构建亲清新型政商关系?推动非公经济“两个”健康发展

韦付萍

摘要：亲清新型政商关系是现代化经济秩序视阈下实现经济高质量发展的重要治理范畴。构建亲清新型政商关系，是在社会主义市场经济体制宏大架构中，契合非公经济发展实践特质，聚焦制度逻辑和制度实践的变化发展，不断强化法治保障的制度化治理过程。

关键词：亲清政商关系;非公经济;健康发展

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”“健全支持民营经济发展的法治环境，完善构建亲清政商关系的政策体系，健全支持中小企业发展制度，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”構建亲清新型政商关系，是在社会主义市场经济体制宏大架构中，契合非公经济发展实践特质，聚焦制度逻辑和制度实践的变化发展，不断强化法治保障的制度化治理过程。

一、全面厘清构建亲清新型政商关系的制度逻辑

新型政商关系的建构，应该遵循社会主义市场经济基本规律，以各级党委和政府为主导力量，以非公企业发展质量为评价标尺，以“政”与“商”的功能角色为“规范半径”，集中体现三个维度的制度拓展：

（一）职权与职责的维度：亲而有度、清而有为

中国特色政商关系的制度构建，党和政府是主导力量，关键是遵循政策制度设计逻辑，将“亲”“清”嵌入各级政府的职权与职责。亲清之间亟须通过制度设计保持“张力”的前提下，激活政商之间的“向心力”，尽力规避传统政商秩序角色的“异化”“亲”“清”的范围和尺度、底线和高线主要具体化为各级政府的“权力清单”“责任清单”和“负面清单”。

（二）权利与义务的维度：充分保障、恪守底线

中国特色政商关系的制度构建，非公经济和非公经济人士是主体，基础是企业和企业家正当权利的法律认可和充分保障，同时恪守和遵从法定义务底线。

“亲”“清”的制度逻辑，应该以现行相关企业经营管理和市场经济秩序的法律法规为根本遵循，并不是诸多亲商政策“叠加效应”辐射下企业和企业家权益的“法外扩展”，更不应该是政府为公共管理服务风险的“不当规避”和非公企业义务负担的“法外溢出”。

（三）形式与内容的维度：淡化复制、重视实效

中国特色政商关系的制度构建，形式与内容的辩证关系是防范形式方面的简单复制和内容方面的忽略实效。我国传统政商关系的突破和转型，呈现出典型的中国式改革模式特征——“先行先试”“自下而上”“自上而下”的政策实验总结推广，肇始于经济发达地区的先行先试，呈现出“弥散”的地方创新探索。值得关注的是，在自上而下的政策实施过程中，地方政府制度设计不应只偏重于形式意义的“复制”和“粘贴”，而忽视了更多契合地方非公经济发展、科学合理的、易于操作的具体载体、平台和抓手。

二、客观剖析构建亲清新型政商关系的地方政府实践——以陕西咸阳为例

制度设计引领秩序变革与巩固。中共咸阳市委、市政府紧紧围绕贯彻习近平总书记“11.1”重要讲话精神，深入落实省委、省政府推进会要求，不断强化工作措施，着力破解突出问题，全力推动民营经济平稳增长。截至2019年9月底，全市非公经济增加值占GDP比重达到54.8%，较去年同期增加1.3个百分点，超年度计划0.3个百分点，位列全省第二，非公经济增加值完成842.78亿元，民营经济已成为助推发展的强大引擎。 2019年坚持把良好的发展环境作为民营企业发展的重要支撑，以构建“亲清”新型政商关系为根本，全面开展“争创‘零投诉营商环境”活动。发展的同时，必须客观正视存在的突出问题：一是非公企业整体规模小、名牌产品少、实力弱、缺乏核心竞争力，产值只占规模以上企业的41%。二是县域发展不均衡。全市13个县市区中，非公占比高于全市水平的仅有8个，占比最高的三原县（61.31%）高出占比最低的渭城区（26.14%）35.34个百分点，县市区发展水平相差较大。三是融资难仍是制约企业发展瓶颈。全市缺乏资金民营企业普遍存在管理不规范、信誉低等现状，导致融资条件不够，加之金融机构收紧贷款、门槛高等实际，加剧了民营企业融资难问题。

