协调发展战略下地方政府合作的动力机制探析——以深汕特别合作区为例

王 丹

（中南财经政法大学公共管理学院,湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

区域协调发展是我国长期以来指导地区经济发展、加强各地区之间交流合作的基本方针[1]。党的十五大报告首次提出要“发挥各地优势，推动区域经济协调发展”，十六大再一次强调“促进区域经济协调发展”“积极参与区域经济交流与合作”，十七大提出“推动区域协调发展，优化国土开发格局”，十八大以来，中国着力推进区域协调发展，实施“一带一路”建设和京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，统筹推动东西南北四大板块联动发展的区域发展总体格局。党的十九大提出今后一个时期实施区域协调发展战略的主要任务，着力提升各层面区域战略的联动性和全局性，增强区域发展的协同性和整体性。可以明显看出，中央政府的关注和国家政策的推动加深了地方政府之间的合作，府际合作日益成为发展区域经济、治理区域公共问题的重要行为取向。

地方政府合作一直以来是学界研究的热点话题。彭忠益、柯雪涛（2018）指出经济利益、政治利益和公共利益对政府间关系有较大影响[2]。学者饶常林（2014）则认为，政治因素和非政治因素都是地方政府合作的诱因，其中，政治因素包括四个方面：地方官员、中央政府、政党制度、政治文化；非政治因素包括历史传统、自然地理条件、经济发展水平等[3]。此外，为推进跨区域合作治理，地方政府不仅可以通过合并机构、设立特别目的公司或者设立派出机构等职能性整合方式，推进实质性合作，也可通过政府合并或者党委联合将跨区域问题内化为区域问题并加以解决[4]。还有学者从跨域治理的角度提出了利益机制、评估机制、沟通机制、信息机制、协商机制、互助机制等八项机制[5]。新时期对政府合作存在问题及对策的探讨多从个案或是某一特定角度分析，储建国、朱成燕（2015）以武汉城市圈为例，从政府间正式合作制度不足、地方政府的自主性、区域内部发展不平衡三个方面探讨了区域政府间合作的现存问题和制度困境，并提出了创新政府合作机制的治理之道[6]。杨志云、毛寿龙（2017）认为发展型地方主义、干部晋升锦标赛体制、行政性分权不利于政府间合作，提出从制度环境、激励约束两方面解决京津冀协同发展[7]。可以看出，国内学者的研究主要集中在政府合作的影响因素、机制、困境和对策上，多是理论的阐释，但对于两个差异悬殊的独立城市之间的合作动机研究成果较少。深汕特别合作区是广东省启动“双转移”战略、实施区域协调发展战略的典型案例，本文探讨双方地方政府合作的动力机制，具有一定的理论意义，以期为后来的学者研究政府合作问题提供相应的借鉴。

二、地方政府合作的动力机制分析——以深汕特别合作区为例

（一）案例介绍

“合作区”的前身为深圳（汕尾）产业转移工业园。2011年深汕特别合作区正式设立，2018年合作区党工委、管委会揭牌，标志着合作区正式成为深圳的第“10+1”区。在区位方面，合作区距深圳仅60km，总面积468.3平方公里，下辖鹅埠、赤石、小漠、鲘门四镇。“合作区”自成立以来经济增长迅速，地区生产总值从2010年的16.8亿元增长到2017年的47.3亿元。

（二）地方政府合作的动力机制

1.外在推力机制

（1）政府的战略政策导向。区域经济差距过大已日益制约广东省的全面发展，区域协调发展战略是广东经济新的动力机制，有利于缓解地区发展不平衡问题。为此，广东省委、省政府于2013年印发《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》，提出打造优势互补、错位发展的经济新增长极，大力推进产业和劳动力“双转移”，明确新一轮结对帮扶关系，实行珠三角地区6市与粤东西北地区11市新一轮结对帮扶。为了实现十九大报告提出的“新三步走目标”，广东省全力推进粤东西北振兴发展。深圳市从全局出发，以特别合作区为平台，协同汕尾开展帮扶工作，继续加大招商引资力度，着力抓好产业提质增效，切实强化政策资金保障，扎实做好产业共建等基础工作。合作区是在粤东西北振兴发展战略下、区域协调发展模式的最大创新，为广东省区域协调发展提供思路、为全国区域协调发展提供可复制、可推广的经验。通过梳理政府文件，可以发现中央和地方政府的战略导向与政策支持大大助推了深汕合作区的快速发展，为合作区注入了力量源泉，促进深圳市和汕尾市合作共赢，详情见表1、表2。

