中国公共预算编制的权力结构：审视与展望

周隆武

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）

一、问题的提出

“财政是国家治理的基础和重要的支柱”[1]，预算制度则是财政制度的核心。预算是经立法机关批准的政府在预算年度内的财政收支计划，预算编制是预算过程的起点，直接影响了公共财政资源的分配轨迹，而“预算权力结构是最基本的行动框架，它影响着预算过程中行动者的动机和角色定位，也影响着预算过程中的信息流动”[2]。可以说，预算编制中的权力结构是影响预算决策的基础性问题。

现代预算国家具有财政集中和预算监督的双重特点[3]，预算体系中的行政控制和政治控制是现代预算国家的权力制衡模式。1999年预算改革以来，中国在“控制取向”的预算体系建设中逐步向现代预算国家迈进。党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”[4]新时代中国预算改革对预算权力结构的规范提出了更高的要求。当前，迫切需要从权力结构的视角审视预算编制过程，以获取一种始源性视角。

二、中国公共预算编制：一个基于权力结构的审视框架

经典的科伊问题和希克问题都因为其仅仅关注预算的编制而为人诟病，同时由于涉及应然层面的争论，二者的标准回答也难以达成社会共识，然而，两个问题却能够引发研究者对预算核心内涵的思考。阿伦·瓦尔达沃夫斯基（Aaron Wil⁃davasky）认为，一方面，预算改革是有政治含义的，另一方面，如果预算改革不能相应地影响政治过程，预算改革是很难实现其目标的[5]。爱伦·鲁宾（Irene Rubin）也指出，公共预算具有政治性[6]。权力是政治学的核心议题，所有从政治学视角对预算问题的研究，终究不能绕开对预算权力的讨论。“预算改革面临的一个基本任务通常是如何在各个预算参与者之间分配或者重新分配权力与责任。”[7]可以说，在预算编制环节，权力结构是其根本性问题。

本文所讨论的预算编制时间跨度为从准备预算编制至预算草案被人大正式批准。艾伦·希克(Allen Schick)认为预算包括资源申请和资源配置两个基本要素，在资源申请和资源配置之间还存在资源保护[8]。艾伦·希克的三要素说为本文提供了理论自觉，本文基于中国本土情境的考虑对“预算要素”的组成进行了调适，认为预算编制的权力结构包括资源申请、资源保护和方向指引三个基本要素[8]（如图1所示）。不同的预算基本要素塑造了预算编制中的不同主体，而不同的预算编制主体又存在不同的角色定位，基于这种角色所产生的权力、责任和所追求的目标也各不相同。显然，预算编制不仅仅是一个技术性问题，它也是多元权力主体的博弈结果，因此，对预算编制权力结构的廓清能为当前预算编制存在的诸多问题提供症候诊断。

图1 公共预算编制的权力结构基本要素

三、中国公共预算编制：参与主体与掣肘因素

预算编制权力具有委托代理关系的内在属性，由于公共资源的稀缺性与公共事业各领域对公共资源的需求性，预算编制权力的来源与归宿都归结于公共性。然而，部门理性和官僚理性倾向于推动预算最大化，在预算编制过程中，参与主体会通过正式或非正式制度运用自身的权力。中国政府预算的编制主体为各级政府，具体部署部门为政府财政部门（除政府常务会议审议讨论财政部门提交的预算草案之外，各级政府在预算编制中不承担具体工作，因此在下文的参与主体讨论中仅分析作为核心预算机构的政府财政部门），然而，在实际的预算编制过程中，权力结构呈现出多元参与的局面（如图2所示）。

（一）中国公共预算编制的参与主体

1.预算资源的申请者和保护者：财政部门

由于准预算机构的存在，当前中国还未形成严格意义上的集中型核心预算机构模式，而“政府内部能否建立集中的行政控制取决于财政部门能否转变成真正意义上的核心预算机构”[9]。核心预算机构是协助行政部门首长对预算进行审查和分配的部门，它追求的是在总额控制前提下实现对预算资源更合理和更有效的配置。在目前的预算体系中，各级政府的财政部门被视为核心预算机构，各级财政部门内设的预算机构具体承担预算编制的职能。1999年预算改革以后，以强化行政控制为导向的预算体系建设客观上提高了财政部门的核心预算能力。从政府内部各部门的关系来看，核心预算机构是预算资源的保护者，通常扮演着“定盘子，分蛋糕”的角色，即审查并确定预算草案中各支出部门的预算申请。从政府与人大的关系来看，核心预算机构扮演了预算资源的申请者角色。

