新时期住房发展规划指标体系构建研究<br/>——以上海为例

新时期住房发展规划指标体系构建研究
——以上海为例

2020-05-09李钱斐张黎莉

安徽行政学院学报 2020年2期

李钱斐，张黎莉

（上海市房地产科学研究院，上海 200030）

指标体系是住房发展规划的核心和灵魂，它具体化和量化了规划的发展目标，体现了规划的战略思路，蕴含了规划的实现路径，包含了规划的政策取向。我国住房发展规划编制起步较晚，尚未建立完善的指标体系，对住房发展缺乏有效指导。目前学界对住房发展规划指标体系的研究也较少。董晓颋提出构建分层次的住房规划指标体系，国家层面规划提供最低限度指标要求，各地根据自身住房情况进行指标的细化和调整（2019）[1]。崔永亮收集并整理国内外住房规划相关指标形成住房发展指标库，对应不同具体目标遴选指标形成指标集合，初步构建了我国统一的住房发展指标体系（2013）[2]。但已有研究对如何构建更为细致的地方住房发展规划指标体系未有涉及。

本文以上海为例，在研究国内外住房规划指标体系的基础上初步形成住房发展规划指标库，结合新时期上海住房发展的新形势和新要求，试图构建以目标和实施为导向、更加适应上海市住房发展要求、全面体现上海市住房发展阶段特征的规划指标体系，为各地构建和完善科学合理、实用有效的住房发展规划指标体系提供参考。

一、国内住房发展规划指标体系的构建现状与不足

（一）国内住房规划指标体系构建现状

自2006年5月颁布的《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号）提出“制定和实施住房建设规划”以来，各城市先后共完成了三轮住房发展规划。由于各城市经济社会发展阶段不同，住房发展规划的编制不同步，指标的选取和设置差异也较大，难以构建统一完善的指标体系。

为规范住房发展规划的编制，2012年住建部《关于印发〈城市住房建设规划编制导则〉的通知》（建房改研〔2012〕1号）提出，应合理确定城市住房发展的总体目标和分项目标，并在分目标下设定各项指标及其属性，初步建立了住房发展指标体系。但是各地的住房发展情况不同且住房发展环境不断变化，《城市住房建设规划编制导则》构建的指标体系不能普遍适用于每个城市，个别指标对住房发展的指导意义也不大，在指导各地编制住房规划过程中并未发挥实质性作用。

（二）已编制住房发展规划指标的局限与不足

鉴于多数城市编制并发布了住房发展“十二五”规划，本文选取深圳、广州、杭州、重庆等城市和上海的规划指标做全面分析（见表1），而公开发布“十三五”规划的城市较少，只选取上海的规划指标进行分析（见表2）。研究发现，目前国内传统规划指标的编制仍存在局限和不足。

首先，规划指标、规划目标和主要任务缺乏有效联系。规划目标直接影响了规划指标的构建，在清晰界定总体目标的前提下，确定分目标，设置具体指标，制定主要任务，建立起目标、指标和主要任务三者之间的逻辑关系。然而实际规划中指标和总目标、分目标概念常常混淆，且在主要任务中未对指标的实施做出引导，如重庆直接将各项数值精确的指标作为规划目标，深圳、杭州的主要任务中未涉及或极少提及指标，造成目标、指标和主要任务之间的脱节。

其次，规划指标范畴具有局限性。已有住房发展规划目标和指标的设置主要集中在房地产市场发展、住房保障、旧区更新、用地供应、住宅节能和产业化发展等方面，侧重物质指标的设置，较少关注居住环境和品质；虽然涉及人才住房需求，但缺乏针对如老人、小孩和残障人士等群体住房需求的指标设置；侧重对总体规模和人均标准的约束，缺乏对住房发展质量和综合水平的把控。

再次，规划指标分类没有统一标准，指标设置不分层级。如上海和杭州住房规划涉及的面更广，趋向于从服务对象和职能的角度进行划分，深圳、广州和重庆考虑的内容更聚焦，趋向于从指标属性的角度进行划分，且除上海住房发展“十三五”规划初步将指标分为主要指标和其余指标外，其他城市均未作细分。各城市指标的分类和设置体现不出城市之间的共性和个性，不能较好地反映规划目标的特点和要求，不能突出住房发展的主要任务和阶段性特征，城市之间难以横向比较和有效衔接。

