德提出了具体的规范要求。

在国家治理现代化进程中，贫富差距的加大、公共服务供给的不足、经济文化发展的区域不平衡等与人民对美好生活的向往和追求还存在差距，这对政府基于公平正义的公共行政伦理下公共利益分配提出了新挑战，也对公务员职业道德提出了新的要求。“恪尽职守、依法办事、公正廉洁”等内容正是基于公共行政伦理的理念提出的具体规范。

二、公务员职业道德建设中存着的问题

自十八大以来，党和国家从严治党、重视党性修养、公务员职业道德与廉政制度建设，我们党的作风、公务员队伍的职业形象与职业道德水平有了显著的改善。但是，一部分公务员特别是领导干部群体中不同程度存在理想信念弱化、公仆意识淡化、官僚主义、形式主义、特权思想、享乐主义、失职渎职、懒政怠政、贪污腐化现象。

公务员职业道德失范所造成的后果，对于国家的政治、经济、社会发展都具有不可估量的危害性。第一，在政治层面，行政人员的道德失范破坏了政府的管理秩序和公共权力运行的公正原则，从而导致政府的公信力危机，甚至酿成社会动荡;第二，在经济层面，它违背了市场经济运行的契约法治原则，干扰了政府正常经济政策与科学决策，导致经济运行秩序紊乱，最终必然阻碍经济的发展;第三，在社会层面，它助长了社会不良风气，自上而下的对社会造成精神文明滑坡。而加强公务员职业道德建设，树立良好的职业道德规范，形成有效的道德约束可有助于行政主体的德性发挥，从而形成三种积极效应：“第一是保持政府公务中高度的道德标准;第二是增强公民对政府官员诚挚廉正的信心;第三是帮助官员在遇到把握不准的情况举棋不定时，做出正确的决定，以避免他们无意中公私不分，铸成大错。”

因此，一种良好的公务员道德对于国家、公务员自身、社会与公众都是大有裨益的，现阶段针对职业道德中长期反复存在的问题，必须多管齐下，做好加强公务员职业道德建设的自律、防范、监督等措施。

三、加强公务员职业道德建设的路径选择

（一）坚定信念及自律性修养是公务员职业道德建设的内部路径

思想信念与自律性修养是道德行为规范的前提和基础，也是行动的内在动力与精神支持，加强公务员行政道德建设要立足于教育，应着眼于信念教育与自律性修养，牢铸心理防线，以抵制市场经济下多元价值观对理想信念的侵蚀，这是公务员职业道德建设的基础，也是一项需要长抓不懈的工作。

一方面是要紧抓理想信念教育，用马克思主义武装头脑，用共产主义信念来指引方向，树立正确的世界观、人生观和价值观，才能在市场经济的多元化思潮中保持坚定立場，不被各种迷信学说迷惑迷失。在日常的职业道德教育培训中，不仅要加强理想初心教育，还应重视时代的发展适应性，根据现代文明的进步不断完善职业道德建设的内容，例如近年来在职业道德中对依法办事的强调，就是与社会主义民主法治建设结合提出的新要求。对理想信念的坚守还需要认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入理解新的发展理念与国家治理现代化的内涵，将党的宗旨与现代公共行政伦理相结合，努力提供均等、高效、优质的公共服务，彰显和维护社会公平正义。

另一方面，要重视培育公务员道德自律意识。道德是他律与自律的统一体，而自律是道德的基本精神与最高境界，只有不断提高公务员的自律修养，形成严格的自我约束与行为规范，才能将外在的强制力变为内在主动与自觉。“真、善、美”等道德共识以及对官德修养的高要求植根于中华民族几千年的优良道德传统中，应得到珍视和传承。国家行政主体应奉行中华民族传统中“身体力行”与“慎独”的修养方式，积极投身于工作实践及日常活动中，在改造客观世界过程中，不断改造自己的主观世界。柏拉图《理想国》中认为，任何人的内心都有分辨善恶的潜在能力，保持了善行，他在私人生活与公共生活中行事就是合乎理性的。治国者要达到“至善”，需要具备“勇敢、节制、智慧、正义”这四种美德，而“节制”是一切美德的基础，是神（自然）为人性设置的限制。特里·库柏认为，在公共组织中保持负责的行为有两种方法：内部控制与外部控制。即公务员道德责任的实现途径一是通过内在自省，侧重于“自律”角度的软约束;二是外在监督，侧重于“他律”角度的硬约束。而公务员的自律意识，是实现公共权力道德责任的最根本的途径，也是最终形成良好的行政人格与职业德行的最高境界。现实生活中，公务员的道德责任还只是行政道德较低层次的范畴，它只有升华成公务员的行政人格，才能够真正促进道德责任的养成。因此，自律性修养的形成最关键的是对内心的审视，即做到慎独，保持与自己良知对话和独立思考的能力，使内心初心自律自觉不受外界的干扰与腐蚀。

