档案在责任政府建设中的功能与实现路径

常大伟 王坤

摘要：建设责任政府是现代政治发展的一种趋势，明晰档案与责任政府建设的内在关联，探索档案服务责任政府建设的具体路径，有助于拓展档案价值的发挥空间。为此，建议从构建面向政府决策的档案知识库、建立基于档案的政府问责制度、提升档案公共服务能力、完善档案开放与利用制度四个方面着手，促进档案在责任政府建设中的功能实现。

关键词：档案；档案功能；档案公共服务；责任政府建设

分类号：G273

The Function and Realization Path of Archives in Responsible Government Construction

Chang Dawei， Wang Kun

（School of Information Management， Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract：It is a trend of modern political development to build a responsible government. To clarify the internal relationship between archives and the construction of responsible government and to explore the specific path of archives participating in the construction of responsible government will help to expand the space of archives value. Therefore， it is suggested to construct the archives knowledge base for government decision-making， establish the accountability system of government based on archives， improve the capacity of archives public service， and improve the system of archives opening and utilization， so as to promote the realization of archives function in the construction of responsible government.

Keywords：Archives； Archives Function； Archives Public Service； Responsible Government Con？ struction

责任政府源于英国的议会民主制，是现代政治的一种基本理念和社会民主法治的重要体现。随着国家现代化进程的推进，我国的社会经济生态已经发生重大转变，对传统的政府治理理念和治理模式产生了巨大冲击，形成了责任政府建设的现实基础。在此背景下，习近平总书记在第十二届全国人民代表大会第一次会议上明确提出“建设服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府”的要求[1]。而档案作为管理、文化与智力活动的可靠证据和社会演变的真实记录，是负责、透明的国家和社会管理行为的治理基础，对丰富大众认知、维护公民权利、辅助政府工作和提高公众政治参与感有着积极作用[2]，是责任政府建设的重要支撑。例如，2011年美国政府曾在《开放政府国家行动计划》中指出，“一个透明、负责任政府的中坚，就是记载着联邦政府决策和行动的档案以及健全有效的档案管理”。这显示出档案和档案管理不仅奠定了法律效力基础、支撑着信息自由、守护着国家历史，更能在国家治理、社会管理中发挥中坚作用[3]。为了进一步明晰档案与责任政府建设的内在关联，有必要在分析责任政府基本内涵的基础上，明确档案在责任政府建设中的功能与作用，探索档案服务责任政府建设的具体路径，从而拓展档案价值的发挥空间，更好地服务政府治理现代化的实现。

1档案在责任政府建设中的功能

责任政府是对公民承担明确责任、切实履行其职能的高效、廉洁、诚信的政府[4]，其作为公共服务主体必须回应社会和民众的基本要求，展开积极行动履行相应的义务和职责，并承担道义、政治和法律上的责任。建设责任政府是民主政治发展的基本诉求，也是现代服务型政府发展的重要要求[5]。责任政府要想有效地履行职责和承担责任，必然要以科学决策为前提、以规范运行为基础、以高效服务为核心、以开放透明为保障，从而有效地回应社会关切，公正地实现公众利益。2006年，国家发展和改革委员会在“政府行政体制改革国际研讨会”中第一次提出建设“责任政府、服务政府、法制政府”的理念，拉开了我国的责任政府建设的序幕。档案部门作为政府数据的聚集地，是政府日常工作中密不可分的信息来源和资料参考，在责任政府建设中发挥着重要作用。

1.1为责任政府科学化决策提供信息支撑和事实依据

政府决策是对管理工作中各种发展规划和行动决策等所做出的评价和选择，责任政府在做出决策之前要以大量的社会信息为基础进行严密的调查研究。档案历经千年，横跨百业，真实地记录了历史活动的事实和经过，也反映了人们在各种活动中的思维过程，所以它既能给人互有联系的、系统的、广泛的情报信息，也是政府管理和决策的重要信息参考[6]。

