汕尾发展之困

□ 金 城

汕尾发展之困

□ 金 城

汕尾港的“水上人家”

在经济发达的沿海地区，也存在着一批经济发展相对滞后的城市或地区，这些地方被称之为“沿海经济陷落带”。

汕尾，广东省惟一的红色革命老区——其所辖的海陆丰是彭湃当年闹革命之地。发展经济的条件不可谓不好：有海岸线，有港口，有丰富的旅游资源，有临海的小片平原可供发展工业区，距离香港和深圳都很近，有区位优势。

然而，作为虽然地处珠三角东岸和潮汕地区两大民营经济繁荣带之间，汕尾的经济却长期处在全省倒数之列。

这样一个地方，为什么工业化的步伐如此之迟缓，经济发展为什么落后于人呢？

落伍的沿海城市

3月12日凌晨，北方人都已经进入了梦乡。但在汕尾城区通港路口，一溜排开十多个大排档里灯火通明，前来吃宵夜的人们络绎不绝。狭窄的街道里，两轮摩托车和经过改装的拉客三轮摩托车轰着油门来回穿梭。

在汕尾街头，一些位置好的打烊的店铺门前空地，都被专门做宵夜生意的人占据了。这里几乎不存在占道经营的概念，大街小巷，随处可见占据了半条人行道，甚至半边机动车道的摊点，而机动车也可以在画着禁停标线的路段随意停车。

42岁的海丰人张保国，做这个生意已经10年了。他租住在距离自己摆摊的地方200多米的一栋居民楼里，与妻子一起照看生意，两个孩子则交给母亲照看。

“汕尾物价不低。”张保国说，他和妻子每天忙碌也不过只能维持最基本的生活开支，这导致他们一直无法在汕尾买一所自己的房子。

没有学历，没有一技之长，只能在社会底层苦苦挣扎。这是留守在汕尾的青壮年们普遍面临的人生难题。

紧邻珠三角东岸和潮汕地区，汕尾有临海平原可供发展工业，有高速公路和即将建成的高速铁路；距离香港只有80多海里，距离深圳只有一个多小时车程，汕尾的地理位置不可谓不好，条件不可谓不充分。有媒体曾说“海陆丰的地理位置起码可以让内地超过一百个市长羡慕不已”。

然而，汕尾却是GDP连续21年都位列广东全省倒数第一、人均GDP一度低于全国平均水平的地级市，多项指标连年垫底，上市企业仍未实现零突破。

曾经梦里“小香港”

其实，汕尾也有过辉煌时期。

汕尾位于广东省东南沿海，濒临红海湾，毗邻港澳，属亚热带海洋气候，一年四季气候温和，阳光充足。雨量充沛，自然条件得天独厚，海陆资源丰饶；汕尾有过“南海物丰”的记载。

汕尾港早在宋初就成为商埠。清康熙二十四年至五十六年（1685-1717）间，汕尾港形成，并很快就成为粤东著名的渔港、商港和商品交贸中心。汕尾港有三个重要城圩，后径圩、汕尾圩和坎下城。15世纪到17世纪期间，汕尾圩成为商旅云集的汕尾小镇。

清光绪二十九年（1903年），香港至和公司货轮始与汕尾通航，民国三年（1914年），已有客轮和货轮定期航行于汕尾与香港、广州和汕头等口岸之间。此时，汕尾大街区片全都以骑楼建筑风格作为居民房屋，其经济发展水平很高，人口也增长迅猛，对外交流的水平相当高。

清末民初，在汕尾经商的外圩商人已达百余家，其中较大的商号还在汕尾圩及汕头、香港、广州、泉州、上海等地设置电台，进行连锁经营。资料记载，20世纪20年代汕尾已有1万多人口（含渔民），其财政收入占了海丰全县的2/3，有“小香港”之称。

新中国成立后，汕尾渔场成为全国闻名的四大渔场之一，改革开放后，汕尾渔场成为全国渔业综合体制改革试验区之一；汕尾还是中国“四大贝雕场产地”之一，广东省主要原盐生产和出口基地。此外，汕尾旅游资源丰富，素有“粤东旅游黄金海岸”之称。