图2 公共预算编制权力结构中的参与主体

2.预算资源的申请者和保护者：准预算机构

本文所提及的准预算机构指的是除财政部门以外对公共财政资金分配具有话语权的部门。作为预算资源的保护者，为了推进本部门或本领域某项事业的发展，准预算机构将可支配的公共财政资金在支出部门间进行分配。同时，由于预算资源分配权的存在客观上强化了准预算机构在整个行政管理体系中的政治地位，因此，维系甚至扩大这种权力是准预算机构的部门倾向。从这个角度来看，准预算机构也是预算资源的申请者。准预算机构主要分布在中国条块管理中的“条条”范围内，在经济社会发展的特定阶段，国家为了推进某项事业的发展设立了部分专项资金，而这些专项资金的归口管理权限并不完全在财政部门，反而分散在诸如国家发展改革委、科技部、农业农村部等部门，它们在公共资金的分配和项目的审批方面具有一定的权力，而“重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”又为这种准预算权力提供了一种政策惯性的支持。此外，当前我国的预算编制涉及四本账，根据规定，四本账编制主体为政府及财政部门。然而，在事实上，国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算都是由与财政部门平级的其他政府职能部门承担实质意义上的编制任务。

3.预算资源的申请者：支出部门

1999年预算改革后，财政部门作为核心预算机构的预算能力不断加强，“两上两下”的编制程序加强了政府内部对预算资源的行政控制。在“两下”的环节中，财政部门拥有对支出部门所提交预算草案的审核权力。在“两上”的环节中，支出部门依据自身对信息的掌握编制预算草案并上报。事实上，支出部门作为预算资源的申请者，在实际行政过程中都有预算最大化的倾向，预算编制是核心预算机构与支出部门博弈的过程，控制和反控制是两者在这个过程中的倾向。

4.预算资源的申请者：预算个人

《宪法》和《预算法》没有规定个人的预算权力，但是各级领导在实际的预算编制过程中具有很大的影响，马骏和侯一麟将这种现象称为“预算产权”[10]。非正式制度与非正式关系是中国政治过程中不可忽视的变量，除党政主官外，副职分管领导具有双重身份，他们既是治理体系中某几个政策领域的统筹管理者，也是其分管部门的利益代言人。在预算编制过程中，党委常委、政府副职以及人大和政协的个别领导利用个人权力介入公共财政资金的分配，以促成个人分管领域或存在特定关系的支出部门的预算申请，从而成为预算编制环节的资源申请者。

5.预算资源的保护者：各级人大

《宪法》和《预算法》赋予了各级人民代表大会审查和批准公共预算的权力。在预算编制中，人大参与预算编制的机构主要是人大的财政经济委员会和预算工作委员会，财政部门应当在人民代表大会召开前将预算草案提交人大财政经济委员会进行初步审查。在人民代表大会召开期间，财政部门提交最终的预算草案。各级人大是预算资源的保护者，作为预算草案获得法定效力的“守门员”，人大本身的角色定位决定了人大需对预算草案的科学性与合理性进行审查和把关。在中国具体的预算实践中，人大往往并未在预算初审和批准环节行使实质性的预算修正权力，当然在一些地方的参与式预算实践中，人大通过来自党委和政府的制度性赋权对预算草案具有一定的影响权力，但至今停留在区县一级的参与式预算也并未在全国范围内有效推广。

6.预算编制过程的方向指引者：各级党委

中国共产党是中国的执政党。在中国公共政策过程中，各级党委拥有领导权力，“举旗帜、定方向”是党委在政策制定环节的重要角色定位。在预算编制环节，各级党委不参与技术性问题的讨论，在法律法规中，也并没有关于各级党委预算权的相关规定。但是不可否认，来自党委权力的介入对预算编制的影响是巨大的。通常来说，各级党委追求的目标是通过预算编制体现其政策意图和偏好，并通过预算执行对党的重大方针政策的贯彻落实加以保障，因此党委的政策、方针和建议等在预算申请和预算保护环节都发挥着指引性作用。在地方政府的预算编制实践中，预算草案在提交人大批准之前在党委常委会上讨论是既有的惯例，而且在部门预算编制中党委的重大会议精神及政策建议能够成为支出部门与财政部门博弈的砝码。

（二）中国公共预算编制存在的问题及其原因

1.财政部门的预算编制能力不足

第一，财政部门的预算编制仅仅由内设预算职能机构进行，其人员编制不足，同时缺乏足够的外部智囊支持，在较短的时间面对浩大烦琐的预算编制工作显得力不从心。与此同时，预算编制过程存在信息不对称，而支出部门利用信息优势在不对称局面中掌握了预算编制的主动权。很多情况下，财政部门只能根据当年的政策意图和往年数据对部门预算草案进行简单的砍砍压压，“未能发挥其在预算制定过程中的主要技术性作用”[11]，支出部门实质上掌握了本部门预算草案的编制权力，这也导致预算编制缺乏整体性视角。第二，其他准预算机构的存在削弱了财政部门作为核心预算机构的权威性，预算权力的碎片化成为预算管理的梗阻。第三，预算编制的监督缺位。仅仅是预算机构和支出机构两者间的磋商并不能对预算编制起到监督和制衡的作用，政治监督和舆论监督在这个环节较为弱化。