（一）基于制度文本分析的地方制度建构模式：遵循自上而下的政策实施逻辑基础上的审慎创新

咸阳市的制度实践呈现出与经济资源要素禀赋和发展水平类似的城市，近乎相同的探索形成过程，总体呈现出贯彻中、省相关制度引领规范的同时，契合地方非公经济发展要求的审慎制度创新。国家发改委《关于建立健全企业家参与涉企政策制定机制的实施意见》（发改体改〔2019〕1494号）（以下简称《涉企政策制定机制》），指出在涉企政策的制定、评估和调整过程中，有关部门要主动听取企业家的呼声、建议和意见，使涉企政策真正为企业服务。这一操作性的具体政策，为政府部门深化“放管服”改革、建构亲清新型政商关系并优化营商环境提供了明确的指引。之后，陕西省委、省政府办公厅《关于加快构建亲清新型政商关系的意见》（2019）（以下简称《意见》），该《意见》促进了顶层设计在省域范围内的具体操作指引。2019年咸阳市委市政府先后拟定和实施《关于构建亲清新型政商关系的实施意见》《关于促进民营企业家和非公有制经济人士健康成长的实施办法》（以下简称《实施意见》和

《实施办法》）。此举彰显了地方党委政府在自上而下的制度实践路径中自主拓展和完善政策的“制度自觉”。但是，纵览诸多地方政府的制度实践，非公经济“两个”健康发展的基本现状仍然呈现出政策自上而下贯通实施与企业家、企业发展预期之间的“张力”，尤其是政策实施的“最后一公里”出现了“空白地带”和“灰色地带”。

（二）基于实践分析的非公“两个”健康发展机制建设：政策供给有限、政府公共管理服务机制效能不高、法治保障能力不足、文化滋养动能不强

构建新型政商关系正式进入官方话语体系后，政府与市场、权力和资本、企业与社会的关系建构和运行轨迹囿于政策、法治、机制的“桎梏”，亟须完善内在诸多具体关系支撑。

1.政策供给水平有限。重塑亲清新型政商关系是坚持和完善社会主义市场经济体制重要“秩序要素”，其必然遵循政府与市场的基本关系。结合各地的政策实践观察，地方政府相关政策供给能力存在的突出问题包括：一是地方政府自主空间不断扩容的同时，政策供给呈现量的提升，差异化明显，与非公企业产业发展规律有亟待弥合的差距。二是部分地方政府，尤其是一些欠发达地区，囿于自身发展的要素空间，政策仍然出现了一定程度的表面化、象征性和低水平的“恶性竞争”，甚至是对上级和其他地区政策的“复制”和“粘贴”。三是规范重塑政府及其领导干部营商行为的政策设计，与部分党内法规和相关政策之间存在矛盾的同时，甚至偏离价值导向的问题。

2.机制运行效能不高。政策运行机制效能关系

“亲”“清”的形神兼备。对于“形”，习总书记的相关重要论述已非常明确表述为“5+5”的正负清单，

“神”的诠释亟须提高各级各地各类政策综合运行机制的效能。各级地方政府为促进非公经济的两个“健康”发展，呈现出较为明显的政策主导“强”引领的同时，政策实施机制的“弱”效应：一是政府部门之间协调机制尚未健全，聚焦重塑政商关系和优化营商环境的政策仍然不同程度存在政出多门、特别是政策效应抵消的现象。二是政府与非公企业，领导干部与非公企业家沟通机制中政府主导作用日益凸显的同时随意性明显，需要时“开门纳谏”，不需要时“闭门谢客”，且沟通协商内容单一。三是非公企业人士和非公企业合法权益保障机制构建，存在一定范围针对企业的行政执法事项的

