面向人人、开放灵活的教育体系和学习型社会建设——“构建服务全民终身学习的教育体系”笔会系列二

□ 韩 民，李兴洲，孙加龙，张伟远，国卉男，史 枫

加快构建服务全民的终身学习体系

韩 民
(中国教育发展战略学会)

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。作为国家治理体系现代化建设的重要内容，《决定》明确提出了“构建服务全民终身学习的教育体系”的目标与任务，为终身学习体系建设提供了新思路、新动力。

一、“服务全民终身学习的教育体系”与终身学习体系

《决定》提出了“服务全民终身学习的教育体系”的概念。服务全民终身学习，不仅需要动员与整合各级各类学校教育资源，而且需要利用与整合包括职场、社区和家庭的各种社会上的学习资源。因此，“服务全民终身学习的教育体系”应当是融合了所有正规教育、非正规教育和非正式学习的有机整体。这样的教育体系其实就是终身教育或者终身学习体系，它强调教育和学习的系统性和整体性，其内涵可从以下三个维度来理解。一是强调教育和学习具有全程性，即教育和学习贯穿整个人生，要回应处于人生不同阶段的人的发展与学习需求，并强调各个阶段的教育和学习的纵向衔接；二是强调教育和学习具有全民性或者包容性，教育和学习要面向全民、面向人人，满足各种人群的教育和学习需求，着力促进教育公平，充分满足弱势人群的教育学习需求；三是强调教育和学习的多样性，注重全方位的学习，即强调正规教育、非正规教育和非正式学习的沟通整合(用我国的概念来表述即学历教育与非学历教育的整合)。注重教育和学习的系统性、整体性、全程性、全民性和全方位性是“服务全民终身学习的教育体系”即终身学习体系的本质特征。[1]

二、终身学习体系是国家治理体系的重要组成部分

终身学习体系是国家治理体系的重要组成部分，它不仅是保障民生的必然要求，也为国家治理体系，为国家的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设提供重要支持。

从政治建设角度看，《决定》提出了坚持和完善党的领导制度体系、人民当家作主制度体系，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，这些都离不开终身学习体系的支持。不断加强和改进学习、增强自身应对变化的能力是我党的优良传统。面对当今世界百年未有之大变局，要更好应对前进道路上的各种挑战，必须健全提高党的执政能力与领导水平，提高政府执行力和公信力，因此必须大力建设学习型政党和学习型政府，增强党政组织及其领导干部的学习能力。推进社会主义民主政治，更好实现人民当家作主的权利，提升人民群众参与民主选举与协商，民主决策、管理与监督，参与管理国家事务、经济文化事业和社会事务的能力，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理与服务、自我教育与监督，推进基层直接民主制度化、规范化、程序化，离不开每个公民的终身学习。

从经济建设角度看，《决定》提出了坚持和完善社会主义基本经济制度，加快建设现代化经济体系，推动经济高质量发展的目标和任务，也需要终身学习体系提供有力支持，因为现代经济是知识经济、创新型经济、学习型经济，离不开终身学习。正如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨等指出的：“现代经济的一个进步在于对学习过程的改进，也就是说，人们会学习如何去学习”，“发展，意味着学习如何去学习”。他们认为，学习是持续的经济增长与社会发展的关键动力，只有创建学习型社会，促进终身学习才能实现可持续的增长。他们强调：“没有什么比培养年轻人的创造性、培养他们专注于怎样学习、建立终身学习的教育系统更重要……使得学习最大化，这是创造学习型经济的基本条件”。政府在创造学习型经济的环境中的重要作用，就是维持能推动学习最大化的宏观经济环境。[2]可以说，我国实现经济转型，推进产业升级，发展先进制造业，建设创新型国家，实现城乡融合发展，达成扶贫目标，都离不开终身学习。

从文化建设角度看，《决定》提出的发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量、完善城乡公共文化服务体系，同样需要终身学习体系的支持。公共文化服务体系是终身学习体系的重要组成部分。弘扬社会主义核心价值观，弘扬民族精神和时代精神，加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，实施公民道德建设工程，既离不开学校教育，也离不开社会教育。而图书馆、文化馆、博物馆、科技馆、体育馆等文化教育设施在社会教育中发挥着不可替代的重要作用。同时，社会教育、社区教育作为终身学习体系的重要领域，也在公共文化服务方面发挥着重要作用，是城乡文化学习、城乡文化服务、群众性文化活动的重要阵地。

从社会建设角度看，《决定》强调要“坚持和完善共建共治共享的社会治理”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，提出要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。终身学习是构建社会治理共同体、促进社会治理的重要途径，特别是社区教育在完善基层社会治理中发挥着非常重要的作用。很多案例表明，凡是社区教育搞得好的社区，其凝聚力就强，社区治理水平就高。

从民生保障角度看，终身学习体系是“增进人民福祉、促进人的全面发展”、满足人民日益增长的美好生活需要的重要途径，是和谐社会与可持续发展的重要推进器。构建终身学习体系不仅是完善公共服务体系的内容之一，同时也为推进基本公共服务均等化和可及性提供了有力支持。首先，《决定》提出“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制”，而更充分更高质量就业的关键在于通过终身学习持续提高劳动者的能力和职业技能，因此《决定》提出要建立“终身职业技能培训制度”。作为终身学习体系的重要组成部分，职业技能培训应贯穿于整个职业生涯，并融合与统整普通教育与职业教育、学校教育与继续教育、职前教育与职后教育、公共职业培训与企业内培训，等等。作为基本公共服务体系和终身学习体系的一部分，终身职业技能培训体系具有公共性，特别注重为失业者、低技能者、贫困人群等弱势人群提供职业培训，提高其知识能力水平，在促进就业和脱贫攻坚等方面发挥着重要作用。其次，终身学习体系也有助于社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置、公共卫生、疾病防控、养老服务等的开展。比如，社区教育在儿童保护与校外教育、妇女参与、老年人关爱服务、残疾人帮扶等方面发挥着积极作用。社区教育和老年教育满足了老年人的学习需求，通过养教融合，感受到社会关爱和生命的意义，增强了老年人的幸福感。

三、全面深入领会构建终身学习体系的目标和任务

《决定》从四个层面论述了“构建服务全民终身学习的教育体系”的原则、目标和任务。

第一个层面是提出了构建终身学习体系的基本原则和总体目标。一是构建终身学习体系必须全面贯彻党的教育方针，以培养德智体美劳各方面全面发展的社会主义建设者和接班人为根本目标，完善立德树人体制机制，即全员、全程、全方位育人体制机制。这强调了构建终身学习体系的根本目标是促进人的全面发展、终身发展。二是构建终身学习体系要坚持教育优先发展战略，聚焦办人民满意的教育，深化教育领域综合改革。终身学习体系是否完善最终要看人民群众是否满意。构建终身学习体系需要整合各级各类教育和学习，包括正规教育、非正规教育和非正式学习，促进它们的融合、沟通与衔接，因此需要通过教育领域综合改革构建新型的教育治理体系。