档案与责任政府科学化决策的关系主要体现在两个方面：一是为政府决策提供知识储备和信息支撑。一个完整的政府决策过程包括决策问题的确立、决策目标的确立、制定多个备选方案、选择和实验论证及最终作出决策，每一个环节都需要大量的相关知识和信息才能顺利完成[7]。档案作为历史记录和现实记忆的重要载体，可以反映特定时期特定区域内各方面工作的基本情况，其承载的大量知识和信息能够为政府决策提供重要依据。二是为政府决策提供经验借鉴与案例参考。档案作为国家治理、社会运行的真实记录，既可以以史为鉴为政府决策提供正反两方面的经验借鉴，也可以以事实为依据为政府决策提供真实的案例参考。例如，北京市西城区档案馆以群众需求和社会热点为依据，通过整合档案信息资源对外提供精准的档案信息服务，为区委、区政府解决当地的中心任务和重点工作提供了系统全面的参考信息，很好地发挥了档案资料以史为鉴、輔助决策的功能[8]。

1.2为责任政府规范化运行提供问责依据和法律凭证

档案作为确凿的原始材料和历史记录，是查考、研究、争辩和处理问题的依凭，认定法律权利、义务与责任的证据[9]。文书档案作为档案大家庭的重要组成部分，是政府在运行过程中形成的具有保存价值的历史记录和活动印记[10]，也是监督政府职能部门及其工作人员的重要证据。这赋予了档案在规范责任政府运行中的问责依据和法律凭证功能。

政府工作人员是政府部门的运行主体，档案对责任政府的规范与约束实质上是对政府工作人员的规范和约束。政府工作人员权为民所系，利本应为民所谋，但受官本位思想的影响仍有一部分政府官员在工作时不结合实际状况，脱离人民群众，抑或是因为个人主观因素行事不规范、履职不到位，以致工作失误并造成不良社会影响。档案作为政府管理活动的记录者，忠实地记录了政府工作人员工作时的行为轨迹，是对失职、渎职人员进行问责的客观依据和法律凭证。例如，绍兴市档案局通过建立民生服务档案和民生要务档案，来记录包括政府工作人员在内的党政领导干部的日常工作动态和关乎民生发展的重要信息，以加强公务问责和督查效能为主，重点检查干部的工作作风、责任的落实情况[11]，从而规范政府领导干部的日常工作行为；韩国民间非政府团体以国家档案馆对外公布的检查报告为基础，监督政府机关的失职行为以及是否浪费预算[12]，以此督促政府部门切实履行自身职责并承担相应的责任。

1.3为责任政府增强公共服务水平提供资源保障

作为法定的文化事业单位，综合档案馆是重要的文化基础设施和文化服务机构，也是责任政府构建公共文化服务体系的重要组成部分。综合档案馆向社会公众提供档案文化产品和相关的文化服务，不仅能够满足公众的档案利用需求，而且有助于提升责任政府的公共服务水平。

档案馆拥有丰富的馆藏资源，其内容涉及文化、教育、就业、医疗、养老等领域，具有提供公共文化服务、保护历史、传播知识和教育大众的社会功能[13]，是建设公共服务体系的重要力量。特别是随着网络化时代的到来，档案部门通过搭建网上利用服务平台、构建档案信息数据库、提供到馆档案服务等方式，面向公众提供在线咨询、预约服务和线下实体档案服务相结合的档案公共服务，为公众利用各种档案资源提供了便利。从实践工作来看，我国各类档案馆正以馆藏资源为基础，通过提供档案查阅、档案编研、档案文化展览、文化讲座和社会教育等公共服务[14]，满足社会公众多样的档案利用需求。例如，潍坊市档案馆打造的“记忆潍坊——大型档案史料展”，每年有近2万人前去参观学习[15]；濮阳市档案馆曾在市中心广场举办抗战胜利70周年纪念展，吸引了大批市民参观[16]。档案馆依托自身馆藏资源，已然成为社会公众了解档案信息、接受爱国主义教育和思想文化熏陶的良好基地，为责任政府增强公共服务水平提供了资源保障。