“泛化”，尤其是民营企业的意见建设和诉求没有“有力”的上达“直通车”，党委政府的政策法规、问题解决没有下达的“专用线”。四是新型政商关系需要在一定范围内重构传统政府公共管理服务秩序和效能评估体系，现阶段部分地方政府实施的评估监督体系存在相关指标设计设计的操作性、针对性不强。

3.法治保障能力不足。现阶段法治保障能力不足集中表现为：一是基于非公经济“两个”健康发展的区域差异和不平衡，地方政府具体贯彻实施《中华人民共和国优化营商环境条例》（以下简称《条例》）的立法保障水平亟待提高。二是地方立法精神导向呈现出一定程度的市场化导向或政府主导的“过度放大”，亟须厘清党纪国法底线与行政伦理、企业家责任高线的关系。三是政府公共服务供给水平提升与规范行政执法之间呈现出新矛盾和问题，亟须解决部分政府执法部门“专项整治行动”的“运动式”执法习惯。四是非公经济两个

“健康”发展的社会环境亟须缓释司法环境和非公企业经营环境之间的“张力”，依法合法考量涉及非公企业发展的特殊问题，同时慎用司法自由裁量权。

4.文化滋养动能不强。内化于心的亲清文化是滋养新型政商关系的共同核心价值和“文化生态内核”。改革开放进程中，政商关系的原始秩序文化与法治化的市场经济秩序不断拓展之间的“张力”依然存在，文化滋养动能不足集中表现为：一是人情文化使“亲而有度”的理念难以落地生根。一些民营企业家的观念认知和行为方式仍然固化于传统的“人情”的政商交往模式中，“办事靠关系”的观念根深蒂固。二是清廉文化心理的“外溢效应”导致“清而无为”已然成为新常态，“不敢亲”“不会亲”的现象仍然不同程度存在。三是，政绩导向的急功近利思维直接诱发了政策实施的差异化和服务保障的选择性。

三、深入思考新时代构建亲清政商关系，推动非公经济“两个”健康发展路径

亲清新型政商关系是政府组织与市场主体功能角色、运行轨迹、关系建构等不断契合治理现代化的动态、多样化发展过程。

（一）遵循政府与市场的关系，完善地方配套政策，提升政策引领力

非公经济“两个”健康发展需要可持续的公共政策引领和保障。基于中央与地方的政策治理分工机制，在中央政策顶层设计导向指引的前提下，各级地方党委政府需要聚焦上级政策“落地”的同时，契合区域经济发展规律和特征，积极完善“全领域”的配套政策，提高地方政府决策的科学化、民主化、法治化水平：一是紧紧围绕习总书记2018年“11.1”重要讲话精神，实现中央顶层设计“落地”地方的精准施策，凸显地方配套“全领域”政策的“聚合”价值。二是配套政策论证阶段，充分调研本地区非公企业发展现状及非公企业人士概况，凸显地方政策设计“扩容”的动能。将优化政府公共服务进一步细化为可操作的任务清单，以精准对接促进非公企业发展的政策需求，特别是依据《优化营商环境条例》中的规定“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施。对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。”。三是配套政策拟定阶段，建立和完善政府重大经济决策主动征询企业家的程序性规范，完善机制充分吸纳非公企业和非公经济人士的建设性意见，实现非公企业开拓创新助推公共政策的有效拓展，凸显地方政府公共政策“开放”的潜能。

