国家意志与市场逻辑：粤港澳大湾区高等教育发展探析

张冬梅，张 欣

(江苏师范大学 教育科学学院，江苏 徐州 221116)

我国高等教育迈入普及化阶段的同时，也面临着日益旺盛的社会需求，如何打造高等教育发展的区域增长极以带动更大范围内的高等教育内涵发展与深度融合，进而实现高等教育资源合理配置，已成为高等教育政策的制定趋势之一。作为新兴城市群的粤港澳大湾区由习总书记亲自推动、谋划和部署，成为国家促进“一国两制”事业发展的重要实践和创新开放格局的新探索，《粤港澳大湾区发展规划纲要》是大湾区建设落地的重要架构，其中提出要通过“引进世界知名大学和特色学院，推进世界一流大学和一流学科建设”将大湾区建设成为国际教育示范区。而粤港澳大湾区能够在短时间内迅速崛起，更将成为我国高等教育和人才高地，这不仅得益于国家政策的大力支持，也离不开与国家意志相得益彰的市场逻辑的资源配置作用。

一、粤、港、澳三地高等教育发展基础

粤港澳大湾区具有独一无二的优越区位，包括香港、澳门两大特别行政区和广东省内围绕广州、深圳的珠三角9大城市，既是珠三角地区及香港、澳门特别行政区的深度融合区域，又是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”交汇处[1]，而粤、港、澳三地高等教育的发展基础不仅各具特色，而且每个区域的实力都不容小觑。

1．广东地区高等教育规模庞大

在2019年6月17日教育部正式公布的全国高等学校名单中，广东省拥有普通高等学校154所，居全国第二位，而位于湾区内的广东省九大城市普通高校总数为127所，占广东省的76%。仅广州市就拥有82所普通高校，其中本科高校37所，5所高校入选“双一流”建设高校；USNEWS发布的2020世界大学排行榜中，广州共有11所高校，占内地上榜高校总数的5.9%。而位于另一大创新城市深圳的虚拟大学园，作为新时代的产学研结合示范基地，聚集了62所国内外知名高校(包括46所中国内地高校、6所香港院校和7所国外院校以及“两院”院士活动基地和中国社科院研究生院)，其中内地高校包括43所“双一流”建设高校[2]，形成了特色鲜明、专业突出的高端人才宜居地和各类研发机构聚集高地(见表1)。

表1 粤港澳大湾区的珠三角区域高校数

2．香港高等教育实力雄厚

在最新发布的2020年QS世界大学排名中，中国香港有5所高校挺进世界前百；在USNEWS发布的世界大学排行榜中，香港有7所高校入围，香港以其优质、多元、灵活的升学途径和中西方结合的教育特色使其高等教育更具现代化、多样化，既有香港大学、香港科技大学、香港中文大学这3所世界顶尖大学集聚高等教育发展的最优资源，培养高精尖人才，又有以应用型人才培养著称的香港理工大学和香港城市大学以及侧重通识教育的香港浸会大学和岭南学院，多所大学定位明确、特色清晰，通过发展具有自身优势的核心领域，共同建立起类别分明、结构合理的高等教育体系[3]。

3．澳门高等教育包容性强

2018年澳门高等教育毛入学率达到85.3%，早已迈入普及化阶段，而澳门高校是面向全国(包括香港、台湾在内的31个省、市、自治区)以及国外各地区招生，又因其地域优势能够从世界各国引进一流师资队伍，因而在教学和人才培养方面包容多元，且更具本土化和国际化的双重属性。此外，澳门与内地日渐融入，以建设“澳门大学横琴校区”为契机，扩大了办学空间，缓解了土地资源匮乏带来的困境，同时坚持“一个旅游中心、一个商贸服务平台、一个文化交流基地”的定位[4]，以中华文化为主流，又包容各国多元文化，与内地合作密切，又不断走向世界。

总体而言，粤港澳大湾区内部高等教育层次分布较为均衡，汇集了许多潜力高校作为后盾力量，又有实力院校和研究所承担着中流砥柱的作用，更有诸多活跃的科技企业孵化器。粤港澳大湾区既有“一国两制”带来的更多更灵活的操作空间，又有三种法律体系和三套高等教育体制的多样性保障，还有超过七千万人口的庞大潜在教育需求，而粤、港、澳三地独具一格的特点也使粤港澳大湾区打造新兴高等教育高地之路机遇与挑战并存。

