行政诉讼中的“既判力”与“重复诉讼”的混同与界分

袁 镇，孙新赟

行政诉讼中的“既判力”与“重复诉讼”的混同与界分

袁 镇，孙新赟

（福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

2018年新出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》完善了《行政诉讼法》的适用，但仍有部分问题未能得到解决。“既判力”与“重复诉讼”作为诉讼法的重要内容，在我国行政诉讼法领域审判实践中出现混同。结合目前大陆法系主流观点，对同类型案例进行分析，比较“既判力”与“重复诉讼”的三大区别。通过案例归纳审判实务中出现不同判决的原因，对照分析理论层面差异，提出通过确定诉讼系属的范围，限定为案件处于特定法院管辖审理的状态，以区别于“重复诉讼”归属于诉讼过程之外，同时厘清相关法条在审判实务中的关系，做到正确的运用，防止两原则在实践中运用的混同。

行政诉讼；既判力；重复诉讼；混同

引言

国内相关理论不完善的背景下，“既判力”与“禁止重复起诉原则”①作为诉讼法的内在要求，在民事诉讼和行政诉讼司法实务中发挥着重要作用。由于历史的原因，民事诉讼法对二者的规定相对完善，具备较强操作性。我国行政诉讼法起步较晚，相关规定不甚清晰且过于原则化，实践中具体操作尚需参照民事诉讼法相关规定。《行政诉讼法》的司法解释历经多次完善②，2018年最高院正式颁布实施了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称“2018年司法解释”）。该解释中存在“既判力”与“禁止重复起诉原则”的内容及其混同规定③，且未明确其具体理解与适用。

一、“既判力”与“禁止重复起诉”原则的现状考察

行政诉讼法“既判力”与“禁止重复起诉原则”在法律规定、学理研究方面存在的现实问题最终汇集于实践层面，具体表现为对同类型案件相似行为的不同认定。

（一）司法实务应用：相同情形下二者的不同适用

在司法实务中，各审判组织对行政诉讼法及其司法解释的理解和对同一行为的认识不同，最终所适用的原则也不甚一致。在以下案例中，当事人均先起诉关联性行政行为中某一行政行为，在前诉得不到支持的情况下提起后诉，穷尽所有可能的诉讼来维护自身权益，但法院认定后诉的依据却大相径庭。

案例1④：2007年，H公司取得X市某国有土地使用权，2009年X市发出《收回某单位部分国有土地的通知》，收回H公司的土地。2009年，X市政府将原H公司所享的国有土地重新出让。2014年10月，H公司起诉X市的出让行为，一审判决认定X市土地出让行政行为合法，驳回H公司诉请。后H公司又诉请撤销X市作出的《收回某单位部分国有土地的通知》，被驳回起诉后上诉，二审法院裁定后诉“诉讼标的已为生效裁判所羁束”。

案例2⑤：W拥有S县XX区某块国有土地使用权。2012年S县作出《关于收回XX区内土地使用权的决定》，收回包括W在内的百余户土地使用权。后S县作出《关于依法收回注销XX区内W等124户土地证的决定》。W不服收回土地使用权的决定，在提出行政复议被维持后起诉，要求撤销收回使用权决定。法院判决驳回W诉讼请求。W提起上诉后二审法院维持原判。2015年W又提起行政诉讼，请求确认S县征收行为违法，一二审法院均以W的行为属重复诉讼为由驳回起诉，最高院同样认定其行为系重复起诉。

以上两案例中，行政诉讼的原告对征收行为不服，且所争议征收行为并非一次完成，当法院不支持起诉行政征收中任一行为时，行政相对人提起后诉，法院均驳回后诉中原告的起诉，但各法院的判决理由不一致。案例1中法院认定后诉的诉讼标的已为前诉所羁束，因此驳回起诉；案例2中法院认为后诉属重复起诉，驳回起诉的主要依据是“一事不再理”原则，判决依据完全不同。对同一案件情节的不同处理，动摇着司法的稳定性。