表1 区域协调发展与深汕特别合作区的相关政策文件及内容

表2 关于深汕特别合作区的具体优惠政策

（2）经济全球化和市场经济的必然要求。近年来，随着经济的发展和科学技术的进步，各地区开放程度不断提高，商品和技术快速流通和转移，资本流动更加频繁，产业分工不断深化，逐渐形成一个相互依存、相互联系的有机经济整体，经济全球化成为当代世界经济的重要特征之一，为世界经济增长提供强劲动力。在经济全球化的大背景下，随着我国改革开放的深入推进以及社会主义市场经济体制的建立，各地区经济发展水平不断提高，国内各区域间社会经济联系也日益紧密，区域合作的范围、领域及内容日趋拓展，目前国内已形成长三角、珠三角、京津冀及环渤海等重要城市群。为了顺应全球化的时代趋势，实现经济利益上的互惠共荣，地方政府会不断寻求与周边地区政府合作的机会，解决跨区域内的公共问题，降低交易成本，削减行政区域之间的市场壁垒，减少恶性竞争，推进地区经济的增长。此外市场经济的逐步完善，也促使各区域联系不断加强，增添合作动力。深圳和汕尾两市就是为了提高经济发展的实力，促进区域内资源共享，推动产业转移，扩大区域市场和经济发展的空间，实现优势互补、互利共赢发展，而进行了合作。

（3）促进区域一体化的需要。随着珠三角一体化的推进、广东省粤东西北振兴发展的要求、深汕对口帮扶工作的深化，促使深汕两地政府加强合作，充分利用深圳的资金、技术、产业优势和汕尾的资源、生态、劳动力优势，发挥深圳大都市的辐射带动作用，将企业项目向外迁移，为深圳的转型升级与再发展拓宽空间，也为汕尾注入新发展动力。2017年对合作区机制体制调整后，由深圳对合作区实施经济社会事务的一体化管理。汕尾积极配合深圳，打造区域合作发展示范区、自主创新拓展区、粤港澳大湾区辐射节点区。把深汕特别合作区做大做强，对深圳、汕尾乃至整个区域的发展都有重大意义。对于深圳，将极大地纾解深圳城市发展空间、城市功能和部分产业转移功能，同时汕尾把握合作区的辐射带动作用，加紧谋划通过深汕特别合作区，实现与深圳的四个一体化，即交通一体化、产业一体化、政策一体化、公共服务一体化。深汕一体化的推进符合国内发展趋势和国家区域协调发展重大战略布局，同时有利于解决广东省发展不协调不平衡的矛盾。区域一体化可以促进生产要素的合理流动和优化配置，有助于资源共享，扩大经济发展空间，创造新的增长极，推动深汕之间合作的进一步深化。

（4）企业、非政府组织跨区域发展的外力推动。改革开放后，经济发展的同时也推动地方政府合作的范围和领域的扩大。随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善，市场各主体各要素之间的流动更加频繁，尤其是企业、非政府组织不断成长和壮大，在自由的竞争市场中表现得极为活跃，相互之间的联系越来越密切。它们积极参与跨区域项目，实现业务拓展和自身发展。近年来伴随经济的持续发展与科技的创新，企业的发展步伐不断加快。为了进一步拓展市场和开发资源，降低交易成本，实现优势互补，部分企业选择跨行政区发展，可以提高当地的经济水平，带来丰富的就业机会，进一步促进区域政府之间的合作。腾讯云计算数据中心、华为云计算服务基地、华润新一代数据中心等龙头企业纷纷落户合作区，增强了合作区中心城区带动力，助推了经济的加速发展，同时缓解了在大城市的租金贵、劳动力成本上升的压力，还能享受部分土地和税收补贴，这种利益共享的机制，是政府和企业等其他主体参与和相互合作的制度基础[8]。

