区块链助力政府信息公开制度的完善

范佳兴

摘要：区块链技术是分布式賬本，其本质上是一个数据库，去中心化、分布式共识机制、不可逆性等特征使得其可以做到最大程度的信息对称，对于当前政府的信息公开制度具有重要的意义与价值。本文在对政府信息公开制度以及区块链技术的独特机制做初步梳理之后，再探讨区块链技术应用于政府信息公开制度的作用，以期产生相应的法律意义。

关键词：政府信息公开;区块链;信息对称;透明化政府;分布式共识机制

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.04.041

中图分类号：TP311.1;D922.11文献标识码：A 文章编号：1671—1580（2020）04—0171—04

党的十九大提出：“要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”在这一部署中，政府信息公开制度将产生重要的意义。随着我们进入“互联网+”时代，这一时代背景给政府信息公开制度带来了诸多的便利与革新，极大地促进了政府信息公开制度的发展，但同时也带来了一系列问题，例如数据信息安全、信息质量、隐私保护等。区块链技术在解决上述的问题中有着天然的优势，在政府信息公开制度中引入区块链技术将进一步推动信息公开的广度和质量，为政府部门及公众带来不可估量的影响。

一、政府信息公开制度综述

行政信息是行政机关在行使职权过程中所形成的各种记录。行政信息公开是行政机关根据职权或者行政相对人的申请，将行政信息向行政相对人或者社会公开展示，并允许其查阅、摘抄和复制。中国在2007年1月17日国务院第165次常务会议上通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称《条例》），并于2008年5月开始实施，其作为首部系统规范信息公开的法规，对改善我国的政务公开体制具有重要的意义。

（一）行政信息公开制度的内容

1.行政信息公开的义务主体

《条例》明确了政府信息公开的义务主体，其不仅包括行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等传统意义上的义务主体，还将教育、水电气供应、环保、医疗卫生、公共交通等与人民利益密切相关的公共企事业单位纳入了调整范围。

2.行政信息公开的范围

公开的范围分为主动公开的范围、依申请公开的范围和特别规定公开的范围3种。

（1）主动公开的范围

《条例》规定行政机关应当主动公开下列行政信息：第一，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;第二，需要社会公众广泛知晓或者参与的;第三，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;第四，其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

（2）依申请公开的范围

公民法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向有关部门申请获得相关的行政信息。而这里的“自身生产、生活、科研等特殊需要”是行政信息公开范围的限定而非申请人的资格要件。

（3）特别规定公开的范围

这是针对国家秘密、个人隐私和商业秘密的行政信息而言的。按照《条例》的相关规定可知，国家秘密的行政信息属于绝对不公开的范围，涉及到个人隐私和商业秘密的行政信息属于相对不公开的信息。

3.行政信息公开的方式

公开的方式分为3种：主动公开、依申请公开和不予公开。

依申请公开的方式中需要注意的3点是：第一，这类行政信息数量巨大，变动频繁，行政相对人在请求公开的申请中应当合理地说明需要的文件，使得行政机关知道该文件所在，并及时提供给申请人。第二，行政机关可以收取必要的费用。第三。在行政申请公开方式的程序设计中，必须遵循“便民原则”。同时《条例》在设定具体制度时充分考虑不同社会群体平等获取政府信息的诉求，要求政府信息公开的义务主体根据实际采用政府公报、政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视、设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等多种方式公开政府信息。

（二）行政信息公开制度的目的

根据《条例》的规定，政府信息公开的目的在于“提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥信息对群众生产、生活和经济活动的服务作用”。因而可以得见《条例》的首要目的是要让政府支配的信息在生活和经济活动中发挥服务作用。社会公众通过获得的相关行政信息来服务自己的生活。其次就是提高透明度并依法行政，通过行政公开从而实现社会公众对政府的监督，发挥公众的监督作用，从而督促行政机关的行为，促进依法行政。同时这一制度还是基于中国宪法所规定的人民民主和公民权利保障政治理念的体现，保障公民知情权得以实现。政府信息公开制度是现代社会中公民参与国家和社会事务管理，监督行政机关合法、正当地行使行政职权的基本前提，没有这一制度作保障，宪法和法律赋予公民的其他权利就很难实现。

二、互联网时代给政府信息公开制度带来的挑战

（一）行政信息如何做到保真

这里的“行政信息保真”指的是行政主体所公开的行政信息是准确、完整、全面和及时的。这就提出了以下几点要求：

1.行政信息的准确性

准确性是行政信息公开的最基本要求，行政机关必须保证自己的行政信息是准确的，才可达到行政信息对行政相对人的服务，同时保障行政相对人的权益。在互联网时代，信息大爆炸，并且公众知情权的提高导致对信息公开的需求和关注度大大提高。但政府受到价值利益的干扰，其存在的问题即使在数据化时代依旧存在。

