我国国有企业混合所有制改革模式研究

孙迎辰　王晓腾

摘要：国有企业混合所有制改革作为本轮国企改革的突破口，也是新时代全面深化改革的关键环节。选择合适的改革模式是国有企业混合所有制改革中尤为关键的一环，直接决定着改革效果和目标。基于混合所有制改革内涵，总结分析现有国有企业混合所有制改革模式和特点，提出构建好的顶层设计并完善配套政策、以分类改革为突破口和落脚点、因地制宜地制定不同地域和不同阶段国企混改方案模式与路径、完善方案相关配套政策和方案细节等建议。

关键词：混合所有制 国有企业 改革

改革开放40多年来，国有企业改革始终是整个经济体制改革的中心环节，国有企业混合所有制改革（以下简称“国企混改”）作为本轮国企改革的突破口，是新时代全面深化改革的关键环节，一定程度上直接决定着国家经济的持续增长。“混合所有制”并非新创概念或事物，党的十五大（1997年）报告首次提出“混合所有制”的改革思路，2013年党的十八届三中全会通过的《决定》把混合所有制经济上升到“基本经济制度的重要实现形式”的高度，党的十九大（2017年）报告进一步提出：“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，这是在国企改革理论和政策实践上取得的重大历史性突破，实属来之不易。因此，厘清国企混改内涵，总结国企混改的成功经验和存在问题，对进一步明确国有资本的配置方式及国企混改的模式选择具有重要的战略意义。

一、混合所有制改革的内涵

党的十八届三中全会《决定》提出的“混合所有制”概念，是在符合特定时代背景和具体国情下提出的，具有鲜明的中国特色。理论界，凯恩斯最早提出“混合经济”（mixed e-eonomy）的理念，是在20世纪30年代“经济大萧条”的背景下，之后的众多国外学者在西方国家发展“公私合作”的实践基础上将“混合经济”作为一个概念进行阐述。目前，国外关于“混合经济”的概念内涵基本一致，比较权威的是萨缪尔森对“混合经济”的界定：国家干预的、以私人经济为基础的市场经济，私有制度通过市场机制的无形指令发生作用，政府机构的作用则是通过调节性的命令和财政刺激得以实现。对比理解，我国提出的“混合所有制”的内涵，首先需要明确混合所有制经济的根基和基础——我国的“基本经济制度”，《决定》中对“基本经济制度”的内涵作了经典论述：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，根据《决定》中对混合所有制的论述，可以从两个层面理解“混合所有制”内涵：重要领域（如垄断领域）层面的“混合所有制经济”和微观层面的“混合所有制企业”，在各种所有制追求优势互补的动机下，形成的一种具有产权结构多元、治理结构优化特征的现代企业形态和微观经济形式，是基本经济制度的重要实现形式，成为推动国家经济前进的新动力。

二、国有企业混合所有制改革模式选择及发展现状

当前，国企混改已进入深水区和关键点，《决定》中已对国企混改的模式选择进行阐述，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”、“允许混合所有制经济实行企业员工持股”、“国有资本投资项目允許非国有资本参股”等。中共中央、国务院、发改委及国资委陆续出台系列重要配套文件，进一步对国企混改模式选择进行指导。在实际运用中，国企混改模式必须结合具体情况，实现一般性和特殊性的有效衔接。结合当前国企混改已经实施的成功案例和经验，总体上可以总结为四种：以公开上市或并购重组为主的资本市场方式、以引入战略投资者或基金为主的方式、以公共产品或公共服务提供为主的PPP模式，以及员工持股计划等，具体而言：