2.内在引力机制

以深汕合作区为例，促进地方政府合作的引力主要有以下三个方面。

（1）区域经济发展的需要。经济得以发展是地方政府合作的首要内在动力，基于彼此资源和经济优势基础，双方或多方政府选择合作。改革开放的深入、市场经济的完善以及国家整体区域协调发展战略的要求在一定程度上打破行政壁垒，促进区域内要素自由流动，减少各行政区的竞争，增添区域内地方政府合作的动力，实现共享经济利益的目标。深汕合作区的案例表明，双方区域共同利益是合作中最核心的要素。合作区有良好的区位优势，同深圳地理相近，交通便捷高效，便于深圳“飞入”的企业管理通畅且同原有市场保持密切联系，降低产业转移风险。两地政府和企业都意识到单纯的竞争不能长久发展下去，于是地方政府走向联合以谋求共同发展，实现互利共赢。合作区与深圳资源禀赋优势互补，深圳具有资金、技术、人才、管理等巨大的优势，全国GDP排名已跃升前三位，经济发展水平极高。但住房、劳动力、生态环境成本也在上升，而合作区土地资源丰富、开发潜力大、人口密度低、高科技人才严重缺乏、经济发展水平落后，合作区与深圳可实现资源互补，吸引深圳企业进驻合作区，实现利益共享。区域之间的经济联系日益密切，也进一步促进深圳和汕尾两市政府之间的协作，增加合作的需求和机会，提升区域整体竞争力。

（2）产业结构调整的要求。在受到金融危机、经济下行的压力下，为了合理布局区域内产业，有效促成产业转型，广东省于2008年实施了“双转移”及粤东西北振兴发展战略。一方面，推动欠发达地区的劳动力向第二、三产业转移，部分高素质劳动力向珠三角发达地区转移；另一方面，通过产业合作、共建跨界产业园区等引导珠三角等发达地区劳动密集型产业向其他地区转移，为珠三角发展高科技产业腾出空间，并带动粤东西北地区经济的发展，缓解区域发展不协调的问题。这一过程中，省政府与地方政府积极参与到跨界产业区建设中，各区域政府之间的合作呈现频繁和紧密的态势。在新一轮的对口帮扶责任的要求下，汕尾作为“边缘性”城市，为了改变落后的局面，以“结对子”方式，与深圳建立产业合作意向，深汕合作区即为该时期广东省主推的产业转移园发展模式的示范典型。合作区地处珠三角经济圈和海峡西岸经济圈结合部，是深港向东拓展辐射的重要战略支点，产业转移的最佳承接地。其首要功能是承接深圳市的产业转移，从而解决深圳市在发展过程中所面临的土地资源严重不足、劳动力成本上升等问题[9]，同时吸引投资、带动汕尾经济发展，培育新的增长极。产业结构调整与区域协调发展的要求进一步促成了地方政府间合作，充分利用彼此的资源优势，实现经济共赢共享。

（3）地方政府官员的升迁诉求。官员的表现和诉求在一定程度上决定了地方政府合作的水平。在单一制结构形式下，地方政府官员的晋升在很大程度上依靠中央政府或上级政府，而晋升的标准就是实现社会经济全面发展，通过合作可以大力推动地区经济社会的发展，实现区域之间的协调平衡，从而凭借其政绩考核结果获得升迁。深汕合作区是在深圳市转移劳动密集型产业，突破发展瓶颈和汕尾市解决发展问题的共同作用下通过两地政府之间的合作产生的。双方采取的合作方式是按照深圳全面主导、汕尾积极配合的原则，深圳市以一个经济功能区的标准和要求，对合作区进行顶层设计、规划建设和管理运营，最终实现汕尾所有、深圳所用，汕尾管辖、深圳开发，汕尾发展、深圳拓展。在两市政府通力合作的前提下，合作区未来的发展对两市政府均有益处。