可惜，无数辉煌已成为过眼云烟，今日汕尾给人的印象只有落后与破败。

交通建设拖后腿

对于汕尾过去几十年来的落伍，一种解读认为，交通制约了汕尾的发展。

汕尾处于潮汕平原东侧、莲花山脉腹地，山地较多。上世纪70年代，从深圳到汕尾要翻越几座大山，走悬崖边的盘山公路，需要一天的时间才能到汕尾地区。324国道开通后，一度成为汕尾与外界的唯一通途。

1996年，深圳至汕头的深汕高速公路开通，汕尾终于有了一条过境的高速公路。但即使这样，汕尾境内目前也只有324国道、深汕高速公路与珠三角相连。由于深汕高速修建较早，规划滞后，现在车流非常量大，而汕尾与陆丰段是最主要的分流点，导致经常堵车，节假日更是阻塞严重。此外，由于汕尾境内没有通向河源、梅州等地的纵向骨干道路，导致汕尾与腹地、内陆之间人流物流也沟通不畅。至今为止，汕尾尚是广东21个地级市里唯一一个没有一寸铁路的地级市。

当然，汕尾在交通上有个很大的优势是港口条件比较好，但是，惠州和汕头的企业都不可能把货物运到汕尾出海，因为两地都有自己的港口。汕尾的天然良港只能吸纳北边梅州或外省的货物。但是，由于汕尾没有纵向交通干道，北边或外省的货物无法运输到汕尾；汕尾港只能靠汕尾当地的货物支撑，而由于汕尾本身的工业并不发达，出口货物量非常小，导致汕尾港失去了支撑。

汕尾的农业也并不发达，仅仅400万人口，依靠工农剪刀差进行快速工业化、城市化的基础不存在；与有大量外来资本支撑的东莞和民营企业发达的佛山不同，汕尾一无大量外来资本，二无雄厚的民营企业根基，这导致汕尾的财政收入一直在全省排尾，无法依靠自身积累进行公路、铁路、港口等完善的基础设施建设，更无法支付超前建设的高额成本。

汕尾民间戏称自己“有沿海没码头，毗邻特区却没有高铁”。

投资环境令人忧

2011年12月 29日上午，在一个小巷里，城管们一哄而上，将刚刚拉完客人的施胜军团团围住，一个城管负责录像，一个将施胜军的三轮摩托车开走了。

这个老家在汕尾碣石、身材瘦小的男人哭丧着脸呆立一边——如果不是他挣了刚才那6块钱，就不会被城管们发现并捉住了。初中文化的施胜军之前在深圳做零工，几个月前老婆生了孩子，他回到汕尾。几个月前，他以3000多元买了这台改装后的三轮摩托车拉客。快过年了，客人比较多，容易挣到钱。

施胜军很清楚自己的车没有牌照，随时有被抓的可能，但他还是要出来。每天，施胜军内心都充满了恐惧，以及侥幸走脱后的窃喜。实际上，他也想买一台有当地特许牌照的三轮车，但“需要一大笔费用，每个月还要交几百块管理费”，他承受不起。

最终，施胜军通过中间人，缴了400元罚款将车赎回来了，“如果不是找到熟人，至少需要700块。”

在汕尾市外宣办一位负责人看来，对那些非法营运的三轮车进行整治是现实的需要。

2009年春节后，返程客流出现高峰，深汕高速公路汕尾路段出现的大塞车。图/CFP

城管管理营运车辆，且敢于拿钱放车，一定程度上折射出汕尾职能部门分工的混乱以及灰色地带的存在。

而一名在深圳工作的汕尾人抱怨，他回汕尾办理身份证等证件的时候，时常会遭遇当地基层政府办事人员的刁难。本来可以当天可以办好的事情，如果不给具体办事的人员红包，会被一直拖延几天，而回去办事的人都希望当天办好返回深圳，于是只有塞红包。