2.行政信息的及时性

及时性同样是对行政信息公开的要求，以图更好地发挥行政信息对于行政相对人的服务作用。对于主动公开的行政信息，要求行政机关及时将其予以公布、对于依申请公开的行政信息，要求在行政主体接收申请并进行审查之后，及时向申请人予以回复。在“互联网+”时代，如何将行政信息予以最快的速度公开，在主动公开的情形中，尽量做到“同步”，在依申请公开的情形中，做到最快地予以反馈，这是一项新的挑战。

（二）互联网时代，行政主体如何做到最为经济的存储和数据管理

按照理性人和经济人的假设，政府信息公开需要政府机构付出成本代价，政府往往希望通过最小的成本获取最大的公信力。同时在依申请公开的行政公开时，行政主体要遵循便民原则，因而降低成本是政府在行政公开过程中必须要考虑的一个关键因素。在“互联网+”时代，数据信息大量增加，为信息公开带来便利的同时，也造成了电子化数据存储的压力，以及为方便查询而对信息进行管理的压力。如何做到最为经济的存储和数据管理，有效地降低成本，成为一项新的挑战。

（三）如何防止数据信息遭泄露和遭恶意篡改，保护信息安全

信息化的快速发展，使得电子数据逐渐替代了传统的物理载体成为信息交换的新媒介。然而，采用二进制编码表示的电子数据不同于传统物理信息载体，电子数据基于其特有的属性，其复制成本较低，容易被篡改。在实践中，行政主体基于各种原因，使得信息外泄、对公示过的信息进行更改、对公示过的政策不予执行或未予共识擅自执行等情况时有发生。

三、区块链技术的内在机理与特点

（一）区块链的定义与基本流程

区块链技术是近些年来新兴起的一项技术。工信部发布的《中国区块链技术和应用发展白皮书》中将区塊链技术定义为构建在点对点网络上，利用块链式数据机构来验证与存储数据，利用密码学的方式保证数据传输和访问安全，利用由自动化脚本代码组成的智能合约来编程和操作数据的一种全新的分布式基础架构与计算。其基本流程如下：第一步，利用交易人的私钥签名加上公钥的地址，生成一个区块链地址;第二步，发送节点将数据记录向全网广播;第三步，接收节点对收到的数据记录信息进行初步合法性检验后，将其暂存于临时的数据池当中;第四步，由接收节点通过消耗自身的算力尝试不同的随机数，进行哈希计算，找到合理的随机数工作量证明法;最后，由最先找到随机数的节点为被接受，将其生成区块信息，创建为一个新的区块。

（二）区块链技术的特征

1.弱中心化

区块链采用的是分布式共识机制，通过共识机制由全网所有节点通过计算哈希值来进行，同时采用分布式账本机制来保存数据，所有的数据都是经过全网公开验证从而加入到网络之中，实现了全民参与、验证和控制，没有中央机构。尽管目前的研究成果基本上都将其定义为去中心化，但笔者认为，在适用到政府信息公开的场景中时，区块链去中心化的特质与政府的理念相背离，从而使得区块链技术无法得以应用。在实践运用中，应对区块链协议进行改造，实现主权区块链。因而，采用弱中心化更加恰当。

2.匿名性

区块链采用的是非对称性密码学的技术，在使用区块链的P2P网络中，一个个体包含公钥和私钥，以虚拟货币的交易为例，在交易中即数据需要加入到区块链上时，私钥由货币拥有者所有，私钥能生成地址，公钥交易的对象是私钥生成的地址，在这一交易过程中，采用的是密码学的技术，双方的交易信息都不会出现，对个人隐私的保护很强。

3.难以篡改性（不可逆性）

按照共识机制，对数据进行更改需要同时控制大于50%的节点，而区块链的属性是节点无线多，而且节点一直在新增。所以同时控制超过50%的节点极为困难且会随着链条增加而愈加困难，最后成功控制的可能性几乎为零。另一方面，每个区块都加入一个时间戳，用于记录当前区块数据的写入时间，使得数据信息具有不可逆性。

四、区块链技术应对上述困境的可行性分析

（一）区块链可以最大程度做到信息保真

1.行政信息的准确和全面

一方面，区块链可以实现全民参与和验证，从而有助于发挥全民监督的作用。采用共识算法技术，市民可通过任何一个参与到区块链网络中的可信节点对数据记录的真实性进行验证，最大程度保证行政主体所公布信息的准确和全面，防止行政机关在公布行政信息时避重就轻。同时，其匿名性的特征可以解决知情人在“爆料”相关信息方面的后顾之忧，极大地带动了相关群体的积极性，因而可以形成一个全民监督机制。

另一方面，全民参与的设计本身就可以倒逼行政主体在公布初始就做到准确，通过区块链的应用也可实现职能公信力与技术公信力的进一步叠加，从而更好地施行阳光型、服务型政府定位。

2.行政信息的及时

在区块链技术中，各政府部门通过部署本地化的区块链节点，能够快速实现区块链分布式账本与行政信息系统数据的同步。在行政信息生成之时，通过预先设定好的数据同步规则，通过共识机制第一时间向全网进行广播，在区块链平台实现及时同步全网数据，最大程度做到信息公开及时。同时可以在区块链协议中增加相应的事先设置，使得由政府主动公开的信息可以实现自动公开。在依申请公开行政信息的场合及在与行政行为相关的数据生成之时，可以实现行政信息数据库自动更新，在区块链智能合约的运用中，这并非一件难事。