（二）法律规定：日趋完善中仍有不足

2000年司法解释是为明确1989年行政诉讼法适用而颁布，2015年司法解释是对2014年行政诉讼法的进一步明确细化。由于后者侧重于对新法的择要式、配套式规定，且条文内容较少，其他未涉问题仍参照适用2000年司法解释。这导致新旧司法解释衔接错位甚至出现条款之间的冲突，为缓解条款之间的矛盾，适应2017年行政诉讼法的修改，2018年司法解释发布实施。

表1 三部司法解释“重复诉讼”相关规定

结构体例上，三部司法解释都将“既判力”与“禁止重复起诉原则”在同一条文中混同规定，且表述各不相同。2015年司法解释删去2000年司法解释中“有下列情形之一的，应当裁定不予受理”的内容，系受到施行立案登记制影响；在主体方面删除“起诉人”的表述，扩大了后诉主体范围，不再将其限于前诉起诉主体，实际上拓宽了“重复起诉”的认定标准，对特殊情况（如由继承人重新提起诉讼的情况）也认定为重复起诉；在“既判力”方面，突出强调“已生效”的裁判，避免实务中出现未生效判决具备既判力的荒唐。2018年司法解释与2015年司法解释相比变化较少，主要体现于“既判力”相关规定，将调解书与判决书、裁定书并列，赋予经司法机关确认的调解书以同等既判力。

（三）理论研究现状：多关注自身领域而忽视交叉领域

目前，理论层面对“既判力”“禁止重复起诉原则”的研究成果丰硕，但少见对二者联系区别的比较研究。对“既判力”的研究集中于其主客体、主客观范围等方面。理论上对“禁止重复起诉原则”的研究已经较为完善，对于“禁止重复起诉原则”与“既判力”交叉领域的研究较少。

二、理论层面：“禁止重复起诉”与“既判力”的区别

行政诉讼中“既判力”与“禁止重复起诉原则”主观范围均有所扩张、客观范围也离不开诉讼标的限制，违反后果均为驳回起诉，因此两者存在混同的可能。从学理层面分析，两者之间存在明显区别。

（一）时间因素：诉讼系属与辩论终结点的二维之争

禁止重复起诉要发生在前诉隶属于某法院的诉讼系属⑥中，诉讼系属的形成意味着当事人的“诉”通过了法律和审判权的审查，转化为法院的可审案件，诉讼程序正式启动。随着诉讼系属的形成，程序上二重起诉的禁止、管辖恒定和实体上时效中断、除斥期间中断等法律效果也一并发生[1]131。故诉讼系属的开始时间应为法院将原告的诉状交于被告手中，并告知被告权利与义务之时⑦。与大部分大陆法系国家不同之处在于我国采取立案登记制，在立案登记制前提下，这一时点并不完全等同于立案审查制中将原告诉状交于被告之手、并告知被告权利与义务之时，因为立案审查制中这一时点的本质是案件进入实体审理阶段。在立案登记制情景下，立案代表案件进入了实体审判程序，因此在我国诉讼系属始于法院立案受理时。诉讼系属终结于判决确定、调解或和解协议生效、原告撤诉等情形[2]195。“既判力”与“禁止重复起诉原则”不同，既判力形成于某一时间点，这一时间点后案件具备持续既判力，且原被告双方权利义务已经确定，若无新的事实出现则不会改变。这一时间点并不是终局判决这一表象出现之时，而要向前追溯至终局判决实质形成——口头辩论终结时。由此可见，行政诉讼制度中“既判力”与“禁止重复起诉原则”形成时间差异较大。