这名汕尾人对那些索要红包的办事人员也给予了理解——汕尾公务员的工资很低。尤其是一些基层公务员，月工资只有1000多元，还不如去外打工。在消费水平偏高的海陆丰，不想点其他办法搞钱，他们连生活都无法保证。这一定程度上导致汕尾部分基层政府政风不正，也就形成了一个恶性循环——越穷越想索要红包，越索要红包越难吸引投资，越吸引不了投资，越是经济低迷。

事实上，在汕尾，游走于非法与不规范之间的交易随处可见。

在汕尾，“枪、黑车”字样，附带一串电话号码的广告随时可能出现。

一名在汕尾城区做保安多年的陆河小伙子说，陆丰等地到现在还有人以贩卖军火为生，有的是从海上走私过来，有的甚至自己制造。

广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力指出，投资环境所依存的社会治安稳定及市场经济秩序、商业诚信的缺失，成为当地发展经济的毒瘤。结果，在外挣到钱的汕尾人不愿回家投资，外乡人不敢来汕尾投资，这导致汕尾吸纳外来资本一直不力。

人才流失致“空心化”

多年来，汕尾籍的大学生回到汕尾工作、生活的极少，偶尔有一些回去当公务员，回去创业的基本上可以忽略不计。好不容易培养的人才就这样流失了。这种情况的延续，导致汕尾人才空心化、低质化。

记者的调查显示，过去的几十年，汕尾非但无法吸纳更多外来资本，汕尾自身的人才也在不断流失。2009年6月，时任广东省教育厅厅长的罗伟其在粤东工作现场会上说，汕尾“高中普及率全省倒数第一，义务教育辍学率在全省居高不下……”他指出，汕尾教育不发展，人口素质跟不上，产业升级的过程中，高级人才和技能人才都会跟不上。本地高素质人才匮乏的同时，汕尾人又大量外迁。

珠三角经济发展起来后，内地人纷纷涌向沿海城市，身为沿海城市汕尾的民众则大量进入深圳、广州、东莞等地。有数据显示，在深圳的汕尾人有20多万；陆河县只有30万人口，在深圳的陆河人就有七八万；整个珠三角的汕尾人差不多有100万。

这导致一个奇特的现象——作为一个地级市，汕尾市区内没有一辆象样的公共汽车，但各县区却有着大量的长途专线车。海丰不仅有到深圳市区罗湖和福田的车，还有通往龙岗、宝安的专线车，甚至有直达深圳下面许多镇的专线车，如西乡、松岗、龙华、坂田、坪山、沙头角等。

而汕尾人在外乡成就斐然：深圳装饰市场的生意有近40%是陆河人做的，全国装饰企业100强里有20强是陆河人的企业；深圳零售业前几强穗宝百货、海雅百货的老板都是汕尾陆河人；惠州本地最大的广场丽日广场，开发商也是陆河人。

显然，汕尾人其实跟潮汕人差不多，也有很会经商的头脑，敢闯敢干，善于经营，但这些都要在离开汕尾之后才能显现出来。

错过黄金发展期

作为沿海城市、比邻港澳的汕尾区位优势为何未能体现出来呢？

众所周知，珠三角城市化、工业化的第一推动力是港澳资本，深圳、东莞、惠州中心区等地无不是由此发展起来的。

汕尾的区位优势不如深圳、东莞，导致港澳资本并没有成为推动汕尾工业化城市化的主力。但港澳资本没有大规模进入汕尾，当地人还有另外的说法。

汕尾建市后，或许出于本地人管理的原则，最初几任市长、书记都是由当地的村干部、公社干部提拔上来的，有的连高中都没有上完，从未在外地任过职。有汕尾民众认为，前几任领导视野不开阔，缺乏前瞻性，更缺乏从宏观上统领汕尾经济发展的战略眼光。此外，汕尾当地宗族势力强大，海丰人与陆丰人一度对立，争夺对汕尾市的控制权，导致主要官员疲于应付内耗，错过了90年代初到新世纪的黄金发展期。

事实上，为改变经济发展落后局面，汕尾也进行了各种尝试。

1992年11月，汕尾红海湾经济开发试验区成立，实施“工业立区”的发展战略，形成以“电力、服装、针织、造船为主，其它工业共同发展的多元化工业结构”。遗憾的是，汕尾本地民营经济的发展远不如潮汕地区。