二、粤港澳大湾区高等教育发展的组合优势

现阶段，粤港澳大湾区高等教育集群发展已初具规模，逐渐走向国际舞台中心，其步入高等教育发展快车道的动力源于国家重视、地方努力和市场推动共同形成的“天时地利人和”的组合优势。

1．国家意志

2019年12月20日，习近平总书记在庆祝澳门回归祖国20周年大会讲话中再次提到要积极对接国家战略，抓住共建“一带一路”合作平台和建设粤港澳大湾区的机遇，立足自身所长，增强竞争优势[5]。近年来《粤港澳大湾区发展规划纲要》《内地与澳门特别行政区关于相互承认高等教育学历及学位的备忘录》等一系列有利于湾区发展的政策文件的颁布，足以见得国家对粤港澳大湾区的发展寄予厚望，以政策推动粤港澳能够尽早成为世界一流湾区。同时，国家发改委在有力有序推动湾区规划实施的同时，也强调充分发挥市场作用、运用市场机制来配置和汇聚全球优质资源，以政策为桥梁促进粤港澳三地资源要素高效、便捷流通，推进市场一体化发展[6]，国家意志不断吸引各领域看好湾区的发展，通过政策引导逐渐形成发展合力，如“中央科研资金过河”先是打通了香港与内地合作的瓶颈，促进了科技成果转化，共同推动建设具有全球影响力的国际科技创新中心，政策出台后便有多家银行业金融机构积极响应国家战略，成立了总行层面的领导小组[7]，助力大湾区金融服务互联互通，服务其创新发展、深化开放，为粤港澳高等教育纵深发展提供经济基础。

诚然，粤港澳大湾区自规划之日起就是国家自上而下的筹谋，国家通过一系列政策措施和法律法规致力于消除三地因施行不同制度而造成的短板，同时引导地方自主发展、市场自发调节，从而为大湾区高等教育发展创造了积极、健康的环境。

2．地方努力

地方政府和社会机构是区域高等教育发展的代理人，同时也是国家意志和市场力量的重要协调者，通过高等教育系统内部的发展调整，以促进其内涵式发展[8]。粤港澳三地立足于多中心的城市群发展定位，积极应接国家意志，从国家战略需求出发，又发挥各自活力，以多种措施保障国家战略推进。

粤港澳通过多种方式促进高校交流合作平台建设，积极引导以粤港澳高校联盟、专业联盟、智库联盟为代表的多个联盟发挥伙伴作用，推进大湾区高校之间、大湾区高校与国外高水平大学之间学分互认，联合培养学生，2019年香港和澳门特别行政区分别有15所和6所高校招收广东省高中毕业生[9]。除此之外，广东省通过科学谋划高水平大学的建设，不断加强与港澳地区高校的联系，致力于在不同法律制度、不同关税制度等不可避免的联通障碍下，最大限度地促成湾区高校在新布局下的深度融合；香港、澳门也以合作共赢为原则，与内地分工互补，正不断推动国际创新及科技中心的建设，携手共同打造高水平合作交流平台，三地以打造粤港澳大湾区国际教育高地为共同目标，各自施力，汇成合力，更加速了湾区高等教育发展的进程。

3．市场逻辑

“9+1+1”的城市布局促成了粤港澳大湾区东岸知识密集型产业带、西岸技术密集型产业带和南部沿海生态重化型产业带的三角联合区域，更有港澳先进的服务业体系，多样化的产业共同致力于多中心的大湾区建设，为打造产教融合、科教融合的高等教育高地提供重重保障，也为更多高校和研究所布局湾区提供了产业活力。诚然，诸多高校被粤港澳大湾区在学术市场的发展态势所吸引，抓住机遇布局大湾区。香港理工大学、澳门科技大学等诸多港澳知名高校已达成在粤办学意向，期望与内地携手办学。粤外内地高水平大学也将分校、研究生院、科研平台等机构陆续落户粤港澳大湾区，如北京大学深圳研究生院、北京师范大学珠海校区等，这些高校在湾区的投入，以培养硕士和博士生为主，规模小而精，师资雄厚，潜力巨大。以香港中文大学(深圳)为例，截止到2018年8月，该校引进人才约200位，其中包括国内外知名院士12名，这些具有国际视野、富有创新精神的各国优质人才被粤港澳大湾区所吸引，无疑首先是看重其创新和发展潜力。总之，众多高校落地粤港澳大湾区，并非国家意志单方面可以操纵，高校及高端人才更注重的则是大湾区的地域优势及其市场前景。