第二个层面是提出了构建终身学习体系的主要战略任务，即实现各级各类教育的统筹协调发展。一是各级各类教育之间的统筹协调，要着力弥补短板，大力推进学前教育、特殊教育和高中阶段教育的普及，同时要大力加强职业教育和继续教育；二是区域、城乡、教育机构之间的协调，目前，无论是学前教育、学校教育还是继续教育的发展都存在着较大的城乡差距和区域差距，要着力缩小这些差距；三是实现教育和学习的规模、质量与效益的协调发展，基础教育要深入推进素质教育，加强核心素养与关键能力的培养，特别是终身学习能力的培养。

第三个层面强调构建终身学习体系必须动员和整合全社会各种教育和学习资源。除公共资源外还包括民间资源和境外资源，因此要支持和规范民办教育与合作办学。终身学习体系除了学校教育和社会教育资源，还包括家庭教育资源，所以要充分发挥家庭教育力，健全家庭教育支持服务体系。

第四个层面强调了构建终身学习体系的方法和技术。强调要充分运用现代信息技术，发挥网络教育和人工智能优势，创新教育和学习方式，加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会。

四、加快建立和完善终身学习治理体系

构建终身学习体系，满足全民的终身学习需求，必须加快建设适应终身学习的教育治理体系。

一是构建适应终身学习体系的领导体制，建立跨部门的终身学习统筹协调机制，形成合力，促进终身学习的共建、共治、共享。在政府部门中要加强终身学习相关部门的统筹协调，增强政策的统一性和协调性。在教育部门内部，要加强教育综合改革，促进各级各类教育的统筹协调与沟通衔接。要加强终身学习治理中的社会参与，充分发挥社会力量的积极作用。

二是完善终身学习法治体系，加强终身学习法制保障。当前我国教育法制体系建设的一项紧迫任务，就是制定和出台国家终身学习促进法。我国一些地方的立法实践表明，制定出台终身学习法对于保障全民终身学习权利，促进各级各类教育的沟通衔接、各种教育与学习资源的共建共享，以及终身学习治理的广泛参与等，对于加快构建终身学习体系和建设学习型社会将提供更加有力的法律保障。

三是推动学校教育更好地融入终身学习体系。学校教育是终身学习体系的重要一环，是终身学习的基础，但在促进终身学习方面，仍然是薄弱环节。促进学校教育更好融入终身学习体系，一方面应注重改革学校教育的观念、内容和方法。在教育与学习观念、内容方面，终身学习强调“四个学会”：学会学习、学会做事、学会做人和学会共存，而迄今学校教育在这四个方面还比较薄弱。学校教育内容改革的主要方向是加强对学生核心能力与素养的培养，特别是终身学习能力的培养，使每个学生学会学习。在教育与学习方法上，终身学习注重全方位的学习，注重学校教育与家庭教育、社会教育的结合，校内教育与校外教育的结合，课内教育与课外教育的结合，注重实践学习、综合学习、问题解决学习，等等。另一方面要促进学校教育资源，特别是公办学校的教育资源向社会开放，尤其在农村等教育与学习资源相对短缺的地方，学校教育资源更应当向社会开放。

四是加快完善终身学习制度体系，优化全民终身学习的制度环境。加快非正规、非正式学习成果认定、积累与转换制度，国家资历框架和学分银行等制度建设，使多样化的学习成果得到恰当的评价。建立更加灵活的招生入学和弹性学习制度、带薪学习假等继续教育制度，构建更加开放畅通的终身学习通道。完善公共职业培训制度，加强对行业企业职工教育培训制度的支持。推动社区教育的制度化，拓展社区教育资源供给。

五是增加对终身学习的公共投入，建立多渠道的终身学习经费保障体制。对终身学习体系中公共性和正外部性强的教育和学习要加大政府公共投入，完善公共职业培训资助制度，探索建立个人终身学习账户、教育培训券等制度，建立社区教育人均拨款制度，强化事业单位职工教育培训费筹集制度等。

作者简介：韩民，研究员，中国教育发展战略学会常务副会长兼秘书长，终身学习专业委员会理事长，主要研究终身学习、终身教育理论和政策

以协同策略推进学习型社会建设

李兴洲，孙加龙
(北京师范大学教育学部)

为“加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”，必须从整体来认识和思考学习型社会建设。从党的十八大和十八届三中全会做出建设学习型社会的战略部署以来，全民学习、终身学习的社会风气持续向好，继续教育服务加快推进，终身教育制度逐步建立，各类学习型组织日趋完善，职成教育、老年教育、社区教育等实现跨越式发展，我国的学习型社会建设取得显著成就，但也逐渐暴露出诸多问题，譬如继续学习意识不强、公共教育资源浪费、部分城市及地区建设薄弱等，迫切需要对部门合作不系统、政策落实不同步、管理机制不健全等短板予以解决。

纵观我国社会改革发展与全面建成小康社会全局，基于目前我国学习型社会建设过程中存在的诸多弊端，以及国际、国内教育与经济社会发展新动态，我们认为，应当从经济社会发展全局战略高度，强化各部门、各领域之间协同合作与相互配合，构建强有力的协同合作机制，共同推进我国学习型社会建设。

一、协同策略是推进学习型社会建设的国际共识

协同策略是国际社会推进终身教育、建设学习型社会的重要思想和实践路径。学习型社会自哈钦斯在1968年首次提出、联合国教科文组织于1972年出版《富尔报告》后，便逐渐成为世界各国的共识。面向建成学习型社会的共同愿景，众多国际组织都致力于终身教育体系和学习型社会的建设。譬如，联合国于2016年正式启动的《2030可持续发展议程》中，目标4为“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”，涉及社会、环境和经济等多领域；经济合作与发展组织(OECD)为支持实现人人享有高质量的终身教育而设立教育研究与创新中心(CERI)；欧盟(EU)早在1995年便发布旨在推动成员国终身学习发展的白皮书《教与学：迈向学习型社会》,2006年开始实施全方位的综合教育计划《2007—2013年终身学习整体行动计划》，2008年制定出统一的《欧洲终身学习资格框架》(EQF)等，是真正意义上超越国家的多元一体化终身教育体系建设的范本；联合国教科文组织为推动国际学习型城市的实践步伐而建立全球学习型城市网络(GNLC)。整体上看，各国学习型社会建设日新月异，都获得了较大的发展，以基础较雄厚的发达国家尤为显著。日本在推进终身学习过程中，加强中央与地方间、部门间以及学校与社区的协作，其中《终身学习振兴法》规定：“各地区开展终身学习事宜均需文部大臣和通产大臣共同认可”[1]，鼓励各都道府县成立由政府部门、教育部门、社会团体、企业机构等多方代表组成的“终身学习推进会”；韩国于2009年重新修订《终身教育法》，从法律层面界定终身教育范围，明确中央与地方政府终身教育职责，健全行政与财政体制机制等，为终身教育和学习型社会建设提供保障。