1.4为责任政府实现公开化和透明化施政提供信任基石

推进政府信息公开，是政府取信于民、服务社会的重要手段。综合档案馆作为政府信息的集中保管场所，是联系政府信息和社会公众的重要纽带。完善档案利用服务机制和档案开放制度，能够提升责任政府的公开化和透明化程度，促进政务工作的开放性与国家的民主法制进程[17]。

《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年修订版）在总则中明确提出，“要充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，以此来提高政府工作的透明度，促进政务工作公开透明”[18]。档案部门作为政府信息公开的重要参与者和推动者，向社会提供包括劳动就业、福利待遇、社会保险、社会协助、招商引资等方面的信息服务，可以为社会公众了解政府工作动态、享有公共事务知情权提供支持。例如，张家港市电子文件中心借助张家港电子政务网，为社会公众获取各行政机关、企事业单位公开的非涉密文件与档案资料提供网上查询和利用服务[19]。由此可以看出，档案信息公开既为政府信息公开提供了重要窗口，也为社会公众了解政府信息和增进对政府的信任提供了有效途径，正在成为责任政府公开化和透明化施政的信任基石。

2档案在责任政府建设中的功能实现

为了促进档案在责任政府建设中功能和作用的发挥，建议从构建面向政府决策的档案知识库、建立基于档案的政府问责制度、提升档案公共服务能力、完善档案开放与利用制度四个方面着手，从而更好地服务责任政府科学决策，促进责任政府规范化运行，增强责任政府服务效能，拓展责任政府信息公开渠道。

2.1构建面向政府决策的档案知识库，服务责任政府科学决策

构建面向政府决策的档案知识库是知识经济时代充分发挥档案价值的重要机遇，又是提高政府决策科学化、现代化的重要保障[20]。这就要求从政府工作的实际状况出发，在做好政府决策需求分析的基础上，完善档案知识库构建的资源基础、组织架构与服务机制。

政府在实际工作中需要处理的事务纷繁复杂，涉及经济调节、市场监管、社会治理等多个方面，并且面对不同的决策过程和决策类型政府所需要的档案信息也有所不同[21]。因此，档案知识库在构建之前要展开充分的调研，与政府部门进行深入的沟通与交流，理清政府决策时的实际信息需求，什么时候需要档案信息以及需要哪种类型的档案信息都要有一个清楚准确的认知。在此基础上，一方面，要结合政府的决策需求做好档案知识库的资源建设工作，确保政府决策所需档案信息的种类全面、数量丰富、价值多元；另一方面，要根据政府工作的不同内容构建相应的档案知识库组织架构，并从政府部门以往的利用记录中来建立关联规则，推算出不同决策者的利用需求，主动、定期地向这些决策者提供档案知识[22]，以充分发挥档案信息资源的资政作用，从而为责任政府实现基于数据和事实的科学化决策提供全方位的支持。

2.2建立基于档案的政府问责制度，促进责任政府规范运行

政府问责制度是我国行政机关的一种内部监督和追责制度，目前已经形成了较为明确的问责主体、问责客体、问责范围和问责程序。而档案作为政府活动的真实反映和原始记录，是监督和问责政府行政行为的可靠凭证。因此，建立基于档案的政府问责制度，发挥档案在政府问责中的凭证作用，有利于促进责任政府的規范化运行。

为了有效规范责任政府运行，首先，要加强基于档案的政府问责制度的顶层设计，形成基于档案的规范的政府问责程序，严格依据问责对象在权力行使过程中出现的问题进行追责，保障问责过程与问责结果的公正性；其次，要做好基于档案的政府问责制度的凭证收集工作，在理清哪些政府活动需要建档、哪些无需建档，并从制度层面得到明确和认可的前提下，将档案工作的触角延伸至政府工作的各个方面，及时做好行政决策、行政管理、行政监督、行政救济等过程中，产生档案的收集和保管工作，确保在责任政府问责过程中有档可依、有档可查；最后，做好基于档案的政府问责制度的落实工作，一旦政府运行过程中出现需要问责的情况，问责主体应按照法定的程序，依据政府运行中产生的具有证据价值的档案资料，积极主动地落实政府问责制度的相关要求。