（三）地方政府合作的阻力障碍

研究地方政府合作动力机制除了要分析促进合作的力量和因素之外，还需分析阻碍政府间合作的因素。阻碍合作区的发展主要体现在地方保护主义、政府间的利益博弈、市场运作行政化三个方面：

1.地方保护主义

受理性“经济人”的影响，地方政府在合作过程中主要考虑本地区的经济利益，以自身利益最大化为目标。受“行政区经济”惯性的影响，使得行政区划的边界更加明显，产生地区本位主义倾向，弱化了区域政府合作的积极性，阻碍区域经济的可持续发展。改革开放以后，随着市场经济的建立和地方分权的出现，在现存的地方干部绩效考核体系下，即经济实力（GDP）成为地方政府官员业绩考核最重要的指标之一，各地方政府间竞争越来越激烈。地方政府间适当的竞争可以提高各地的积极性，挖掘其发展潜力，但是超过一定的限度将可能导致区域产业雷同，减少合作的需求和积极性。事实上，在行政区划上合作区仍属于汕尾市，但由深圳市政府负责合作区经济社会事务的全面管理。在其投资与开发过程中，当本地区经济与合作区域经济利益发生冲突时，为了追求自身利益最大化，地方政府往往实行地方保护。这降低了地方政府合作的积极性，不利于区域发展和经济一体化的实现。

2.政府间的利益博弈

各地方政府合作最重要的目的是寻求区域利益最大化，由于资源禀赋和区位条件的不同，各个地区发展优势、发展速度也不尽相同，这也在一定程度上促成了区域经济发展中地方政府合作的必要性。深汕合作区这一典型的“飞地经济”模式正是由经济科技实力雄厚的深圳市对口帮扶经济落后、资源较为丰富的汕尾市，最终实现资源的再分配。在前期合作区所获得的经济收益多分配给汕尾市作为资本积累以促进下一轮经济的发展，长此以往，此种收益分配方式将大幅降低深圳市政府合作的积极性。此外，合作区在投资开发过程中所耗费的成本计算难度较大，这些都使得两地政府很难就成本分担问题达成一致，可能影响合作的长久性。当前存在的成本分担不明确、收益分配不均问题将进一步激化深圳与汕尾两市政府之间的利益博弈，会造成合作由主动式向被动式转变，甚至可能出现弱势方或利益受损的政府拒绝进行合作的局面。

3.市场运作行政化

“飞地经济”是国家在实施区域协调发展战略背景下实现的由政府组织管理、市场企业联合开发的一种新型经济发展模式。然而，在深汕合作区早期的开发过程中，地方政府之间的行政权力协调问题一直深受国家重视，但合作区建设中地方政府与市场的关系却被忽略，“飞地经济”发展呈现一种由政府单一主导规划状态。在深汕合作区的开发和发展过程中，地方政府承担了许多自身职责范围之外的职能，大量依靠行政手段干预经济活动，容易使得合作区发展缺乏独立性和自主性。此外，政府调配资金、技术、劳动力等众多生产要素，企业和社会组织参与合作区建设的空间狭小，不利于调动其他力量在合作区开发发展中的积极性。

三、构建地方政府合作动力机制模型

社会运行机制是一个有机联系的系统，其中动力机制是保障其持续、健康发展的核心要素。通过前文对我国地方政府合作动力机理的系统分析可知，我国地方政府合作动力机制是推力、引力与阻力相互间影响和作用的结果。鉴于此，构建出我国地方政府合作动力机制模型（如图1所示）。

图1 地方政府合作动力机制模型

由图1可知，推力是推动地方政府合作的外部力量或因素，包括政策导向、经济全球化、区域一体化和企业跨区域发展；引力是吸引地方政府相互合作、共同发展的力量，区域经济发展、产业结构调整和官员升迁诉求是地方政府合作的内在动力；阻力是阻碍地方政府合作的因素，地方保护主义、政府间利益博弈、市场运作行政化三者严重影响了地方政府的有效合作。在政府间关系中，若正向激励大于负向激励，则地方政府可能趋向合作，反之则合作需求不足，积极性不高。因此，为了促进地方政府间良性合作，应不断强化合作的正向激励，降低合作的阻力，保证区域府际合作的长久性。