综上，在20世纪，尤其是21世纪以来，国际组织和各国的政策文本与建设路径都更加注重教育系统内外的协同支撑与融合，强调整体性、协调性和可持续性。教育事业不单单是教育部门的责任，而是多部门跨领域的协同合作，学习型社会建设也不仅仅是单个国家、组织和地区的目标，而是全球的共同愿景，必须协同发力。

二、协同合作机制是学习型社会建设的必要调控和保障路径

构建强有力的协同合作机制，要关注到教育的外部关系与教育内部的诸方面。学习型社会建设必须在社会政治、经济等条件支持下才能够实现，更离不开教育内部的系统协调。

1.跨部门整合：顶层设计，协同联动

起初作为工程学术语的“顶层设计”已被延伸到各行各业，即运用系统论的方法从全局角度进行总体规划和资源联通，对推进改革与维持稳定意义重大。在学习型社会建设中，我们必须统揽全局、科学规划、协调统筹、资源共享，实现利益相关各方的协同配合。

一是应由党中央、国务院集中部署，领导设立专门管理机构负责学习型社会建设的整体规划和资源统筹，协调教育部、人力资源和社会保障部、民政部、财政部等多部门联动，共同参与学习型社会宏观管理机制建设，涉及部门要专设领导小组或委员会负责工作，在省地级、市县级、街道等同样设立相对应的职能机构，依职能划分下设办事机构，在纵向上实现上下一致的职能机构衔接，横向上要贯通多部门的统筹合作，以发挥最大效能保证政策执行的连贯性与统一性，真正做到步调一致，集思广益，群策群力。目前，我国尚缺乏专门负责学习型社会建设的职能机构，始终存在政策执行和建设推进过程中的诸多限制，要尽快实现行政执行的完整性。

二是在统一职能机构的基础上，继续推进机构运作、财政保障、法规制定、人才培养等方面的工作。在财政保障上，除以政府投入为主、社会参与为辅外，应设立学习型社会专项资金促进科学研究与组织建设等工作，确保落到实处。在人才培养上，可增设成人(继续)教育学专业硕博学位培养点，加强人才培养；继续建设高质量的终身教育研究院与学习型社会建设研究中心，依托科研院所和高校进行科学研究。在法规制定上，目前主要以地方政府和部门规章为主，由于国家暂未出台继续教育的立法性文件，已有的规范性规章和条例存在所属部门和地区性差异，并不能覆盖对学习型社会建设以全面有效的指导，要加快出台完善的终身教育法，推进继续教育的法制化建设，提高学习型社会的运行效率和制度保障。

2.教育内部协同：沟通家庭、学校与社会

一般认为，家庭教育、学校教育和社会教育是教育的三大支柱。学校教育作为正规制度的教育，往往被赋予更多的教育期待。社会教育的开展如火如荼，但缺乏系统性和规划性。OECD《学习罗盘2030》构建的学习系统中，明确将学生的学习与发展扩展至同伴、父母、教师和社区等社会支持体系。未来学生的学习被形象化为由能力组成的磁针、代表学习周期的方位盘构成的学习罗盘，这种发展需要同伴、社区等支持环境来达到教育协同的效果。[2]

在学习型社会建设中，基本的学习场所不外是家庭、学校、社会以及工作的企事业单位和生活的城市。就目前看，学习型家庭、社区、企业等学习型组织的建设，最大的壁垒在于绝大部分学习组织各自为营，缺乏形成学习共同体，突出表现为学习资源建设分散与浪费。为此，一方面，要更有效地开放学校教育资源，加强学校与社区、社会的沟通融合，在条件允许的条件下开展更大规模的校企合作，图书馆、档案馆、体育馆、教室、课堂等学校设施向社会开放；要加快建设文化馆、展览馆等公共文化设施，加快开办高质量的老年大学、社区学院；要打造开放的企业学习系统，建立职工大学(学院)以促进人才培养和社会服务，开放企业面向社区和学校开展交流合作。另一方面，学习型社区的建设要辐射到家庭、企业和学校，内外联动，打破生活、学习和工作领域的屏障，满足社会成员多层次、多样化的学习需求，建设过程中必须继续发挥地区发展优势，明确责任分工，强化部门合作，积极贯彻落实，形成共建共享、资源互联的有机综合学习系统。

3.普继教育定位：统筹协调，互补融合

学习型社会必须以终身教育体系、终身学习服务体系和学习型组织为基础，现代国民教育体系是终身教育体系的重要组成部分，没有均衡优质的国民教育体系作为依托，终身教育体系的建立犹如无源之水、无本之木。

一方面，我国义务教育普及与巩固水平继续保持高位，学前教育公共服务体系进一步完善，高中教育普及水平小幅提高，高等教育结构逐步优化，各级各类教育已取得显著成就。但同时，中西部与东部、城乡间教育资源配置仍然存在差距，辍学现象依旧存在，职业教育体系、高等教育结构需要进一步调整优化。为此，《国家教育事业发展“十三五”规划》中提出“推进区域协调发展、优化城乡基础教育布局、保障困难群体受教育权利”等改革措施，进一步表明我国国民教育发展未来还有很长的路要走。

另一方面，继续教育作为终身教育体系建设的一项重要任务，如何实现继续教育不同类型学习成果的互认与衔接，以有效促进各级各类教育的沟通成为迫切需要解决的问题，关系到终身教育体系的构建和学习型社会的发展。据统计，2018年全国成人本专科招生273.31万人次，全国高等教育自学考试学历教育报考544.69万人次[3]，全国共扫除文盲21.01万人[4]；2017年全国接受各种非学历高等教育的学生达927.4万人次，接受各种非学历中等教育的学生达4 538.3万人次[5]。可见，学历和非学历继续教育的参与率大幅提升，必须意识到加快发展继续教育的迫切性，将继续教育摆在更加重要的战略位置，准确把握继续教育定位，加快推进继续教育高质量建设，实现普通教育和继续教育协同发展。

2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确指出：“推动城乡义务教育一体化发展，健全学前教育、特殊教育和普及高中阶段教育保障机制，完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”等目标，必须认识到要将继续教育提升到与普通教育同等重要的地位上来，实现国民教育体系和终身教育体系融合发展，在学习型社会建设的过程中相与为一、协同共进，才能勾勒出学习型社会的整体框架，实现整体跨域。

4.信息化协作：促进教育协同

我国自20世纪90年代实施教育信息化工程以来，现代信息技术已深入教育教学的诸方面，推动着我国教育理念、教育模式和教育体系的巨大变革。在移动互联网、大数据、跨媒体等新技术趋势下，我们必须积极应对新时代带来的机遇和挑战。2018年，教育部制定《教育信息化2.0行动计划》，推进“互联网+教育”建设，加快实现教育现代化。学习型社会建设必须同信息化高度融合，构建数字化、智能化的终身教育体系和网络化、可持续的学习型社会已成为新的使命。《行动计划》中明确提出“建成互联互通、开放灵活、多级分布、覆盖全国、共治共享、协同服务的国家数字教育资源公共服务体系”以及“建设国家学分银行和终身电子学习档案”等实施行动。信息化时代，教与学的场所、内容、资源都更加开放、灵活，以信息化推动教育发展，未来的教育才能真正成为协调的整体。发挥信息化建设优势，整合教育资源，协调解决学习型社会建设中的重点难点和突出问题，将更加优质的教育资源输送到中西部特别是教育发展薄弱地区，适当倾斜，缩小教育资源配置差距，更好地将教育信息化渗透到家庭、学校和社区教育中，尽可能在推进教育服务模式和学习方式变革的基础上协调推进国家教育整体建设，才能更好地形成人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会环境。