最后，规划指标的设置以刚性为主，弹性不足。从数值表现形式来看，我国住房发展规划指标的设置以数值明确的绝对量指标为主，过于具体化，缺乏弹性，导致指标实施过程中不能随着住房发展变化及时做出调整。如上海“十二五”规划19项指标中仅有5项为相对量指标；深圳“十二五”规划10项指标中只有3项为相对量指标；广州“十二五”规划8项指标中仅1项为相对量指标。从政府作用程度来看，除上海通过预期性指标和约束性指标来赋予规划实施的弹性以外，其他城市未做区分。

表1 上海、深圳、广州、杭州、重庆住房发展规划指标

表2 上海“十三五”住房发展规划指标

二、国外主要城市住房发展规划指标体系评析

对标东京、伦敦和纽约三大城市，分析评价《东京都住房发展规划（2016-2025）》《伦敦住房发展战略公众征询草案（2017）》和《纽约住房：5区10年计划（2017）》的规划指标体系（见表3），为构建上海住房发展规划指标体系提供借鉴。

首先，指标的框架表现出目标引领、策略先导的特征。东京、伦敦和纽约根据自身住房发展阶段、发展问题和住房需求而设定明确的、具有战略高度的住房发展总目标，在总目标下确定分目标和与其相对应的实施策略，具体策略下遴选核心指标，形成目标引领、策略先导的规划指标框架，指标的设计表现出明显的目标导向，目标、策略、指标三者前后耦合，构建起严密的逻辑关系。

表3 东京都、伦敦、纽约住房发展规划指标

其次，指标的范畴反映了住房发展的特点。各城市指标的设置紧扣当前的住房发展问题，并且高度关注社会文化、城市活力和宜居宜业等领域，重视金融工具对住房发展的推动作用。东京鉴于住房数量较为充足，其2016-2025年间住房发展的重要任务是盘活存量住房市场、应对老龄化问题、更新改造既有住宅等，因此在“提高并保持城市活力和居住环境”的总目标下，提出包括提高住宅育儿环境、老年人居住的安定、保持灾害时安全的居住环境等8大类指标。伦敦和纽约面临着严重的住房短缺问题，因此新建和改进可负担住房以满足居民住房需求是首要任务。伦敦以“伦敦人的家园”为总目标，提出包括高品质住房和包容性社区、解决无家可归者和流浪汉的住房问题等5大类指标；纽约在“新建和改造20万套可负担住房，满足超过50万纽约人的居住需求”总目标下设置包括培育多样化、宜居的社区，促进无家可归、老年人和无障碍住房，改善城市金融工具以扩大可负担性住房的资金来源等5大类指标。

再次，指标的设置注重人的需求和感受，指标名称易感知、可理解，指标内容更加细致。例如，东京住房规划中重点提出公共住宅中面向育儿家庭户数、老龄化住宅无障碍设施比例等指标，且各类住房都提及福利设施建设用地规模和生活便利设施招租店铺数；伦敦住房战略中涉及特定年龄无家可归者住房投资金额、家暴受害者避难所投资资金等指标；纽约住房计划考虑租房者工资增幅和公寓平均月租金增长率之间的不平衡，设置租金限制指标，并特别提出针对老年人住房租金减免的指标等。

最后，指标的数据表现形式具有弹性和可操作性。东京、伦敦和纽约住房规划中除住宅总量、各类住宅套数、用地规模、住宅投资总额等指标为绝对量指标外，其余指标多为相对量指标，指标的控制和管理更具弹性和可操作性。东京住房规划中共涉及18项指标，其中多达10项为相对量指标；伦敦住房战略规划的20项指标中有7项为相对量指标；纽约住房计划的11项指标中有6项为相对量指标。

三、新时期上海市住房发展的机遇和挑战

上海市住房发展“十三五”规划即将完成，“十四五”规划正值谋篇布局之时。新时期，宏观经济形势和货币环境变化、住房政策和土地供应政策调整、长江三角洲区域一体化战略实施、新一轮上海城市总体规划和“五个中心”建设任务落实等为上海市住房发展带来新的机遇和挑战。

