我国土地流转法律问题研究

关键词 土地流转 问题分析 完善建议

作者简介：何小金，安徽财经大学商学院，基础教学部，助教。

中图分类号：D922.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.084

我国学者史志强把土地流转分为两个范围，一种是在不改变土地用途的前提下，在农业内部发生的流转，另一种是农业外部发生的流转，将农用地改变为非农用地。文章指的土地流转指第一种，发生在农业内部的流转。田慧颖结合我国物权法和土地承包法，列举了七种土地流转方式，即转让、互换、承包、出租、入股、抵押和继承。蔡志荣系统研究了我国现阶段的土地流转方式，认为土地流转的方式主要有转包、转让、出租、互换、入股、代耕、拍卖、抵押、土地信托、反相倒包、继承、赠与。

一、土地流转存在的问题

（一）违背农民真实意思表示，强行进行流转

土地流转是农民自愿将其土地转让，是平等主体之间进行的一种交易。平等主体之间的交易要求遵循平等协商、自愿、有偿的原则。农民作为出让的一方，有权利决定是否将其土地转让、以何种方式转让以及向谁转让。但是在一些地区都存在不同程度的强迫或半强迫农民流转土地的现象。据相关报道称，在河南省和四川省都出现过强制农民转让土地的案例。一方面，村集体为了加快本地区的建设，加速本地区经济发展水平，实现当年的目标任务，会向农民做工作，促使农民与受让方达成一致;另一方面，在本村村民的舆论压力下，也会使农民将其土地出让给其他农民或者经济组织，农民基于以上原因会在违背其真实意愿的情况下，作出土地流转的决定。

（二）流转后改变土地用途

农村的土地主要是耕地，耕地资源在我国稀少，因此耕地只能用作耕种，而不能改变其用途。但是在流转后，将耕地用作其他的用途的现象在我国时有发生。发生在某省的一个案例，开某、魏某与夏某之间订立土地承包经营权转让合同，夏某将自己承包本组的荒地，约千亩土地使用权后，于2011年10月1日与开某、魏某签订了协议，协议约定，将其承包的土地，以土地流转的方式转让给开某、魏某，并约定了承包期限、承包费的缴纳以及转让的费用。但是在2012年5月5日开某、魏某在取得的土地上修建一栋167.5㎡砖混结构平方，后因违法修建被强制拆除。 我国对于农村宅基地的取得有明确的审批手续，不能随意设立，在未经相关部门的批准，擅自在承包的土地上修建房屋，是违反法律的规定的，是一种非粮化的经营，是改变土地用途的现象。

（三）弃耕现象严重

农民转让其土地后就发生了所有权、承包权和经营权的分离，农民不再对该土地进行经营，而经营该土地的权利就由受让方一方取得。在十八届四中全会以后，我国致力于三农问题，相继出台了一系列惠农政策，例如，农业支持保护补贴政策、设施农用地支持政策等等，无论是在农业的保护与支持还是在农用设施以及农业保险方面，都有相应的支持政策。这会吸引资本下乡，拥有大量闲散资金的企业和个人，以高价从农民手中流转土地，进行大规模的生产经营。但是在受让土地之后，由于缺乏种植经验，大部分受让者会出现单方“毁约”，甚至逃跑。一方面使得地租难以实现;另一方面又损害农民的权益，因为在土地受让之后，为了進行大规模的生产经营，会对土地以及灌溉设施整改，但在退回时，土地的地界模糊，灌溉设施严重损坏，甚至会使农民错失耕种时机，造成更大损失。在2015年4月20日，中国青年报的一则报道称：某省多地都出现“毁约弃耕”现象，当地的农民和经济合作社都签订了5年或10年的土地转让合同，此前称新型农业专业合作社会使农民“一份地赚三份钱”既能收得土地流转地租和红利，又能在合作社打工挣工资，使土地流转制度迅速发展，但在耕种一段时间后，又纷纷将土地退回，甚者完全弃耕。

二、土地流转存在问题的原因

（一）农民权利意识的淡薄

农民法律意识淡薄。农村是一个熟人社会，所以在同一个村集体内土地流转会有所保障，因此，农民之间很少签订书面的流转协议，以至于在此后的流转中订立书面的流转协议的意识淡薄，就会让对方产生违约而无法举证， 此类问题继续恶化，会导致农民和其他经济组织之间的矛盾加深，侵害农民的利益，也不利于我国的发展。

（二）监督机制欠缺

土地流转没有建立专门的监督机制。土地流转合同从本质上来说是一种民事合同。民事合同最大的特点就是依靠自身自觉自愿履行，但是，土地流转的标的物是土地，土地具有其自身的特殊性，它是由集体组织享有所有权，农民享有使用权的一种特殊性质的物。土地流转后其利用状况不仅仅只关涉到受让方的利益，并且对农民自身以及该集体组织都有一定影响。缺少监督部门的监督，会使得土地流转中农民被强制流转土地以及受让土地的一方会在受让土地后滥用土地。