探索学习型社会建设的新模式，要基于我国国家发展和社会现实基础，同国家整体规划与建设相协调。学习型社会建设必须建立协同长效机制，科学谋划、统筹协调、循序渐进，鼓励大中城市发挥基础建设优势，试点创新，由点及面，不断深化。接下来，要立足国际国内学习型社会建设发展形势，继续营造全民终身学习的社会氛围，推进多领域跨部门合作，协调各级各类教育有序发展，发挥信息网络时代优势，不断创新，以协同策略推进我国学习型社会建设迈上新高度。

作者简介：李兴洲，教育学博士，北京师范大学教育学部教授，主要研究终身教育、职业教育理论与教学实践改革；孙加龙，北京师范大学教育学部硕士研究生，主要研究成人教育

构建基于资历框架的现代终身教育体系

张伟远
(北京师范大学首都学习型社会研究院)

党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求和目标，强调“构建服务全民终身学习的教育体系”，指出“发挥网络教育和人工智能优势，创新教育和学习方式，加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”。这是我国新时代推进终身教育现代化的纲领性文件，为新时代终身教育的发展和改革指明了方向。我国新时代的终身教育发展有三大目标：一是要构建服务全民终身学习的教育体系；二是建立开放通畅的人才成长制度环境，使学业提升通道、职业晋升通道、社会上升通道更加畅通；三是完善全民终身学习的服务平台，创设技术平台更加完善、学习资源更加丰富、学习方式更加便利、学习支持服务更加精准的学习环境，为所有人提供一体化、个性化、智能化的终身学习服务。为了实现这三大目标，构建国家终身教育资历框架势在必行。

一、基于资历框架的现代终身教育体系

《中国教育现代化2035》提出“建立全民终身学习的制度环境，建立国家资历框架，建立健全国家学分银行制度和学习成果认证制度”[1]。国家资历框架是各级各类教育纵向衔接和横向沟通的现代终身教育体系的基石，通过认可人们各种学习形式获得的学习成果，认可人们在工作和生活中所掌握的知识、技能和能力的成果和业绩，畅通社会成员学业提升、职业晋升、社会上升的通道，促进实现教育和劳动力市场有效互通和衔接，服务国家人力资源开发和鼓励全民终身学习。国家资历框架由资历框架、学习成果认证、学分银行三大部分组成[2]。资历框架是各级各类教育之间沟通和衔接的终身学习立交桥，是各类学习成果等级和标准的顶层设计。资历框架实施的关键是学习成果认证，学习成果认证是通过质量保证机制实现的。社会成员经学习成果认证的资历和学分，也就是有质量保证的资历和学分，通过学分银行机制得到积累、互认和转换。

互联网时代的终身学习强调为每个人提供一生的优质和灵活的学习机会，这成为资历框架的基本准则。资历框架要建立一个包括全社会所有人在内的终身教育体系，任何人都能通过学习成果认证，在资历框架中找到自己的位置作为学习起点，减少重复学习，畅通个人终身学习途径。

为了发展互联网时代的现代终身教育体系，从2013年开始，亚欧教育部长会议与联合国教科文组织等机构致力推动各国构建终身教育资历框架和终身教育资历框架的全球化。[3]截止到2019年，建立和采用资历框架的国家总数达161个，覆盖联合国列出的193个主权国家的83.4%。全球已经建立7个区域资历框架，为126个国家或地区提供区域内的跨国资历和学分对接的互认标准。在签订“一带一路”协议的71个国家中，62个国家建立了资历框架，占总数的87%。[4]

在2019年亚欧教育部长会议上，联合国教科文组织报告了全球资历框架的最新发展，提出了资历框架全球化发展中的四大关键议题[5]。一是为了应对各国大量的培训证书、技能等级证书带来的资历、学分认可和互认的困难，联合国教科文组织等开发了一套配合资历框架实施的全球通用标准，作为世界参照标准，尚在试行中；二是数字化、电子证书的流行(如MOOC课程和开放教育的数字徽章)和资历及学分的数据电子化，可能带来技术应用和学分信用等问题；三是成效为本的教育和评价，互联网时代的终身学习是开放灵活的，学习成效是评价资历和学分的唯一标准；四是非正规和非正式学习成果认证，强调质量保障机制是资历和学分互认中对等和公平的关键。

二、资历框架的中国实践

我国在资历框架方面开展了相应的研究和实践。国家开放大学建立了“等级+标准”模式的资历框架，研制了以学习成果为导向的认证框架，开发了一系列具有独立知识产权的工具与方法，设计了一套完备的学分银行制度架构，建立了学分银行制度模式和技术路径。

广东终身教育学分银行在全球首次采用标准化方法，构建地方资历框架的等级和等级标准,选择地方标准的颁布形式，确保资历框架标准的推广与应用,并探索和尝试粤港澳资历框架的对接。2019年6月，广东省与香港特区、澳门特区签订《粤港资历框架合作意向书》《粤澳教育培训及人才交流合作意向书》，标志着粤港澳三方资历框架和学分互认的教育合作进入新的阶段。

上海市开展了“学分认可型双证融通”和“证书认可型双证融通”项目，高等学校和中等职业学校开设的学历教育课程，经认定其内容达到相应国家职业资格证书理论考试项目要求的，可向本市职业技能鉴定部门提出免考相应国家职业资格证书理论知识的申请，促进学历教育学分和职业培训证书的双向融通，

上海市终身教育学分银行、江苏省终身教育学分银行、浙江省终身教育学分银行、安徽省终身教育学分银行联合成立“长三角地区开放教育学分银行”，以开放教育领域为重点，以学习成果认定、积累和转换为主要功能，实现学分银行系统间的互联互通和资源共享，服务长三角地区终身学习区域联动机制和学习型社会建设。

重庆职业教育大数据应用研究院建立了职业教育和培训资历框架标准，在国际上首次采用大数据和人工智能技术，智能化、动态化地自动采集不同职业岗位对用人者的知识、技能、能力的要求，建立了资历框架、职业教育人才培养方案和企业岗位人员要求相匹配的大数据平台，对专业在知识、技能、能力、态度和价值观四个维度进行动态化和智能化匹配，给学习者提供动态的智能化的工作岗位信息。

江苏省终身教育学分银行构建了学习成果框架以及分级标准，积极探索学习成果的认证标准与转换规则试点，组织专业人员对职业资格证书、技能竞赛成果和技能培训项目进行资质认证，积极开展职业资格证书与学历教育课程对应关系的认证、技师学校成果和企业培训成果的资质水平认证，为普通教育、职业教育和职业培训的成果互认提供依据。