三、粤港澳大湾区高等教育发展面临的挑战

1．区域内高等教育发展不平衡不充分

在广东省高校总量排名靠前的同时，高等教育内部布局依然存在着较大的区域差距。从表1可以看到，珠三角高校主要集中于广州、深圳两大城市，其他7座城市不仅高校总量远远落后，而且缺乏高质量的高等教育机构，整体水平不高。2018年全国具有正高级职称的高校教师总量21.79万人，占高校专任教师数的13.02%，而通过对珠三角7座城市的部分本科高校进行分析发现，超过半数的本科高校正高职称教师数低于全国平均水平，师资结构不甚合理，拥有的高端人才数量较少，这对高等教育的质量必不可少地带来消极影响。粤港澳大湾区以成为全球科技创新中心为目标，对人才的需求自不必说，而这种不平衡的情况如果持续下去，粤港澳大湾区的“9+1+1”集群发展模式恐怕会变为“2+1+1”区域领跑模式，虹吸效应过度导致中小城市的实际参与度大大折扣，追赶乏力，无疑将影响粤港澳大湾区高等教育资源配置及其整体功能的发挥(见表2)。

这种状况与珠三角9座城市的经济发展水平差距悬殊有很大关系，2018年大湾区的广东区域GDP总量为81048.5亿元，而除去广州、深圳的7所城市总量的33967.17亿元，仅占约42%，差距十分明显。另一方面，顶层设计也不够完善，尽管《广东省教育发展“十三五”规划(2016-2020年)》明确指出统筹优化高等教育结构，推进高等教育分类体系建设，但是显然统筹发展尚未形成体系，粤港澳大湾区内的高校大多各自为政，缺乏互补合作和帮扶机制，高校水平之间相差极大，真正的粤港澳三地高等教育协同发展还有待进一步落实。

表2 珠三角7座城市部分高校正高职称教师数量

数据来源于各高校官方网站，访问日期为2020年1月13日。

2．高校科研与企业研发之间尚未叠加

目前来看，粤港澳大湾区高等教育集群中的合作多是以项目为依托开展研究，尚未构建起全过程的科研成果转化的完整体系，科研链和产业链割裂，未能产生良好的叠加效应[10]。多数人认为高校和科研院所是人才智慧和前沿技术的提供者，而企业仅仅是科研成果转化的操作者与反馈者，其实不然，院校科研与企业生产两者并非各不相谋，而是以科技创新为共同目标、以产学研合作为汇聚点而紧密结合。一旦缺乏对口连接机制，不仅不能满足产业需求，也促使科研机构对市场反应愈发迟钝。因此，必须探索一种特色高等教育产教融合模式，促进湾区的研究机构与企业应用形成双赢局面。

3．三地历史文化隔阂不利于深层次交流

香港和澳门因历史流变体现出中西合璧的文化特性，因制度、法律的不同而形成明显的观念差异，虽呈现国际化、现代化的开放特征，也使得粤港澳内部不可避免地存在着交往隔阂。粤港澳三地兼具英语、葡语和侨乡三大文化基因，既是优势，也是三地从被动性融合到自发性融合的一大壁垒。

经统计，目前粤内高校设立的湾区研究机构数量很难满足国家重大战略需求，且粤港澳相关的人文社科研究基地更少。文化是高等教育发展的精神动力，而粤港澳大湾区三地思想文化观念本就存在较大差异，又互相了解不足，尚未形成“文化共同体”，必将一定程度上阻碍粤港澳大湾区高等教育的纵深合作(见表3)。

表3 珠三角地区部分高校湾区战略研究机构统计

数据来源于各高校官方网站，访问日期为2020年1月13日。

四、粤港澳大湾区高等教育的未来发展策略

1．寻求国家意志与市场逻辑二元合一

国家与市场并非二元对立，片面以国家意志主导，则会丧失高校的自我造血能力；片面以市场逻辑配置，恐有失灵可能，扰乱高等教育发展秩序。在我国市场经济体制深入发展的形势下，国家意志与市场逻辑已成为高等教育内涵式发展的“鸟之两翼、车之双轮”，只有坚持在高等教育中各主体共同营造、共享发展，以国家意志引导市场由自发走向自觉，更好发挥高校的办学自主性，才能打造高质量高水平的高等教育发展高地，进而促进高等教育真正均衡发展。