（二）区块链可以有效降低信息化系统的运营行政主体成本，提高效率

首先，区块链本身就是一个天然的账簿，通过分布式的架构可以实现数据的永久存储。且由于每条数据哈希容量仅几十字节，所占用的空间不大，因而可以有效降低信息存储的成本。其次，如前所述，区块链中上链同步的数据仅为数据哈希，并不涉及完整原始数据的全区块链同步。因而，我们可以尝试建立一个综合区块链的信息平台，将行政公开主体的各部门业务数据进行接入，使得各业务部门不需要再全量向中心化数据交换系统进行冗余复制，可以减少行政信息公开流程中的工作量。通过区块链技术，可以大大降低行政信息公开主体的成本。再次，区块内部的时间戳可以将数据自动进行整理，在保证数据不被篡改的同时，实现了较为便捷的数据查询。最后，区块链的底层架构是开放的体系，可以较为方便地增加新的节点。

（三）区块链可以保护信息安全和个人信息的隐私

按照共识机制，新生成的交易数据需要全网中其他节点的核对，并得到超过多数节点的认证才会被添加到区块链中，任何单一节点无法篡改记录，篡改记录需要同时控制整个系统中超过50%的节点，这是十分困难的。因此，对区块链的攻击成本很高，且随着区块链的增长攻击成本会越来越高，这意味着区块链的安全性更强。同时，区块链的独特构造和时间戳使得区块链的数据具有不可逆性且会留下数据查询等记录。因而区块链作为数据库相对安全，这一特征在大数据时代尤为重要。另一方面，区块链可以通过非对称公私密钥技术解决大数据时代的个人隐私保护的难题。

五、行政信息公开制度中引入区块链技术的构想

（一）先行实践

1.贵州市发布区块链发展白皮书

贵州在区块链技术的引用上先人一步，此前发布的区块链发展白皮书中载有：“根据贵阳市在大数据应用中存在的痛点，第一阶段，在政用领域选取政府数据共享开放、数据铁笼监管、互联网金融监管等政用区块链应用场景。”首次将区块链正式纳入到行政领域之中。

2.雄安新区建设引入区块链技术

在雄安新区的建设中，已明确政府要充分引入并利用大数据、区块链等新兴技术服务政府的建设，区块链技术将会对建设公开透明的新型政府起到重要的作用。

（二）关于行政信息公开中引入区块链的构想

技术本身是中立的，真正有危险的是关于技术的运用，我们应当要拥抱技术的发展，积极融入到技术时代，让技术为我们带来更大的福利。对此笔者提出以下几点构想和建议。

1.政府应当建立区块链的综合信息平台，将行政主体的各个业务部门进行统合，做好各业务部门的信息数据与综合性信息平台的对接。

2.做好上下级行政机关的信息对接，下级政府机关可以作为上级机关区块链信息平台的一个节点，使得上下级之间的信息可以通过区块链实现相互验证，防止上下级出现舞弊或刻意隐瞒情形。

3.引入区块链技术首先做好顶层设计工作，将一切注意到的风险点予以预防，统筹管理。

4.区块链技术还处于发展的初期阶段，区块链的两个核心技术，即共识算法和加密算法都存在很大的优化和完善空间。因而，为了使区块链技术得以更好地运用，要对区块链技术进一步学习和开发，同时加大对科技运用的监管，使得区块链技术真正做到服务于人民，而不至于成为一种“黑科技”。

六、结论

我国《“十三五”国家信息化规划》指出要加大区块链技术的运用，这其中就包括利用区块链技术来推动服务型政府的升级。就当前而言，区块链技术由于其自身技术的难度，尚未在国内广泛运用。但是笔者相信，随着我国信息技术的快速发展，区块链技术在社会中的运用将会愈加广泛。法律界可以认真研究如何将区块链技术应用到法院审判、仲裁业等业务中去，基于区块链的特性，其在诉讼程序中的证据使用、财产保全等方面有着较为广阔的空间。如果政府能逐步将区块链技术应用到政府信息公开中去，将会极大地推动我国服务型法治政府的升级。

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Blockchain Helps Improve the Government Informationdisclosure System

—Internet Plus and Big Data Era as the Background

FAN Jiaxing

（Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Abstract：Block chain technology is a distributed ledger， which is essentially a database. As another disruptive innovation after Internet， wireless communication， cloud computing and big data application， its decentralized， distributed consensus mechanism， irreversibility and other features enable it to achieve the maximum degree of information symmetry， which is of great significance to the current government information disclosure system And value， after the preliminary analysis of the government information disclosure system and the unique mechanism of blockchain technology， this paper makes a preliminary analysis of the significance and improvement of blockchain technology to the information disclosure system， in order to produce the corresponding legal significance.

Key words： government information disclosure;block chain;information symmetry;transparent government;distributed consensus mechanism

[责任编辑：尚 欣]