目前，我国在职业院校和应用型本科高校中启动的1+X证书制度试点，把普通教育、职业教育和职业培训衔接起来，通过普职融合，实现正规教育和非正规教育融合，满足劳动力市场的人才需求，是我国资历框架发展的新举措。

三、资历框架需要深入研究的重点

尽管我国终身教育资历框架的研究和实践已经取得实质性进展，但仍然存在以下一些关键主题亟待解决和突破。

1.资历框架的体制机制研究

我国国家资历框架、学习成果认证、学分银行建设尚处于起步阶段，需要重点研究：一是国家资历框架的体制机制，包括国家层面的终身教育立法或者终身教育资历框架立法、管理机制、资历等级划分、各等级能力标准、学习成果认证标准、学分银行建设标准等。二是非正规和非正式学习成果认证的标准和机制，如职业技能证书、MOOC课程、创新创业、各类业绩的学习成果认证和学分互认。三是质量保障机制，保证各类学习成果互认的对等性和公平性。四是采用大数据、人工智能、区块链技术，为全民终身学习提供个性化、智能化、保证学分信用的学分银行机制。

2.资历框架下的学校教育系列衔接研究

资历框架要打破人才成长通道存在的障碍性壁垒，构建以人为本、更加开放和灵活畅通的人才成长通道。在学校教育系列中，需要完善高校和中高职院校的弹性学制和完全学分制，推进和衔接高中选修课与大学先修课，制定高校的转学与转专业机制，改革自学考试的考试评价方式等。

3.资历框架下的职业教育系列研究

我国目前职业教育系列通道不畅通问题，是发展终身教育资历框架的瓶颈。职业教育系列中缺乏为职教毕业生提供学业上升的通道，因此需要探讨为职校毕业生提供专业实践型的研究生层次课程。专业实践型课程采用工作为本学习模式，面向有工作经验的在职人员，学习目标是解决在工作场所遇到的重大实践问题，采用双导师制，大学老师担任学术导师，企业精英担任实践导师，与普通教育系列的学术硕士和专业硕士属同一资历级别。此外，我国在资历框架下职业教育“1+X”学习成果的认证制度亟待制定。

4.资历框架下的继续教育质量保障研究

要保证资历和学分互认的对等和公平，实现继续教育和普通教育的沟通和衔接，继续教育的质量保障是关键。质量保障体系的建立，能够从宏观上解决继续教育发展中现存的问题，明晰继续教育的质量观、基本质量框架和质量标准，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通；能够从微观上使得继续教育办学机构在质量管理工作中有法可依、有理可循。同时，继续教育质量保障体系的建立也使得政府、社会和机构之间形成良好的沟通环境，提升教育质量和社会声誉。继续教育质量保障制度的研究包括：质量管理机构、质量保障的目的、质量保障的组织模式和流程、质量保障的标准框架等。

5.资历框架下的在线教育研究

在线教育发展是资历框架兴起的重要原因之一，资历框架中采用的是成效为本的教育和评价，无论是课堂学习，还是在线学习，或者是混合式学习，学习者达到预期的学习成效目标，经过认证就可以获得相应的资历和学分。我国这次突如其来的新冠疫情，对在线教学实践进行了一次全面检验，凸显出我国在线教育实践的不足和短板。在线教育还是处于“资源(微课/三分屏)+直播+论坛”的初级阶段，其在优质资源共享共建、方式灵活多样、内容丰富多彩、成本效益提高、促进学生有意义学习和深度学习方面的优势没有得到充分发挥。采用大数据和人工智能为社会成员提供精准化、智能化、个性化的终身学习服务尚处于起步阶段。然而在这场抗疫防疫的工作中，师生对在线学习的初步体验，也给在线教育的发展带来了契机。疫情过后应总结经验教训，加大力度开展在线教育的理论研究和实践应用，让在线教育成为我国终身学习的重要形式，让我国真正成为“互联网+教育”的学习强国。

6.资历框架下的积极老龄化研究

目前，我国老年教育还停留在以政府投资为主的休闲和娱乐的健康老龄化阶段。我们急需深入研究积极老年学的理论和方法，研究老年人尤其是初龄老人和中龄老人的终身学习，老年人不应是社会的负担，而是社会的宝贵资源，要探讨为老年人提供资历框架下相应的培训课程，如咨询技能、社区工作室开设等，让老年人通过学习掌握传授知识、技能和经验的能力，发挥老年人的余热，不仅能增加老年人的收入，更重要的能减轻财政负担，促进社会和经济的可持续发展。

7.资历框架中跨部门合作机制研究

我国是一个发展中大国，也是一个学习强国，有着世界上最为纷繁复杂的多元化学习成果类型，构建国家资历框架是一项国家层面的复杂的系统工程，需要包括教育部、人社部、民政部、发改委、工信部、财政部等多个政府部门的通力合作，以及教育机构、培训机构、行业、企业等利益群体的全面参与。跨部门合作机制一直是国际公共管理领域研究的热点问题，相关理论模型和合作机制研究已经取得一定的进展，将其引入国家资历框架建设，具有重大的理论和实践意义。

教育“十三五”规划提出“加快构建终身教育制度”，虽然在部分地区、部分领域终身教育立法、资历框架制度、学习成果认证和学分银行制度等取得了一定进展和经验，但国家层面相应的制度建设推进依然缓慢。因此，“十四五”期间国家层面的终身教育制度建设需要取得系统性的进展。理论和实践证明，资历框架是终身教育制度的“顶层设计”，围绕国家资历框架构建终身教育的现代体系，能够突破制度性障碍，构建开放畅通的人才成长通道，建立和实施各级各类教育的质量保障机制，完善全民终身学习服务平台。

作者简介：张伟远，北京师范大学首都学习型社会研究院教授，博士生导师，浙江电大终身教育研究院荣誉院长，主要研究远程教育、互联网教育、终身教育、资历框架和学习型城市建设

加强学习型城市治理能力现代化建设的三大任务

国卉男
(上海市教育科学研究院)

2019年10月，党的十九届四中全会着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。其中在民生保障制度中，就学有所教要求“加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”。这一论断的核心，是不仅要为每个人提供完善的学习机会，更要在此基础上进一步关注以人的发展为核心的学习质量的全面提升。因此，加强学习型城市治理能力现代化建设，要将提高个人和组织的学习能力视为关键，实现城市整体学习能力的卓越发展。

一、致力提升学习力

学习力，指的是持续、有效学习新知识、新技能，并能解决问题和实现目标的能力，包含基础认知能力、自主学习能力、自我认知能力、社会能力、信息素养和持续学习能力等，是人或组织生存与发展的重要能力。显而易见，提升学习力，是学习型城市建设的根本目的，也是加强学习型城市治理能力的最终目标。