2.3提升档案公共服务能力，增强责任政府服务效能

具备原始记录性特征的档案信息兼具公共性与文化性双重属性，其作为全社会的共同文化财富与公共文化事业的公益价值属性不谋而合[23]，这为档案公共服务有效融入责任政府建设框架下的公共文化服务体系，从而增强责任政府服务效能提供了发展空间。

为了提升档案公共服务能力，增强责任政府服务效能，需要不断扩展档案公共服务的对象、拓展档案公共服务的范围、转变档案公共服务的重点。从扩展档案公共服务的对象来看，档案公共服务的对象需要由主要党政机构和机关单位进一步拓展到社会公共领域，促进档案信息资源由内部共享向社会共享转变；从拓展档案公共服务的范围来看，档案公共服务的范围应逐渐由准社会化形态过渡到社会化形态，促进档案工作与社会利用的和谐发展；从转变档案公共服务的重点来看，需要将档案服务的重点由基于工具理性指导的档案第一价值的发挥，向基于价值理性指导的档案第二价值的实现转变，即在实现档案为形成单位提供凭证和参考的同时，更加侧重档案在构建和谐社会、法制社会、民主社会中的功能发挥，从而实现档案公共服务的重点与责任政府公共服务的要求相一致。

2.4完善档案开放与利用制度，拓展责任政府信息公开渠道

促進档案开放和利用，是政务开放背景下拓宽责任政府信息公开渠道的重要途径。为了从制度层面规范和保障档案开放与档案利用工作的有序开展，从而拓展责任政府信息公开的渠道，有必要加强档案开放与利用制度的建设并强化其与责任政府信息公开相关制度的协调性。

《中华人民共和国档案法》规定档案管理部门应按照相关规定及时开放档案，提升档案利用成效。但受传统“安全利用，谨慎开放”观念的影响，现实工作中档案开放工作发展滞后，难以满足社会公众多样化、个性化的档案利用需求，势必制约档案价值的有效发挥[24]，影响责任政府的建设和发展。为此，需要加快档案开放与利用制度的建设，确保档案开放与利用制度的落实。这就要求档案管理人员树立档案开放与利用的制度理念，摆脱传统的管理理念与惯性思维，秉持“以开放为原则，不开放为例外”的理念，制定适合本部门的切实可行的档案开放范围、期限和具体的操作规程[25]。此外，档案管理部门还应在遵循相关法律规范并结合档案工作主客观情况的基础上，明确档案开放鉴定的主体、鉴定的资格以及开放鉴定工作的原则、组织和程序，让档案开放鉴定工作有章可循[26]，从而达到以档案开放促进档案利用，以档案利用服务责任政府信息公开的目的。

3结语

中国特色社会主义进入新时代，面对新形势新任务，档案工作有许多新情况新问题值得深入研究，特别是随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，档案工作发挥作用的空间越来越大，这都要求我们根据发展变化的新形势新任务，从战略和全局的高度对全国档案事业发展作出规划、指导和引领，认真研究谋划档案工作变革与转型、创新与发展问题[27]。在此背景下，从国家治理现代化和政府治理现代化的整体框架考察档案的价值与功能，探讨档案在“建设服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府”中的作用，有助于进一步拓展档案学术研究的视野，为档案工作在新的时代背景下更好地融入国家发展战略提供理论参考。但也应该看到，由于档案服务意识、档案资源开发水平、档案公共服务能力等方面的制约，档案和档案工作参与责任政府建设的深度尚显不足，服务责任政府建设的能力和水平亟待提高。因此，档案学者、档案机构等还应继续强化档案和档案工作服务政府治理现代化的理论研究和实践推进工作，进一步深化档案工作的时代内涵。

*本文系国家社会科学基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目编号：17ATQ012）、2019年度河南省档案科技项目“档案在高校文化建设中的价值实现路径研究”（项目编号：2019-R-18）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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