（二）强化法制的刚性约束是公务员职业道德建设的外部路径

公务员职业道德要求公务员道德自律，但从发达国家的经验来看，职业道德自律必须以他律为条件，即需要有外部的刚性约束。汤普森认为，公共组织及其行政人员都高度依赖于外部因素的控制，这些外部因素是通过法律、立法监督和官僚等级制度表现出来的。因此，必须通过强有力的立法来控制公务员的权力行为，深化其职业道德建设。

行政道德立法是世界各国在治理与防范公务员失德事件过程中不断探索形成的行之有效的做法，道德的法律约束是将公务员行政行为中的规范与要求，结合公务员制度进行制度化设计，以立法的形式体现出来，法律是显性的道德，把道德规范上升到法律高度，可更好的发挥制度约束外在威慑作用。特别是“当公务员的道德不足以维持整个行政行为的秩序时，就可以将道德要求通过立法的程序上升为法律。反之，当某些法律规范的行为要求已经内化为公务员的自觉行为，法律就事实上完成了向道德的转化。因此，加强我国公务员的道德建设，除了依靠公务员的良知和责任感外，还必须使权力道德法律化，通过国家和政府制定的有关法律来保障公务员道德和素质。”

（三）完善制度机制是加强公务员职业道德建设的保障路径

加强公务员职业道德建设，还要在制度建设上下功夫，要与健全公务员管理制度紧密结合起来，不断完善公务员职业道德规范的支撑配套机制，做到提前预防，防微杜渐。邓小平同志在总结中国共产党的执政经验教训时曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些人的思想、作风有关，但组织制度、工作制度的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。” 习近平总书记也强调：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

一方面，还需加强和完善的社会化监督体系，保障公众参与监督的渠道。这既是道德制度化的重要内容，也是国家治理现代化下公共行政伦理实践的重要内容。当前我国已初步形成了一个由党内监督、国家机构监督、群众舆论监督等多形式的“从严治党”“从严治吏”监督体系，在反腐倡廉、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的作用，但总体来讲，全方位、常态化特别是保障外部监督的防御网络还没有健全，例如专门的道德监督机构、专业的社会调查机构、检举人保护保密制度等还未形成，使社会化监督的作用还没有得到充分发挥。

另一方面，制度的完善需要重塑政府职能，努力推进现代公共行政理念下的服务型政府的转型，在此背景下的阳光行政、政务公开、公众有效参与公共事务等新的治理理念与行政方式有利于公务员职业道德建设的良性发展，为清正廉洁的行政操守营造有利环境。俞可平认为，善治的本质在于政府、各类中介组织与公民共同管理社会事务，打破公共权力的封闭性，开放各种渠道，提供制度化的途径，让公民和各种社会民间组织合法地分享社会管理权力，鼓励他们参与到公共事务治理中去，表达自己的利益愿望，并对公共权力的运行施行有效地监督。例如国务院颁布的《政府信息公开条例》，正是出于这样的目的。一方面政府信息公开是公众的掌握知情权的有效途径，有助于公众监督政府;另一方面信息公开有助于公众实践参与权，对涉及公共利益的社会治理问题进行讨论合作，有利于形成共识，从而促进公众对政府的信任与理解，推进社会的多元共治与稳定和谐。权力只有在阳光下运行，才能更透明，公务员的一言一行，一举一动就能得到更有效的监督。

在中国特色社会主义新时代，党和国家始终强调“打铁还需自身硬”，提出了全面从严治党，用制度治党、管权、治吏的一系列举措，这对公务员提出了更高的标准和更严格的要求。因为在很大程度上，公务员职业道德建设不仅属于精神文明建设范畴，而且是中国共产党执政下的政治文明的重要组成部分，是基于现代公共行政伦理下的一项系统的建设工程。从中国的历史传统文化和现代政治文明发展进程来看，加强公务员职业道德建设不仅需要强调自律修养，还要相关的法律制度等配套性支持。在当前推进国家治理现代化的治国理政方针与全球化、信息化、公众维权意识、社会对政府的公平正义性分配需求不断增加的时代背景下，更意味着要重塑政府职能，规范政府行为，为公务员个体层面的“官德”提供良性运行的保障，确保 “以德治国”“从严治党”在治国理政中的有效实践。从长远展望，只有“德”的软约束与“法”的硬约束相结合，公务员内心修养与外在政治生态的营造，软硬兼治，内外兼修，才能确保中国共产党履行长期执政的使命担当，才能为推行国家治理体系现代化提供坚定的思想保障与强大的组织保证。

注释：

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