一方面，政府要加大对7座较弱城市的投资与支持，设立粤港澳大湾区高等教育融合发展专项经费，同时通过顶层设计鼓励高校之间形成互惠互利的帮扶关系，必要时实施大城市功能疏解，促使大城市产生溢出效应，辐射带动周围地域高等教育发展，并且为湾区高等教育提供充足资金和稳定制度保障，打造有利于湾区人才有序流动的良好环境。同时，政府应当引导中小城市及其高校更好发挥自身优势，明确粤港澳大湾区内9大城市与香港、澳门之间的共同利益点，吸引优质资源主动流入，促进其自愿平等合作，激发高等教育发展活力与合力，发挥其“9+1+1>11”的系统功能[11]。

另一方面，高水平研究型大学和应用型高职院校应立足于办学特色，各司其职、协调分工，发挥在高等教育中的主体作用，顺应市场发展态势，不同类型的大学根据自身定位走独具特色的发展路径，以培养工匠人才与创新人才相结合，满足粤港澳大湾区不同行业的不同人才需求，而同一层次的高校则应在学科建设上各有侧重，处理好区域一流与行业一流的关系，避免“千校一面”，寻求在各自梯队中实现最优价值。

2．构建政府—大学—企业协同机制

政府要承担好高水平大学与高新企业的服务角色，通过完善法律法规、搭建产学研平台等措施使大学作为湾区人才集聚、产业建设的“锚”能够抓高、抓准、抓紧，从而形成政府—大学—企业的良性互动。同时，政府必须坚持“放管结合”，厘清政府的管理范围，创新政府的监管方式，防止市场失灵无序，使得高校以市场为导向、以产业需求为转移，释放大学的活力，通过牵头构建产教合作联盟来加强大学和企业的对话、合作、协商，努力完善共同治理、协同育人的体制机制。

对高新企业而言，则要瞄准创新研究前沿，对市场需求迅速反应，密切与高校的联系与沟通，发展以项目合作为重要节点的经营实体，主动简化技术资源的流动程序，打造服务国家、市场导向、共建共享的科技成果转化新机制。在人才培养方面，企业也应积极推动产教融合这一育人机制的完善，与学校共同提升人才培养质量，提高学生理论与实践相结合的能力，并在真实情境中培养其工匠精神等良好品质，以更好满足企业发展中的人才需求。

而就高校而言，则更要避免片面以学术为导向的科学研究，应围绕大湾区诸多产业的多样性需求，利用自身独特优势减少合作瓶颈，与工业和企业建立伙伴关系，共享师资力量，为科创和金融业提供智力支撑，为传统制造业提供转型支撑。同时，高校应当以企业反馈的知识成果转化信息为导向，充分发挥市场的激励作用以激活其内在学术系统的创造性和积极性，并探索新的培养模式，与企业共商教学内容，共建岗前实习基地，培养知识与技能并重的实用人才。

3．以人文湾区建设推进教育事业发展

制度、文化和技术是促进社会发展的三大重要因素，打造粤港澳大湾区文化共同体举足轻重。为此，一要挖掘传统文化的优良资源。三地山水相连，自古以来交流密切，尽管香港、澳门曾受到西方殖民文化的影响，但不可否认的是，作为祖国自古以来就不可分割的一部分，与广东地区有着深厚的共同文化基础和交流合作底蕴，要以传统岭南文化为土壤，以高等教育集群发展为契机，鼓励三地高校联合举办多种形式的文化艺术活动，并且加强粤港澳地区的人文社科研究，促进港澳地区与大陆的文化融合，减少相互的误解和分歧，努力从文化认同上升到国家认同，建设同根同源、同荣共辱的人文湾区。二是要以高校协同创新产业园为载体，引导市场发挥作用以促进湾区高精尖科技人才的交流合作，求同存异而形成独具一格的组织文化，以技术合作促进深

层交流，提升湾区高校的归属感和责任感，并升华为对整个城市群的集体荣誉感，有效推进高等教育深度融合发展。而重中之重则是要坚持以中国特色社会主义文化为主旋律，与祖国同呼吸共命运，立足湾区，面向世界，最终打造国际教育高地。