（三）主体诚信的缺失

缺乏诚信是出现此类问题的重要原因之一。不只是受让方会存在不诚信的情况，同样出让一方也存在不诚信。当前社会普遍存在不诚信的现象，在社会生活的各个领域都有所表现。在土地的流转过程中以及在流转后都会存在不诚信。双方在受让土地时按照协议有约定的，按照协议的约定，受让方在受让土地后依照约定使用土地，履行合同，没有约定或者约定不明确，根据法律或者标的物的性质适当使用。根据我国合同法的相关规定，标的物的使用状况并非合同的必备条款，依据土地的性质、诚实信用原则以及我国土地法的相关规定对土地进行使用，因此受让方在受让土地后改变土地的用途以及弃耕就是缺乏诚实信用的一大表现。对出让方来说，为了提高自己土地的转让金价格，会隐瞒土地的肥力等情况，虚报、谎报土地的真实情况，这也是缺失诚信的表现;对受让方来说，受让土地之后滥用土地同样是诚信缺失的表现。因而，缺乏诚信也是出现这些问题的原因之一。

三、完善土地流转的建议

（一）提高农民的权利意识

提高农民权利意识最直接有效的方式就是普法活动。农民在我国属于弱势群体，缘于自身的原因，以及城乡地区发展差异，农民对自己所享有的权利不明确、对自己所享有的权利没有真正的认识，以及对自身权利侵害后如何救济以及救济的途径都没有清楚的认识。对此，一方面农民要提高自己的法律意识，注重自己的原始权利而非救济性权利，从根本上保护自己的权利，可以选择看法治类节目、法治宣传类节目。另一方面，相关的法治宣传部门要积极进行普法宣传教育。相比较而言，法治宣传部门对法律、农民所享有的权利以及权利的真实含义、权利侵害后如何进行救济都有明确的认识，以及对农民在进行流转土地的过程中要注意的事项都有清楚的认识。我国自1985年开始已经开展了七个五年普法工作，对农民法治观念的建立产生了积极影响。中国仍然是典型的农业国家，农业人口众多，因此，“三农”问题对我国的发展至关重要，尤其是农民法治观念的树立十八届五中全会要求“弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯”，要求法治宣传教育要创新宣传形式，注重宣传实效。《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年计划（2016年-2020年）》中明确强调要增强全民法治观念，把法治纳入精神文明创建内容、开展群众性法治文化活动。我国的普法教育是提高农民法治观念的有效途径。

（二）完善相应的监督机制

土地流转过程中出现诸多问题的原因之一就是我国缺失相应的监督机构，所以对于减少此类问题，有必要建立完善相应的监督机制。但是个人不建议设立新的一个机构专门进行土地流转的监督，因为我国政府机构有一个特点就是机构复杂繁多，所以重新单独建立一个监督部门对农民来说，只会增加救济成本和救济时间，对土地流转中出现的问题未必能够及时有效地处理。根据我国《村民委员会组织法》的相关規定，村委会应当对涉及本村村民利益，村民普遍关心的事项公布，接受村民的监督;另外村应当建立村务监督委员会以及其他形式的村务监督机关，对关系村民利益以及本集体利益的事项进行监督。土地的流转是本集体组织内部的事务，村集体以及村民有自主决定的权利，我国立法法赋予村组织自治权，所以行政机关以及其他机关不得干涉村集体内部的事务，其内部有相关的监督机构，理应由内部相关机关进行监督，因而村务监督委员会以及其他形式的村务监督机构应当对土地流转中及流转后的不法行为进行监督，确保农民的合法权益不受损害。

（三）建立和完善诚信制度

在土地流转过程中，双方都寻求利益最大化，就会在交易中存在不诚信的行为。在我国合同法中规定，双方当事人在订立合同过程中，一方基于诚实信用原则而产生的告知、通知义务，未履行义务致使他人损失应当承担相应的赔偿责任。在土地流转中，农民会为了自身利益隐瞒相关情况，不履行告知义务，会造成另一方损失。这就是诚信缺失的表现之一。双方当事人虽然在违反先合同义务要承担缔约过失责任，但是这也是一种补救措施。为了交易的效益和安全，双方有必要树立诚信意识。另外，受让土地的一方在受让之后改变土地的用途、弃耕等行为，一方面是一种违约行为，双方在有约定的情况下依照约定承担赔偿责任，没有约定时，依照法律的相关规定承担责任;另一方面这种行为也是缺乏诚信的表现之一，民法中的赔偿责任是一种救济性的权利救济方式，对双方来说都有损害，对农民来说，受让方的行为损害了土地的价值，间接的也损害了农民自身的利益;对受让方来说，要为自己的违约行为、不诚信的行为承担责任。所以，首先，双方要树立个人诚信意识，在交易中诚实守信;其次，要建立社会诚信机制，对于严重不诚信的人有一定的惩戒措施。在当前，诚实信用不仅仅对于经济活动、民事活动有重要的意义，同样对于我们个人以及社会秩序的建立也至关重要，所以要建立完善诚信机制。

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