（二）制度趣旨：实质公信力与形式确定力

制度趣旨决定了行政诉讼原则的定位，进而影响原则作用的发挥，分析“既判力”与“禁止重复起诉原则”制度趣旨能够进一步明确两者的价值定位，明晰两者区别。实现诉讼经济、预防矛盾判决进而提升司法公信力是禁止重复诉讼的制度趣旨[3]109。实现诉讼经济是指在对案件进行实体处理之后，不允许再次进行起诉，以避免在同一案件的处理上花费更多的司法资源与司法成本。另一方面，在允许重复起诉的制度中，难以保证两次判决完全一致，尤其在需要法官行使自由裁量权的情形之下，两份不一致的判决根本无法执行，当事人双方也无所适从，严重影响司法公信力。

行政判决在形式上拥有确定力之后不允许轻易进行变更，如同民事判决一样，基本可以保证已生效判决的确定力，除了当事人认为原判决有误通过上诉等方式进行救济的情形，此时判决形式上的既判力无法保证诉讼纠纷最终解决。既判力对当事人和法院产生普遍约束力的时点在于口头辩论终结之时，既判力即为终局判决所具有的通用性以及约束力。但既判力的遮断效存在时间限制，在口头辩论终结后如果有新的事实出现，则允许案件重新审理。由此可见既判力追求实质上纠纷的最终解决，终局判决一经确定所具有的不容轻易变更的性质。

（三）处理方式：排斥后诉与前诉限制

既判力的客体范围与主体范围紧密联系。一方面，既判力对当事人和法院均产生普遍约束力，既判力要求法院不能在后诉中推翻前诉中认定的事实与裁判结果，当事人在后诉中禁止陈述与前诉不同的事实，或者提交与前诉事实相反的证据；另一方面要求法院可以将前诉判决作为后诉审判依据。禁止反言是既判力的消极影响，作为后诉依据是既判力的积极作用，在行政诉讼中相互补充。法院一旦认定后诉属于重复起诉，对后诉的实体关系将不再进行审查，完全排斥后诉提起。

在既判力消极作用影响下，后诉仍可以被受理并得到解决，只是法院进行审判的依据受到限定。在积极作用的影响下，后诉可以进入实体审理程序，但与前诉认定事实相反的证据一律不予采信，这种模式下并不必然代表着诉讼请求被驳回，受到影响的也不是整个案件。在重复诉讼中，法院在审理过程中一旦认定后诉为重复起诉，对案件证据及法律关系就不予审查判断，直接驳回诉讼请求，原告不存在胜诉可能性。从处理方式上看“既判力”与“禁止重复诉讼”也不存在混同。

三、理论缺失背景下的判决生成

目前我国理论界对“重复诉讼”的认识未能突破西方传统理论限制，尚未形成自身体系，在此背景下难以实现判决结果的统一。

（一）未突破既判力的遮断效下认定“重复起诉”

在案例2中，二审法院做出（2013）驻行终字157号行政判决后，判决便产生了既判力，被告S县人民政府做出收回土地使用权的行为合法有效，W原所取得的土地使用权已发生变更。既判力在后诉中也发挥着积极与消极双重作用。W在后诉中，仍以S县征收土地使用权的行为违法为由重新起诉，请求确认行政行为违法并要求行政赔偿，W也未提供新的事实与证据来突破既判力的遮断效，河南省高院和最高院并未认定后诉中存在新的、可以突破既判力的遮断效的事实。据此，后诉中法院应以“前诉既判力限制”为由驳回起诉，而非在驻马店市中院的行政裁定、河南省高院的行政裁定以及最高人民法院所作裁定中一致认为的“重复起诉”。可见实践中仍然存在着将“既判力”与“禁止重复诉讼”相混同的情况。

在案例1中，后诉同样在前诉判决产生效力之后提起，从时间上来看已经超出重复起诉关于“诉讼系属中”的要求，前诉已经处理完毕。青海省高院作出的（2015）青行终字第21号行政判决驳回了H公司的诉讼请求，对H公司所诉国有土地收回行为产生了羁束，同时也代表着原被告之间权利义务关系已经明确，青海市政府的行政行为合法。由于案件无新的事实，法院不予审理后诉中的法律关系，判决驳回诉讼请求。