关于民生保障制度，十九届四中全会强调满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。由此，提升学习力的关键原则应当是“包容”，其内涵指向包括：一是全民性，要努力实现学习力提升“无排斥性”地“包容”所有个体，尤其是对老年人、残疾人等弱势群体、边缘群体要给予重点关注与补偿，以实现所有公民平等、持续发展；二是素质的全面性，要努力实现学习力提升“无差距性”地“包容”所有学习需求与发展可能，尤其是关注自主学习意识和能力的提高，既要加强围绕国家重大战略、提升专业知识和行业技能的教育，又要加强围绕个体实现美好生活、提升生活能力和品质的教育；三是全过程性，要努力实现学习力提升“无遗漏性”地“包容”从学习机会的获得到学习效果的实现，尤其是保证学习者最终能通过学习实现个体预期的发展。总之，提升学习力，即是在学习型城市建设中，通过学习增加个人的选择机会，提高生存与发展所需的知识技能、素养水平，以促进个体可持续发展、健康生活和社会公平和谐发展。

目前，我国学习型城市建设，在学习力提升方面仍然存在不少薄弱环节和短板。从全民性看，虽然所有公民都有获得参与教育的机会，但不同年龄群体的学习能力发展很不平衡，多数成人群体的学习能力要弱于适龄受教育群体，尤其是老年群体、残疾人群体、边远农村地区人群等弱势群体，在学习能力提升上则存在更大的差距。以老年教育为例，我国60岁以上的老年人参与学习的比率仅有3.3%，相较于全国的老龄人口总量，参与度并不乐观。从素质的全面性来看，即便是学习力提升最为显著的适龄受教育群体也存在薄弱环节，如在PISA测试中表现突出的15岁学生，他们(包括各级各类在校学生)持续终身学习的能力并不强，尤其在“自我控制学习”“信息交流技术”和“个人生涯发展”等方面的学习力提升仍然存在诸多问题。从全过程性来看，我国学习型城市建设侧重学习机会的提供，但对于学习质量和效果缺乏监督评估，如学习型组织培育，虽然培育数量颇有成效，但组织学习流于形式，接受与学习新理念、新事物的意识和能力并不强。

因此，未来学习型城市建设要继续通过卓有成效的政策举措，不断提高市民学习力，提升市民终身学习的素养与能力，帮助市民掌握必备的知识技能，倡导可持续的生产、消费和生活方式，使得他们更有成效地参与社会生活，实现自我价值。为了全面达成城市现代化和教育现代化的发展目标，学习型城市建设中提升市民学习力的重点是：促进在校学生进一步“学会学习”，加强基础认知能力训练，牢固掌握基本知识和基本技能，增强自主学习、善于学习和自我控制能力，加强逻辑思维、探究性思维、创新性思维和批判性思维教育，提高分析问题和解决问题能力；增强在职、在岗等工作人群终身学习的持续性，保障其接受终身教育、进行终身学习的机会与权利，进一步提高学习的自主性和有效性，增强创新创业能力；重视农村从业人员和进城务工人员等弱势、边缘群体的学习与培训，通过企业与教育组织帮扶合作等各种形式提供学习机会，满足学习需求，努力让困难和弱势群体掌握必需的读写算和其他基本技能，加强转岗培训和就业、再就业培训，提高自主学习意识和能力；关注老年群体的学习需求，扩大老年教育人群的覆盖面，注重老年人在健康、科技、文化和法律等方面知识和技能的学习，不断提高积极健康生活的意识和能力，增强融入社会、参与社会和服务社会的能力。

二、拓展资源服务力

要在全民获得适需的学习机会基础上，实现学习力的提升，就必须保证有充足、优质的学习资源。因此，拓展资源服务力，是学习型城市建设的根本任务，是加强学习型城市治理能力建设的主要内容。拓展资源服务力，即是让各种形式的学习资源都能够为公民学习力提升提供服务，既包括传统形式的教育资源，又包括非传统形式的非正规、非正式的学习资源，均可围绕公民多样化的学习需求提供优质服务。

十九届四中全会在民生保障制度中强调坚持和完善城乡统筹，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。基于此，拓展资源服务力，重点是围绕学习资源服务质量和效率的提升，加强资源服务的普惠性、多样性和灵活性。学习资源服务的普惠性，是指实现学习资源的均衡、公平分布，包括要实现学习资源服务的区域分布均衡、城乡分布均衡和人群分布均衡；学习资源服务的多样性，是指实现学习资源的多元化，通过丰富的学习资源提供不同类型、不同领域、不同学科的学习资源，避免学习资源的单一化、重复化；学习资源服务的灵活性，是指实现学习资源的相适宜、可调配，一方面要因地制宜提高学习资源服务的适需性，另一方面还要顺应社会发展潮流及时进行调整更新，内容紧随时代变化不断更迭。

我国教育供给模式仍然比较传统，远不能满足人们日益多元化、多样性的学习需求，并且市民获得学习服务的资源渠道和机会差距很大，在提高学习服务能力方面尚有很大的发展空间。在分布上，学习资源整体依然存在东部沿海地区发展水平高、中西部地区发展水平相对较低的状况。以学前教育的发展状况为例，当前除了上海、江苏等少数省市及浙江省的少数地区，公办幼儿园的数量达到了总数的50%以上外[1]，全国绝大部分地区学前教育的公办服务体系尚未形成，在相当多的区域，尤其是中、西部地区公办幼儿园十分匮乏，普惠性学前教育资源严重短缺。除此之外，学习资源城乡之间、不同教育群体之间、不同教育形式之间的分布也存在较大差距，如由于知识水平、经济条件、身体状况等原因，很多弱势群体、边缘群体接受终身学习资源的机会和途径非常匮乏，社区教育、老年教育等非学历教育中，存在教学对象单一化、一座难求的现象，这些表明现实情况与学习资源的普惠性要求存在很大差距。更为严峻的是，当前各领域、各形式的学习资源供给都过度依赖财政供给，社会、企业和市场在学习资源供给方面投入不多，这就导致政府的资源投入带有明显的行政色彩，使得各教育资源存在突出的同质性、重叠性与割裂性，远无法满足学习资源服务的多样性与灵活性要求。

未来拓展学习资源服务力的关键在于进一步完善终身教育体系，不断提高政府、社会和企业的教育与学习服务能力，提高正规和非正规、正式和非正式学习的服务质量和有效供给，满足不同人群的多元化、多层次的学习需求，提高学习资源服务的多样性，实现学习资源的多元化与创新化。要有效整合多方学习资源，建立全社会协同推进终身教育和终身学习的服务构架，形成政府、社会、企业等多方共协共同的学习资源供给平台。要充分利用现代信息技术和互联网等大数据平台，发挥其在提高教育资源供给等学习服务能力中的重要作用，一方面可以利用发达的信息技术和前沿的教育理念，为公民提供新颖的学习资源，创新学习方式，并注重培养公民的创新能力；另一方面还可以依靠大数据平台构建多元化、创新化的数字学习资源，促进实现学习资源的共建共享。