2.人大事前实质性介入和预算修正权的缺位

尽管相关法律法规赋予了人大对预算草案的审议权力，但是在实际过程中，人大财经委在事前审议环节对预算草案的实质性调整权力仍需增强。在人大正式审议环节，整体否决或整体批准的单向选择只能让人大处于尴尬境地，而且由于人代会会期偏短，预算草案的专业性较强，很多地方预算草案审核的程序意义远大于实质意义。

3.党委介入的时间问题

各种相关的法律法规并未就党委在预算编制过程中的角色与程序进行明确规定，预算作为区域内的重大财政决策经过党委常委会的讨论是党内既有的惯例。为确保党委在预算编制过程的方向指引，在预算编制的准备环节，预算编制的基本框架与政策导向需要党委更多的事前介入。

4.自由裁量权下的领导预算产权仍然存在

财政部门作为预算编制的核心机构，在总额控制的前提下通常会面临支出部门的反控制博弈。此外，财政部门还可能会面临来自上级领导或支出部门分管领导即地方党政副职的压力，尽管不少地方已经将“打招呼”和“批条子”的权力尽可能限制，但是在公共政策制定中的长官意志仍然难以避免，这是预算实践中亟须进一步规范的问题。不可否认，自由裁量权在行政管理实践中拥有其存在的合理性。然而，不同的分管领导对预算资源申请的压力全部施加在财政部门头上，使得有限的资源在分配上成为难题，即使最终的预算决策能够达成某种妥协的平衡，也会让预算编制缺失科学性和公共性，同时也弱化了财政的集中统一。

5.政策、计划和预算相分离

诺米·凯登（Naomi Caiden）认为政策过程和预算过程的分离是发展中国家预算制度的重要问题[12]。马骏和侯一麟通过实证研究也指出，中国存在政策过程和预算过程相分离的情况[13]。当然，在预算编制环节，支出部门使用党政主要领导关于特定领域政策性偏好的批示件或重要讲话来提高其议价能力并不能代表政策与预算的结合。中国已经开始试行3年中期财政框架，但在实际运行过程中，中国的年度预算编制并未有效与政策和计划相结合。

四、中国公共预算编制权力结构的调适：展望与建议

改革是对既有利益格局的重构，而预算改革的政治意义远远大于技术意义，因而预算权力结构的每一次微调都可能对整个预算决策模式产生深远的影响。1999年以来的预算改革正在不断重塑国家财政治理方式，但仍然任重道远。至少从预算编制环节来看，现代预算制度的构建面临着来自权力结构方面的压力，因此，对预算编制权力结构的调适是可能的破题路径，本文以国家层面的预算编制权力结构调适为例进行展望与建议。

（一）改革核心预算机构

核心预算机构及其预算能力是建立现代预算制度的关键自变量，正如冯·哈根(Von Hagen)的研究发现，在那些支出控制得比较好的国家，财政部门在政府内部的地位都特别高，这使得它能够抵制各种支出压力[14]。因此，将财政部门内设的负责预算编制的部门和其他准预算机构中承担预算编制职能的部门剥离出来，合并组建新的核心预算机构国家预算管理局，与中央财办合署办公，财政部只保留预算执行的职能。这样可以将其他准预算机构对公共资金的分配权力集中到新的核心预算机构，也提高了核心预算机构的政治地位。新的国家预算管理局能够发挥中央财办作为财经领域核心枢纽的职能优势，更好地贯彻执政党的意志，也能推动预算在更高的战略层面与计划和政策相衔接。

（二）重构预算决策方式

延长预算编制的时间，在预算编制准备阶段，由政府首脑召开财政部、核心预算机构、中央人民银行、国家税务总局、国家统计局、审计署、国家发展改革委等部门组成的联席会议，在政府内部就预算编制基本方针达成共识，基本方针要侧重政策、计划和预算相结合。人大财经委对预算草案的初审应置于党委讨论有关事项之前，而且在预算编制的准备阶段，党委就应提前介入，提出预算编制的建议。

（三）加强预算编制监督

一是加强预算编制的政治控制。“预算修正权是改变预算草案的权力,是指拥有预算审批权的主体对进入审议程序的预算草案进行修改的权力。”[15]《预算法》并未赋予人大“修正的审查权”，因此亟须对《预算法》进行修改。二是完善预算编制的行政监督。财政部门是预算编制的监督主体，但这种监督较为虚化。因此，核心预算机构编制预算草案后须将预算草案提交财政部、国家发展改革委、中央人民银行、国家统计局、国家税务总局、审计署等进行评价，经过充分的磋商后才能进入后续环节。三是逐步开放社会舆论监督。预算草案编制完成后向公众公布，接受社会的监督，这不仅契合了政府信息公开的要义，也体现了现代预算制度的公共性价值。