以公开上市或并购重组为主的资本市场方式。国有企业将运营良好或优质资产通过首发上市的方式，无疑可以直接引入非公有制资本，实现国企混改目标。如华舟应急等。此外，也可以通过并购重组方式控股参股非公有制企业实现混改目标，包括通过已经上市的国有企业实现集团资产整体上市或核心资产上市，如上汽集团;并购优质民营资产，如东方市场收购国望高科;反向收购民营上市公司，如绿地集团借壳金丰投资;国有企业上市公司间吸收合并，如宝钢吸并武钢;国有企业收购上市公司后续开展资本运作，如金隅集团收购冀东水泥。目前，通过公开上市或并购重组方式是实现国企混改重要选项，上市公司已成为国有企业混改的重要载体。截止2017年底，中央企业65%的资产集中在上市公司。地方国企混改中，上海市在这方面的表现较为突出。此类模式的主要特点是：对资产质量要求较高，审批流程较长，前期成本较大，但是有利于完善公司治理结构、规范管理以及提高信息披露质量。随着资本市场的发展，通过上述方式推动国企混改的阻力也相对较少。

以引入战略投资者或基金为主的方式。国有企业通过引入战略投资者或基金等非公有制资本参与国企混改，优化股权结构，促进企业在公司治理、资源整合、提高效率、商业模式等方面积极变革，云南白药两次“引入战投”新华都、绿地控股通过增资扩股引进5家战略投资者、中国联通引入14家战略投资者、百联集团战略引进阿里集团等都是典型案例。采用内引方式，对战略投资者和基金的标准要求往往成为混改目标的核心要素，一般选择有实力、有影响力、高度市场化、专业化运行的机构。目前，在竞争程度较高的行业，这种模式较普遍，在垄断领域，更多的是试点阶段。此类模式的主要特点是：更多的是基于公司合作，明确战略投资者或基金的标准要求，针对性较强，审批流程相对较短，除了提高国企的盈利能力外，双方合作目的更多是基于未来的战略目标，战略投资者在管理、技术方面的主动性参与意愿也更强。

以公共产品或公共服务提供为主的PPP模式。PPP模式在国内称为“政府与社会资本合作”，是政府与社会资本之间建立的一种“利益与风险共同分配”的均衡关系，国有企业与非公有制企业通过PPP模式成立的产业基金合作模式是当前国企混改的有效路径之一。截止2017年底，PPP项目实施规模已经超过4万亿。北京地铁4号线项目、固安工业园区新型城镇化项目和津市北水业公司部分股权转让项目均是市场影响力较大的典型案例。此类模式的主要特点是：更多的是基于项目合作，主要集中于基础设施、公用事业、公共服务等领域，政府和社会资本共担风险、长期合作，PPP项目一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。

员工持股计划。实施员工持股计划是资本市场完善成熟的重要路径，也是落实《决定》精神的具体举措。自2016年国资委、财政部和证监会联合出台员工持股试点意见以来，国企混改通过员工持股计划方式实施进入快车道。比如东航物流混改引入员工持股计划、上港集团的员工持股计划以及员工持股计划参与上汽集团非公开发行等实施案例在市场上都极具影响力。从国企改革引入员工持股制度的改革实践中看，员工持股确实对于提高国有资产的运营效率产生积极影响。此类模式的主要特点是：持股主体是企业的核心骨干持股和关键人员，采用市场化的方式，优化股权结构，将员工与企业利益相互绑定，真正形成资本所有者与劳动者利益共同体。

经过近几年的探索和深入推进，国有企业已经陆续运用各种模式使国企混改向纵深推进，且取得不错的成效。据国务院国资委公布的数据：截至2017年底，国资委监管的中央企业及各级子企业中，混合所有制企业户数占比达到69%，省级国有企业混合所有制户数占比达到56%。截至2018年底，国家发改委推动实施国企混改试点累计达到50家（其中2018年增加31家），2019年，第四批国企混改革试点企业数量达到160家，涉及资产总量超过2.5万亿元，企业数量和力度都是空前的。但在实践过程仍存在着不少问题，如法律法规不健全、配套政策和方案细节设计不完善影响国企混改模式的选择和应用，加上缺少相应的经营激励机制，影响政府放权意愿，造成部分国企混改模式选择和运用上效果大打折扣。相关研究显示，政府放权意愿对处于不同行政层级和不同行业竞争度的国企混改进程均具有显著的促进作用。此外，根据国企作用和功能进行分类改革、分类考核和分类监督方面缺乏进一步的实施细则，根据国企所在地域、产业属性以及发展阶段等实施的“一企一策”缺乏系统的指导意见，采用的模式也是仁者见仁、智者见智，这些问题都在一定程度上增加了合适的国企混改模式选择和应用难度。