现代工业体量小、集聚度不高，一直被认为是汕尾经济的“硬伤”。

而在丁力看来，广东改革开放以来所形成的强大的经济辐射力未能辐射到汕尾地区，改革开放带来的经济红利80%以上集中在珠三角，造成了广东区域经济发展不平衡。汕尾就是这种不平衡结出的苦果之一。这也导致汕尾作为沿海城市、比邻港澳的区位优势未能体现出来。

汕尾市政府于2004年出台的城市总体规划。

向东向西两纠结

地处潮汕地区和珠三角之间，汕尾一直被一个问题困扰——到底应该向东融入潮汕地区，还是应该向西融入珠三角地区？

2009年5月14日，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》正式颁布，明确把“两岸人民交流合作先行先试区域”作为海峡西岸经济区的战略定位之一，包括广东梅州、潮州、汕头、揭阳等地共计20市都被列入了海峡西岸经济区。

这似乎让汕尾有了向东融入潮汕地区的政策机遇。

当然，临海的汕尾发展海洋经济也是很有优势的。

汕尾是全国最早组建海洋经济行政机构和实施海洋发展战略的地级市。早在1992年，汕尾市就组建了海洋经济发展委员会，并在1995年、1997年先后出台了加快海洋经济发展的文件，为全省乃至全国海洋经济管理机构模式的建立起到了推动作用。

同时，汕尾还是全国最早的国家渔业经济体制综合改革试验区。早在20世纪80年代，汕尾市城区就被农业部批准为国家渔业经济体制综合改革试验区，为全国渔业经济体制综合改革提供了经验。同时，创建了全国最早的汕尾市城区水产品批发市场，其管理模式、管理经验曾一度在全国推广。

2008年后，汕尾着力发展港口物流、临港工业、滨海旅游、加工制造、海洋水产五大龙头产业，打造“三角东”交通物流枢纽地位。

但事实证明，向东发展并没有能够改变汕尾的命运。或者说，汕尾主政者最终将发展重心转到了西部——珠三角地区。

事实上，汕尾民间早已做出了自己的选择。

在汕尾街头，可以随处见到粤B、粤A牌照的汽车。这些挂着深圳或广州、东莞等地牌照的小车，都是在珠三角发展的汕尾人回汕尾停留的标志。对于这些户籍还在汕尾，甚至已经不是汕尾户籍人口的汕尾人，汕尾二字只是一个与自己有家乡关系的名词。

2011年刚刚开通的揭阳潮汕机场距离汕尾其实只有两个小时的车程，但是，很多汕尾人表示，不会去揭阳机场坐飞机。他们更喜欢去深圳、广州的机场，因为深圳或广州等珠三角地区有大量亲友，社会关系都在那里；而揭阳机场开通后，也没有设立到汕尾的班车。

之前，汕尾想两边靠岸，既想靠上潮汕那边，又想靠珠三角这边。与珠三角相比，潮汕地区的经济实力明显比较弱，汕头没有能力辐射到汕尾。 因此，汕尾民间人士极力主张汕尾融进珠三角，变成珠三角的一分子。

但是，广东省之前一直把汕尾划为粤东地区，所谓粤东四市（汕头、潮州、揭阳、汕尾），从来就没有把汕尾看作是珠三角的一部分，这种定位在客观上没给汕尾真正融进珠三角的机会。

近年来，广东省高层开始大力推动汕尾融入珠三角。

2009年6月，汕尾成为广东省委粤东四市现场会的第一站，广东省委书记汪洋将汕尾定在环珠三角范围的“内环”，他强调，汕尾要加快融入珠三角，只有主动融入珠三角，才能真正接受两大经济区的辐射，变区位优势为发展优势。

而深汕特别合作区的成立，成为汕尾融入珠三角、彻底扭转局面的关键支点。这，会终结汕尾过去几十年的失落，并给汕尾一个未来吗？

（本刊记者崔银娜综合整理）