（二）契合政府服务职能，引导非公企业守规经营，增强双向互动的机制建构力

《优化营商环境条例》第七条“各级人民政府应当加强对优化营商环境工作的组织领导，完善优化营商环境的政策措施，建立健全统筹推进、督促落实优化营商环境工作的相关机制，及时协调、解决优化营商环境工作中的重大问题。”基于此，地方政府应以深化“放管服”改革为契机和统领：一是建构统筹和督促落实优化营商环境的地方涉企工作机制，整合公共管理服务资源，借助政务服务平台、弥合政府部門之间政出多门的“效能真空”，矫正政出多门的政策执行偏差。二是创新政企互动机制，鉴于政商关系的社会敏感性，一方面强化党委政府对民营经济高质量的组织领导，指导督促党委政府决策部署的贯彻落实，收集梳理商会组织、非公企业反映的意见建议，协调解决实际困难问题，另一方面借力行业协会，提高中小非公企业的“话语水平 ”，有效架起政府与企业之间的桥梁，打通政府服务企业的“最后一公里”。三是完善涉企政策和信息公开机制，重点在政府权责清单公开中，避免“蜻蜓点水”式的公开，即不公布每项政府事权的运行流程和标准、不公布具体执行机构和违反相关程序的救济举措，可以积极借鉴国务院专门发文表扬的典型案例，广东省佛山市政府的1883项许可和公共服务事项编制办事指南和业务手册，并细化415个标准要件。

（三）完善科学立法、规范行政执法、强化公正司法，培育全民守法，全面提高维护公平正义的法治保障力

全面提高维护公平正义的法治保障力，一是积极回应构建亲清政商关系和推动非公经济健康发展与现行法规制度设计滞后之间存在的矛盾，在《宪法》和基本法律法规制度设计的框架内，加快形成亲清政商关系的法律规范体系，对亟待明晰的包括产权、民营企业内部贪腐、国家公职人员依法履职的“职业防火墙”等在内的具体法律范畴的界定，加快相关保护企业家合法权益的法律法规的拟定和修订，同时对于属于地方立法范围的规范事项，地方立法机关应遵循宪法法律和行政法规，制订和完善适合本地区非公经济发展实际的规范，弥合政府“三張清单”与地方立法的不当缝隙，全面增强执行“三张清单”的法治效果和社会效果。二是规范行政执法，厘清行政执法监管事项和公共管理服务范围的关系，杜绝“运动式执法”“一刀切执法”，尤其是针对非公企业合法权益和非公企业人士人身财产权益，谨慎使用行政强制措施，依据《条例》第五十九条第一款明确，尽量使用“说服教育、劝导示范、行政指导”等非强制性行政手段。三是各级司法机关积极营造维护非公企业合法权益的良好“法治生态”，聚焦涉非公企业产权和经营权保护案件，重拳惩处破坏企业正常经营管理秩序各类犯罪，提升非公企业和经营者的“法治获得感”。四是建立和完善针对非公企业和企业家的法治宣传教育，创新宣传方式和平台，帮助企业构筑防范政商关系法律风险的“防火墙”。

（四）强化“亲”“清”文化滋养动能，营造有利于非公经济发展的良好社会生态环境

构建新型政商关系和促进非公“两个”健康发展，文化滋养是持久的融合动能支撑。制度管人，文化管心，以制度保障文化形成，以文化引导制度定型。强化“亲”“清”文化滋养动能，可以促进“亲”“清”二字在政商双方内化于心、外化于行、固化于制，在目标上坚持有序有效，在机制上坚持规范长效。强化文化滋养动能，一是各级地方党委和政府应该将社会主义核心价值观作为形成亲清政商文化的基本价值引领，将滋养政商文化的路径在社会主义核心价值观实践中得到“全面拓展”，实现组织、平台、规范等资源的具体化和实效化。二是各级地方党政机关干部应该增强培养政府服务企业的自觉，根据《中办国办意见》各级党政机关干部要坦荡真诚同企业家交往，树立服务意识，了解企业经营情况，帮助解决企业实际困难，同企业家建立真诚互信、清白纯洁、良性互动的工作关系。三是非公企业和企业家亟须涵养守规合法经营的企业文化，各级地方党委、统战部门、工商联组织需要搭建平台和组织、创新工作理念，积极引导、帮助企业和企业家树立培养企业文化。四是全面强化基层干部与企业家交往过程中的纪律意识，保护干部不逾法律红线、纪律底线、交往界线。

【本文系陕西省社会主义学院2019-2020年统战理论重点课题研究成果】

【参考文献】

[1]戴泽伟，张楠.企业家精神促进资本市场发展作用机制存在问题及治理策略——基于奥地利学派的反思[J].理论探讨，2018（2）.