三、促进国有企业混合所有制改革模式有效实施的政策建议

国企混改已然成为未来我国经济释放新活力的一个重要途径，也是盘活国企资产的重要途径。因此，顺应新形势发展趋势，在国企混改中选择合适的、有效的实施模式，有助于推动国有企业成为真正的市场经营主体，形成国有企业新的竞争优势。

（一）加强顶层设计，完善国企混改配套政策

十八届三中全会以来，国家各级政府自上而下出台系列政策文件支持国企混改，对混改模式和路径选择也有纲领性指导意见，相关配套法律法规政策逐步健全完善，在政策和制度上逐步改变国企混改模式选择上原有的路径依赖。下一步，还需要继续合理科学进行顶层设计，以管资本为主转变国资监管方式，监督到位，各部委联合出台新的或修订与国企混改相冲突的法律法规、政策文件，切实完善促进国企混改发展的保障性法律政策体系和配套政策，提高可操作性。对各类产权给予同等保护，真正实现国企混改模式切实有效的促进国有经济和非公有制经济的协同发展。

（二）根据国有资本功能定位，以分类改革为突破口和落脚点

国有混改的关键是对国有企业进行分类，这是一项基础性工作，也是因企施策推进改革的基本前提。借鉴国际成功经验，结合当前我国客观国情，明确不同国企在国民经济和社会发展中的作用和功能定位，进而对国有企业实施分类，分为商业类和公益类，再进而分为商业一、二类和公益一、二类等，确定哪些国有企业适合混改，哪些不适合混改，哪些需要绝对控股，哪些可以相对控股，根据各自发展战略选择不同的模式和改革路径，试点先行，渐进式有序推进，有助于解决国企混改后的考核精准化问题和监管国有资本的流向问题，也为后续进一步的分类改革、分类发展、分类考核、分类监管奠定基础。

（三）因地制宜地制定不同地域、不同阶段国企混改方案模式与路径

我国区域辽阔，各地国企混改情况差异较大。东南地区市场经济发达，市场机制灵活，国企混改相关政策和配套措施较为完善，实施的模式和路径清晰灵活。中部省份也要根据自身情况制定符合自身特点的政策、模式与路径，如“江西样板”等，先试点后推广，灵活运用包括公开上市、并购重组、员工持股计划等多种改革模式相结合的方式推进不同国企混改。东北及西部省份，经济基础相对薄弱，历史遗留问题比较严重，“僵尸企业”以及去产能等问题较为突出，需要在防控风险的基础上，找到改革的突破点，渐进式推进国资国企改革。此外，国企混改还需要在确定最适合的模式的基础上，根据企业本身内部管理机制和市场发展需要，进一步将改革目标分成不同的阶段，围绕不同阶段对应的重点问题再逐步深化实施。

（四）科学设计实施国企混改模式，完善相关配套政策和方案细节

国有企业特殊的产权属性以及职能定位，决定了国企混改要坚持党的领导，决定了国企混改较非公有制企业改革更为繁琐复杂，对模式的选择和细节的把握就显得尤为审慎。例如，选择公开上市模式还是并购重组模式？并购重组中估值方法如何选择？引入非公有制资本作为战略投资者还是外资资本？战略投资者在占有多大的比重？选择PPP模式中的哪種模式更合理？引入员工持股计划的对象选择，股份数量多少以及何时实施？实施一企一策，根据企业具体情况设计差异化的模式和方案细节，要实现改革目标就必须精心设计。“混”是手段，“改”是要义。选择有效的实现模式和路径，完善相关配套政策和方案细节，才能真正实现国企混改的初衷和目标。