（二）裁判主文不区分时间

通过以上分析，两个案例均未体现对时间的要求，案例1完全忽略“重复诉讼”要求的诉讼系属，将“既判力”中的时间要求运用在“重复诉讼”的判断中。案例2的裁定虽未体现时间要素，但准确地把握了2018年司法解释解释中“已为生效裁判或者调解书所羁束的”这一表述所暗含对时间点的要求，即判决、裁定、调解书生效之后。但理论中这一时间点为口头辩论终结时，与法律所规定的判决、裁定、调解书生效之时存在着明显的差异，这一时间上的差异更加模糊了行政诉讼中“既判力”与“重复起诉”的差异。在两时间点之间提起后诉，同时符合重复诉讼中的诉讼系属与学理上既判力原则的口头辩论终结这一时间点，两者将更难以区分。

（三）判决结果趣旨不显现

立案后对立案材料书面审查即可辨明后诉是否属于重复诉讼，从而实现诉讼经济，同时可以避免后诉出现与前诉相反的判决结果。因行政诉讼法规定不完善，在说理部分尤其是关于重复诉讼的认定标准方面，最高院引用了民诉解释第二百四十七条第一款的规定⑧，将此规定作为“重复起诉”与行政诉讼法解释的补充，该规定却使整个有序的体系产生了矛盾。

四、完善：明确规范各自适用范围

司法实践中认定后诉性质属于重复起诉还是既判力约束时，容易忽略时间因素及上述两制度趣指，对此有必要结合理论的发展完善相关法律规定。

（一）进一步明确诉讼系属范围

目前我国行政诉讼法律体系中，条文规定与实践运用均存在将“既判力”与“重复起诉”混淆的问题，原因是诉讼系属概念理论上的模糊性。诉讼系属是诉讼法领域基础概念，系对法院中所审理案件状态的高度概括，将管辖权转化为审判权、当事人诉权交错运行的制度安排[4]46。诉讼系属的重要前提是案件具备诉的所有要素，在诉讼系属下才可以参加诉讼，最重要的是理清诉讼系属范围。

在空间范围上，诉讼系属只能出现在诉讼案件中，不包括非诉程序性案件中（例如非诉行政执行案件等不涉及实体争议的程序案件），此类非诉程序的目的不是为了解决法律关系争议，而诉讼系属产生于法院对相关案件的实体审理之中，且并非所有诉讼案件都适用诉讼系属的概念。诉讼系属指案件处于特定法院管辖审理的状态，在裁判生效后便宣告诉讼的终结，而再审针对的是判决已经生效案件的特殊救济，实质上是已决案件的延续，仍然体现出既判力排除另一个诉讼的作用[5]19。其理论基础在于已决案件仍有权获得法院公正的裁判[6]332。

（二）厘清审判实务相关法条关系

如前所述，“重复起诉”与“既判力”在法理层面存在严格区分，但相关法律规定与实践中却存在相互混淆的可能，在确定诉讼系属之后还有必要进一步完善相关法律规定，使其在理论框架下更好地指导实践。实践中存在法院应适用“既判力”却错误适用“禁止重复起诉”原则的问题，通过分析实践中法院所引用的法条发现，其主要原因是我国“诉讼系属”理论发展不完善。可以通过法律明确规定既判力产生于口头辩论终结时，将禁止重复起诉的时间范围确定为“诉讼系属”所涵盖的时间，将2015年民诉法解释第二百四十七条中“诉讼过程中或者裁判生效后”的时间条件替换为“诉讼系属中”，将判决生效后的重复起诉交由“既判力”直接进行限制，避免二者时间上的冲突。