三、巩固机制支持力

要实现政府、社会、企业和市场共同提供优质资源，保证市民“无差距”地通过便捷的渠道获取学习资源，关键在于打破体制机制壁垒，实现资源的充分供给与有效分布。因此，巩固机制支持力，是学习型城市建设的根本立足点，是加强学习型城市治理能力建设的重要动力。所谓机制支持力，就是制度促进能力，也就是通过一系列制度、政策的保障和支持，从宣传、鼓励、营造和实施等各个方面充分调动资源、合理使用资源和提高资源利用效益，提高学习型城市的服务能力，从而在整体上推进学习型城市建设，提升治理能力。

十九届四中全会在民生保障制度中强调创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量参与。巩固机制支持力应当建立政府、社会和市场协同推进和建设体系，健全管理、监测及服务体制和机制，促进学习资源供给者更好地服务个体和组织的学习，促进学习者更便捷、更高质量地学习。

当前，我国学习型城市建设的相关管理、监测和服务的体制机制仍不健全。在法制建设方面，仅有8个省市出台了终身教育条例或单行地方教育法规，而没有一部关于终身教育或终身学习方面的国家层面的法律法规；在体制机制方面，学校教育与社会、社区之间尚存在一定壁垒，各部门、企事业单位及社会组织机构力量之间的联动性有待加强，导致实践中教育管理、教育评价以及教育服务过程中阻碍重重，难以保证学习资源的充分整合、服务优质有效地输送至学习者，主要原因就在于缺乏协同多方力量的有效机制。

巩固学习型城市服务体制机制的支持力，重点是健全有利于终身学习发展的教育监管制度。首先，根据十九届四中全会提出的“构建服务全民终身学习的教育体系”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，厘清学习型城市建设的重要作用，完善相应的制度，建立科学的监测体系，做到学习型城市建设有目标，项目有需求，任务有分工，活动有协调，过程有监控，成效有评价。其次，以评促建，开展学习型城市建设监测评估，建立学习型城市监测的常态化工作机制和组织架构，科学衡量学习型城市建设的进程、质量和水平；搭建监测工作信息化交流与服务平台，形成学习城市建设的动态信息数据库。除此之外，还要完善对从事终身教育的管理者和教育工作者的培训制度；建立多种形式的学习认可和奖励制度；实施更开放的学习信息发布和指导制度；进一步完善公共终身教育资源配置供给机制；建立市民终身学习能力与需求监测评估制度。

总之，学习型城市建设要在既有基础上，助力教育现代化、城市现代化、全面决胜小康社会等重要战略任务，通过更有力、更完善的体制机制，形成贯穿人一生的学习资源服务体系，实现从提供和完善学习机会向提高个人和组织学习能力的转变，实现城市学习能力的卓越发展，建设具有全球影响力的学习型城市。

作者简介：国卉男，教育学博士，上海市教育科学研究院副研究员，华东师范大学博士后流动站、上海教科院博士后工作站在站博士后，上海市终身教育研究会社区教育专委会副主任，江苏开放大学教育科学研究院兼职研究员，数字福建终身教育大数据研究所兼职研究员，北京教育科学研究院终身学习与可持续发展教育研究所兼职研究员，主要研究终身教育、社区教育、教育政策

基金项目：福建省终身教育重点研究课题“学习型城市建设的推进机制与保障策略研究——以上海市、福建省为例”(JZ19004)

从评估到监测：北京学习型城市面向未来的转型与变革

史 枫
(北京教育科学研究院)

建设学习型社会是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要内容和有力支撑，而建设学习型城市则是实现学习型社会的重要基石。1999年首都北京首次提出“进入学习化社会”的建设目标，启动了学习型城市创建的探索之旅。

一、以评促建：北京学习型城市建设的核心路径与推进模式

北京学习型城市建设历经二十年，是一个以评估推动建设的历程。在这个历程中，评估是抓手，是主要推动方式，贯穿于建设的全过程，在北京举办首届国际学习型城市大会的2013年前后达到顶峰。

1.北京学习型城市评估是提升学习型城市建设水平的发展性评估

评估是对事物和过程进行的连续性价值判断，学习型城市评估是对城市迈向学习型城市的过程、元素、路径、举措、建设效果和特色进行的形成性评判。北京学习型城市建设的三大支柱：一是终身教育与终身学习服务体系，二是学习型组织建设，三是学习型区域建设，评估正是指向这些点位，尤以对学习型组织(learning organization)和学习型区域(learning region)的评估为重。对学习型组织的评估涵盖学习型企业、学习型学校、学习型医院、学习型机关等，以学习型企业为典型。2001年启动区(县)级层面的学习型区域评估，即学习型城市建设工作先进区(县)评估，2012年升级到学习型城市建设工作示范区(县)评估。这些评估不是横向对比评价，不是分出谁高谁低，不是终结性评价，而是重在过程，重在自身提升，重在评估对建设与发展的促进。

2.“行政主导，多重激励；指标引领，专家评分”是北京学习型城市评估的运作方式

教育行政部门协调相关部门、行业和区县发文启动评估，企业、社区、事业单位、街道乃至区县政府根据文件要求申请参加评估，一旦通过评估或验收即给予相应称号和资金奖励，属于“有名有利”，参与积极性普遍很高。学习型城市的每一项评估，都研制了操作性很强的评估指标，并面向受评单位公开，很好发挥了指标的导向作用与引领价值。比如，“创建学习型企业先进单位评估指标体系”中“将人力资源开发和教育培训工作纳入公司章程”，“在企业基层开展了学习型团队(部门、班组)创建活动”等，指标导向性十分突出。北京市学习型城市领导小组办公室建立了特聘专家组，特聘专家具体实施现场评估。专家的最终评估结论在听取汇报、实地考察、访谈问询和综合讨论的基础上给出。

3.依托评估解决北京学习型城市建设的动力、方向和路径

首先，学习型城市评估激发了各区的建设动力，无论是先进区还是示范区，学习型城市评估都是自上而下进行的。评估给各区带来压力和竞争，但同时也是一种激励和动力，包括荣誉称号、奖励资金、媒体宣传，以评促建使学习型城市建设持续充满活力。其次，系统化的评估指标和丰富内涵成为学习型城市建设的指向标。比如建设学习型城市示范区有4个一级指标、14个二级指标、40个三级指标，对于各区建设学习型城市发挥了积极的引领和导向作用，指标解读深化和提升各区对学习型城市建设的认识，有效推动落地实施。再次，培育先行、专家指导和反馈提升是以评促建的系统化路径。各项评估验收皆以前置培育为基础，即先申请得到批准，在专家指导下培育和创建，经专家初步认定达到一定水准方接受评估验收。专家指导贯穿于评估全过程，评估专家同时也是指导专家，专家的调研、访谈、视导、建议是常态化的，这个过程至少持续半年的时间跨度。作为一项发展性评价，各类评估都是重过程而非结果本身，反馈是持续发生的，最终评估结果的反馈则是评估对象改进提升的重要机会。