（一）宏观经济形势和住房政策导向

我国经济由高速增长转变为高质量发展，社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，住房发展将始终坚持“房住不炒”定位，住房回归居住属性。虽然本轮宏观经济政策稳中求进、货币政策也较宽松，但金融防风险和去杠杆力度加大，房地产调控政策收紧、调控手段增多，影响住房消费增长，房地产市场持续降温，房地产在国民经济发展中的支柱作用将被逐渐削弱。上海住房发展应着力保障民生和提升居住品质。

（二）长三角一体化国家战略实施

长三角区域一体化国家战略实施，区域交通一体化、社会公共服务一体化发展，上海将面临产业转型升级、人口数量和结构变化、土地资源高效利用、示范区政策创新等带来的影响。作为区域经济的增长极、科技创新的集散地、区域交通枢纽中心[3]，上海具有一定的人口集聚优势，同时产业的转型和升级将吸引更多从事科学创新的高精尖人才和服务经济的专业人才，从而为住房的多元化供给和配套建设带来新的挑战，为布局就业和居住平衡的住房空间和构建更加合理的居住模式提出新的要求。

（三）上海经济社会发展趋势

上海已进入城镇化的缓慢调整期，人口总量增速放缓，人口结构老龄化加剧，住房发展的人口红利减少，应更加关注儿童、青年、老人的全龄段住房需求，提供各年龄段的居住产品和配套功能，支持无障碍环境建设。土地供应政策进入向存量要空间、以质量求发展的转变阶段，更加注重存量土地改良、已建低效用地改造和新增建设用地高质量发展。住房市场将以存量房交易为主，更加注重通过激活存量、完善城市更新机制来优化住房结构。旧区和旧住房综合改造将基本完成，应更加突出历史风貌保护和城市文脉传承，注重城市功能完善和居住品质提升。力求延长建筑使用寿命，节约资源能源，实现住房的绿色可持续发展。

四、新时期上海住房发展目标分析

（一）上海住房发展历程

改革开放以来上海住房经历了不同发展阶段，居民居住水平不断提升。1979年上海开始探索住房制度改革，1998年12月上海明确停止住房实物分配，实行货币化的住房分配制度，同时期土地有偿使用制度逐步推进，上海房地产市场稳步建立[4]。“十五”计划期间，上海提出“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”原则，促进房地产市场平稳发展。“十一五”规划期间，上海提出市场和保障两个体系，重点发展普通商品住房的同时，切实保障生活和居住困难家庭的基本居住条件。“十二五”规划期间，上海建立起包括廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房和征收安置房四种类型，覆盖不同住房困难对象的“四位一体”住房保障体系，把保障和改善民生作为住房发展的重点。“十三五”规划期间，上海坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，着力发展租购并举的住房体系。新时期，上海住房发展的主线将在延续以往住房发展重点的前提下，更加注重住房需求的多元化、居住环境的品质化和住房发展的包容性。

（二）新时期目标分析

基于住房发展的现实基础和面临的机遇与挑战，纵观住房发展的历程和路径，上海已进入注重市场发展平稳和租购并举、以存量房交易为主、以满足多元化住房需求为主、以居住品质提升为主的新阶段。新时期，应进一步促进房地产长效机制落实，着重解决中低收入住房困难家庭和各类人才的住房问题，并关注老龄人口、儿童和残障人士的住房需求，改善住房供应结构、健全公共服务和公共配套，致力于构建符合超大城市特点、体面时尚宜居的生活方式。

因此，上海住房发展总体目标应以宜居乐居为目标导向，重点发展平稳健康的房地产市场、优质安全的市场化住房、可负担的保障性住房、高质量的居住水平、可持续发展的住宅区、有序供应的居住用地六大目标领域。