2015年民诉法解释第248条可以结合2018年司法解释第六十九条第九款的规定，共同作为突破“既判力”的事实。既判力之所以产生作为后诉依据的积极作用与禁止反言消极作用，是因为在前诉中已经通过合法程序，对当事人提出的证据和事实进行认定，为其提供了程序上的保障，因此前诉判决一经做出便具有既判力。对当事人诉权的保障还体现于当事人可通过上诉、再审等途径再次争议案涉法律关系，直至终局判决解决纠纷为止。出现新的事实时，已形成既判力的判决书、裁定书和调解书未对新的事实予以认定，也未经当事人在前诉中充分辩论，因此既判力的范围不能及于这部分新的事实，同样新的事实也未重复前诉，因此出现新的事实时应允许再次进行起诉，在后诉中发挥前诉既判力的作用。只存在2018年司法解释第六十九条第九款规定之下的体系并不完整，缺少出现“新的事实”时的救济途径。

结语

当前，我国行政诉讼法的发展较民事诉讼法的发展相对滞后，相关法律规范不完善，具体适用方面需参照民事诉讼法相关规定，包括各自的司法解释。行政诉讼法相关法律法规在制定与修改时考虑更多的是体系内部因素，较少考虑行政诉讼法在参照适用其他规范条文时是否存在问题，因此容易出现条文之间不协调的问题。建议后续行政诉讼领域立法修法活动对需要借鉴的条文内容纳入考量范围，能够参照适用的内容可不予修改，而将参照适用其他规范条文会存在矛盾的问题直接予以明确，避免在参照适用其他规范条文后产生新的问题。

注 释：

①此原则也被称为“一事不再理”原则。

② 2000年3月8日颁布实施了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号），文中简称“2000年司法解释”；2015年5月1日颁布实施了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号），文中简称“2015年司法解释”。

③最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（6）重复起诉的；……（9）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。”

④（2016）青行终12号。

⑤（2017）最高法行申1312号。

⑥“诉讼系属”是德国民事诉讼法上的一项实定的法律用语，它是法律对诉讼自起诉时起到诉讼终了的整个诉讼过程的一种抽象概括。

⑦依《德国民事诉讼法》第二百六十一条第一款和第二款的规定，诉讼系属始于起诉，符合形式要件的书状送达时即发生诉讼系属。

⑧《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条第一款当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。

[1] 邬小丽. 大陆法系国家民事初次送达程序构造探析[J]. 湖北社会科学, 2019,（1）.

[2] 张卫平. 最高人民法院民事诉讼法司法解释要点解读[M].北京: 中国法制出版社, 2015.

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[4] 蒋玮. 大陆法系诉讼系属中重复起诉禁止及经验借鉴[J].甘肃社会科学, 2016,（6）.

[5] 陈晓彤. 我国生效民事裁判既判力主观范围的解释学分析[J]. 当代法学, 2018,（3）.

[6] 张卫平. 民事诉讼法[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2015.

Confusion and Demarcation of “Res Judicata” and “Repeated Litigation” in Administrative Litigation

YUAN Zhen, SUN Xin-yun

(School of Public Administration, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou Fujian 350007, China)

The newly introducedInterpretation of the Supreme People's Court on the Application of theinterprets the application of the, but some problems still remain unresolved. “Res judicata” and “repeated litigation”, two important connotations of the procedural law turn out to be easily confused in the trial practice of administrative litigation law in China. Combining the current mainstream views of the civil law system, three major differences between “res judicata” and “repetitive litigation” are identified through the analysis of the same types of cases. Based on the study of cases, reasons for different verdicts in the trial practice are summarized. After comparing the theoretical differences, it is proposed that by determining the scope of the litigation and labeling the case to a specific court, it can be distinguished from the fact that the “repeated litigation” is beyond litigation process. At the same time, the relationship between relevant laws and regulations in trial practice should be clarified and applied properly to prevent the confusion of the two principles in practice.

administrative litigation; res judicata; repeated litigation; confusion

D925.3

A

2095-9249（2020）01-0037-05

2019-12-12

袁镇（1994—），男，河南南阳人，硕士研究生，研究方向：民商法。

〔责任编校：王中兰〕