4.基于评价引领而持续深化发展的学习型城市建设北京模式影响深远

评价引领在北京学习型城市建设二十年的历程中发挥了重要作用，以评促建是北京学习型城市建设发展的关键特征。基于评价而持续发展的学习型城市建设北京模式，具体包括：一是终身教育与终身学习服务体系、学习型组织建设、学习型社区建设的三支柱“亭屋”模式(图1)；二是“战略规划—指导管理—组织实施—评估验收—反馈改进”的“PMIAI五环节”学习型城市建设运作模式；三是学习型城市建设与教育综改、经济提升、文化建设、社会治理、生态文明密切结合的“五互动”模式。上述模式及典型案例在首届和第二届国际学习型城市大会进行了展示，得到联合国教科文组织(UNESCO)的认可，并在全球宣传推广。

图1 三支柱“亭屋”模式

二、学习型城市监测：北京的率先选择与初步探索

监测是对事物的监督、测量和赋值，学习型城市监测是对学习型城市建设过程、质量、水平进行的持续性检验和测量。2013年首届国际学习型城市大会发布了《学习型城市建设关键特征》，提出 “建设学习型城市不是抽象的理论，而需要落实到具体的措施；要建设学习型城市，不仅需要坚定的意愿和承诺，还需要一套关键指标，以监测建设过程”。首届国际学习型城市大会是北京开展学习型城市监测的重要契机，北京成为中国最先开展学习型城市监测的城市。

早在2012年，北京即启动了全市社区教育监测，为学习型城市监测奠定了良好基础。2014年11月，西城、东城、顺义、延庆共4个区参与学习型城市监测试点；2016年7月，北京市教委等14个委办局联合发布《北京学习型城市建设行动计划(2016—2020年)》，其中提出“研制北京学习型城市建设监测评估指标体系，开发学习型城市监测评估工具，构建监测评估制度体系”，参与学习型城市建设监测试点的各区达到8个。试点监测发现，北京学习型城市建设在“组织与制度保障”和“终身教育与终身学习服务体系建设”两个维度上最为突出，评分度在90以上；“基础条件保障”居中，评分度在85以上；“城市发展与管理创新”“学习型组织建设”评分度相对较低，表明北京学习型城市建设在这两个维度上还有很多差距，尤其是学习型组织建设的推进。

2017年11月，教育部职成司发布《关于开展学习型城市建设监测项目实践的通知》，全国有北京、上海、杭州、成都、武汉、长沙、太原和宁波共8个城市参与，北京是主要参与城市之一。2019年10月，教育部职成司发布《关于进一步开展学习型城市建设监测项目工作的通知》，把参与监测的城市扩大到100个以上。北京积极响应文件通知精神，11月市教委发布《关于开展学习型城区建设监测项目工作的通知》，面向全市16个区开展监测，以提高学习型城市建设质量和水平，推动学习型城市建设创新发展。监测结果表明：各区终身学习服务体系逐步完善，终身学习渠道不断拓宽；多种类型的学习型组织得到培育发展，多层面的学习氛围愈发浓厚；老年教育稳步推进，家校社协同育人持续发展；新形势下学习型城市建设的保障机制有待完善；促进全民终身学习的网络学习平台有待加强；学习型城市发展的区域不平衡比较突出。

在北京学习型城市发展的二十年历程中，评估是推动建设的主导模式，但在首届国际学习型城市大会之后这种模式逐渐式微，让位于监测。究其原因，是学习型城市建设的外部环境、保障条件、发展阶段、路径方式等都发生了变化，促使北京学习型城市进入到一个转型发展的新时代。

三、学习型城市从评估到监测：北京的转型与嬗变

1.学习型城市的内生性发展

依靠外力尤其政府的强力推动，北京学习型城市取得举世瞩目的发展成就，这些外力包括评估评价、资金支持、专家视导、文件指令等，行政推动的力量非常强大。然而当下政府的投入大幅缩减，行政的强力推动不复存在，评估评价活动日渐减少，而同时，区域建设学习型城市的积极性跟十年以前不可同日而语，比如各区申请参评示范性学习型城区的数量远低于预期。学习型城市发展到一定阶段，就绕不开内生动力这个重要命题，而学习型城市的内生动力就是全民终身学习和基于永续学习的创新，撬动这个内生动力，学习型城市将充满发展活力。终身学习在个体、团队、组织和区域层面全方位推进，不同层面的终身学习在理念、能力、素养、氛围加以塑造，理念和认识首当其冲。此外，北京市民终身学习需求正在从“生存型”转向“发展型”，学习型城市要从政府主导的“自上而下”向政府引导的“自下而上”转变，增强市民的参与度、自组织和终身学习的内驱力，作为政府要着力加强终身学习服务的基础能力建设和营造良好环境。学习型城市的这一转变，恰如将“要我学”转为“我要学”，也正如《学习型城市科克倡议(2017)》提出的“激发终身学习者的潜力”“释放家庭学习、社区学习的潜力”，持续提升组织学习力、社区学习力。

2.学习型城市的多元化发展

现代社会，推动事业发展的基本力量是政府的力量、市场的力量和第三部门的力量，其中市场的力量主要依托企业，第三部门的力量主要依托事业机构和NGO组织。北京学习型城市的建设与发展，行政的力量是首要的，其次是事业机构尤其社区学院、开放大学和成人教育机构的投入和参与。学习型城市是一项综合性战略工程，涉及面十分广泛，但任务主要落脚于区域社区教育机构。学习型城市未来的发展，政府的力量仍然不可或缺，但要积极撬动市场的力量，或者通过政府购买和政策引导，使得一定数量的企业参与其中。教育机构是学习型城市建设的核心支撑，北京的高等教育是全国最为发达的，学习型城市的建设与发展在继续依托社区教育机构之外，应把职业院校和大学的资源和潜力发挥好。

3.学习型城市的融合性发展

融合是当下社会的重要特征。联合国教科文组织倡议学习型城市建设要促进社会的包容，倡导包容性学习。未来学习型城市建设的融合性发展在于教育正在越来越多地融入社会，融入城市发展的方方面面，北京市政府2018年提出“城教融合”也正是表达了城市与教育的有机、深度和全方位融合。未来一个时期，北京推动学习型城市建设，必然要与首都的社会建设、文化建设、生态建设等找到更多结合点。真正的学习型城市也必然是创新城市、智慧城市、文明城市、人文城市和生态城市。学习型城市是由教育部门主导推进的，而教育的相对封闭性导致学习型城市的发展未能更加宽阔。学习型城市建设走上成熟，意味着教育与社会的多维度链接得以实现，政府应大力支持学习型城市的融合性发展。

4.学习型城市的增进型发展

学习型城市建设与发展得益于教育发展，建立在教育综合改革与创新发展基础之上，尤其常规教育之外的社区教育、企业教育、家庭教育、老年教育是其重要支撑。过去二十年，北京学习型城市的各种投入十分可观，产生的社会效益亦相当显著。今后，学习型城市建设的综合效益有待进一步提升，尤其在提升人力资源，促进就业创业，积极应对持续加速的老龄化等方面。政府投入人力物力财力建设学习型城市，相当于是对学习型城市的培育，培育到一定阶段就有了自我生长力和更多溢出效应。北京学习型城市建设应在助力区域经济发展、产业重振、优化社会治理和促进城市可持续发展方面做出更大贡献。