五、新时期上海住房发展规划指标体系构建

（一）指标体系的构建原则

首先，指标体系的构建要遵循代表性原则、层次性原则、易操作性原则和稳定连续性原则。在住房发展规划指标选取时，要紧密围绕住房发展的任务目标，重点选择在关键领域具有标志性和代表性的指标。其次，由于住房发展目标体系本身是多层次的，且各层次有不同的内容和侧重点，从而指标的选取和重要程度也不同。再次，设置的各项具体指标要具有现实可操作性，指标及其计算方法易于掌握，所需数据容易获得且获得成本较低。最后，在具体指标设置时，既要保留和继承上一轮规划中能够科学反映住房发展成果成效的指标，又要根据新的环境和阶段要求引入新指标，兼顾住房发展的现实需要和对未来发展的前瞻。

（二）建立住房发展规划指标库

通过对国内一线城市住房发展规划指标以及上海对标的国外发达城市住房战略规划指标体系的综合研究，紧密结合《城市住房建设规划编制导则》的要求和新时期上海住房发展的阶段性特征，本文总结出对上海住房发展具有重要参考意义的规划指标，主要涉及住房总量、市场化住房、保障性住房、旧区和旧住房改造、住宅节能和产业现代化、土地供应、居住品质、特殊人群住房需求、住房资金支持等9个关键领域。对相关指标进行频度分析，初步筛选出分别对应每个关键领域的9个指标集合。

为体现上海相较于其他城市住房发展的共性和个性，在每个指标集合中进一步将指标划分为常规性指标、个性化指标和阶段性指标。其中，常规性指标是指在住房规划中一直沿用、指标内涵一致，能够用于区域间横向比较和时间上纵向比较的数据指标；个性化指标是指反映地区特点的指标；阶段性指标是指由于地区总体发展要求变化需要进行阶段性量化考核的指标。由此，初步形成涵盖9个方面住房发展内容，包括27个常规性指标、12个个性化指标和20个阶段性指标，共计59个具体指标的规划指标库。

（三）建立面向目标的指标体系

首先，以目标为导向，在指标库中遴选和上文提出的六大目标领域相对应的规划指标。遴选时保留上轮住房规划中的7个常规性指标和3个阶段性指标，新增“住宅区物业管理总体覆盖率”1个阶段性指标、“老龄化住宅无障碍设施比例”和“既有住宅建筑节能改造比例”2个个性化指标。其次，为稳定住宅买卖市场和租赁市场价格、切实指导房地产市场调控、促进上海市房地产市场健康平稳发展，补充指标库中未涵盖的“新建商品住宅价格同比指数”“存量住宅价格同比指数”和“住房租赁价格同比指数”3个阶段性指标，对新建商品住宅、存量住宅和租赁住房价格的涨跌幅度进行监测。

至此，构建起六大目标领域，包括7个常规性指标、7个阶段性指标和2个个性化指标，共计16个具体指标组成的、分类分层次的住房发展指标体系基本框架，既全面考虑住房发展动态，又对住房发展有所侧重。

（四）构建以实施为导向的规划指标体系

以实施为导向[5]，依据指标框架制定主要任务和实施策略，构建起由规划目标向指标、主要任务和策略延伸的、逻辑完整的、指导规划有效落实的指标体系。笔者提出16条和目标、指标相对应的规划策略供参考。

指标体系要兼顾刚性控制和弹性指导，以增强指标的可落实性。将“新增供应保障性住房面积和套数”“老旧电梯安全风险评估和更新改造”和“保障房用地占新增住房用地供应比例”作为约束性指标，刚性控制为主，偏重政府行政管理手段，以保障居民基本居住水平。其余指标作为预期性指标，以弹性引导为主，偏重市场调控手段。另外，指标的设置兼顾绝对量和相对量两种数据表现形式，赋予指标体系一定程度的弹性，进一步保障指标的实施（详见表4）。

表4 上海市住房发展指标体系基本框架

六、进一步完善住房发展规划指标体系的思考

（一）探索规划指标值的确定方法

规划指标值的确定对于规划及其实施非常关键。部分城市未能准确判断阶段性住房需求，使指标值的设定偏离实际。新时期指标值的确定不仅要基于扎实的基础调研、严谨的供需分析以及政府职能部门之间的充分沟通，更要充分考虑住房由粗放性发展向精细化管理转变的阶段性特点，运用大数据分析和模型推演等多种方式和手段确定指标值，并建议指标值由具体数值向更具弹性的区间值转变，赋予指标新的内涵。