论我国行政许可评价制度的完善

徐曦昊

（中国人民大学 法学院，北京 100872）

《中华人民共和国行政许可法》第二十条规定了“行政评价制度”，旨在对“行政许可”这一授权型行政法律行为进行规范和监督。然而事与愿违的是，该法条生效十余年以来，无论从规范设计、机构创制层面，或是司法、行政实务方面，“行政评价制度”均与其规范的对象——“行政许可制度”发展勃兴的情景相差颇远。根据中国政府信息网法律法规库的检索数据，两者的立法体量差距在1∶17.5到1∶22之间，不仅达不到立法设计的初衷，更是空出了一块行政程序法视角下的法律真空。这种规制意义上的制度缺位导致“规范—监督”二元制度结构的失衡，成了梗阻国家治理体系、治理能力现代化建设目标的障碍[1]。

一、行政许可评价制度的意义

哲学意义的“许可”一词旨在解释基于主体意识对客观现象的认识所做出的作为性允诺。“评价”则与价值的关系更加密切，是对主体对客体允诺行为与主体需要之间价值关系的判断[2]。现代社会既需要进行作为性允诺以服务公益，又需要对允诺进行评价以调整公益。基于服务公共的根本目的，行政法在制度设计上规定了“许可”与“评价”的二元体系。

何谓行政许可？根据《行政许可法》第二条所示：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”就法的释义来说，行政许可是以行政机关为主体，以申请为前提针对行政相对人，准予其从事特定行业经营而产生收益性效果的要式行政具体法律行为。该法律制度具有双重的授权属性，一方面赋予了行政机关根据法律、行政法规的有关规定进行针对社会公共利益的经营行为授权的权力，另一方面赋予了行政相对人申请从事涉及公共利益的经营领域的权利。根据《行政许可法》第二十条，行政许可的评价指的是行政许可的实施机关对已经正式设立的行政许可进行过程性的审查。对其存在的必要性进行评价之后，评价机关向该许可的设定机关出具存续或废止该行政许可的决定。现阶段我国的行政许可评价的主要表现是环境评价制度。行政评价有助于行政许可的完善，主要表现在以下两个方面。

（一）行政许可评价有助于行政许可行为的程序性完善

首先，行政许可法的评价就是采用现代科学研究方法对实施的行政许可行为所产生的效果以及该行政许可行为所可能带来的各种影响进行客观系统考察和评价的制度。该制度化考察的结论将通过《行政许可法》第十三条的判断标准和第二十条的制度通道决定该类具体行政许可的创设、变更和终止。换言之，行政许可评价制度是行政许可法律关系是否具有创设制度必要性决定做出的前置手段。没有了行政评价，行政许可的做出缺乏程序性依据。

其次，行政许可并不是孤立的静态法律行为，而是一种时间上的持续过程。它包含若干的程序环节，相互渗透并具有全程性。在行政过程中，我们将行政许可简单理解为“行政审批”是不恰当的[3]。从行政行为的角度理解，行政许可似乎与只进行授权性格式审查的行政审批在权力外观上一致。行政审批所体现的高权行政理念，无法与体现政府全程规制属性的行政许可归为一类。行政许可并不是静态的同意与否，而是涵盖了许可之前的判断、许可之中的审查、许可之后的监督等诸多环节的一个动态的过程，因而应当在行政过程论中予以把握，进行利益衡量。

最后，行政许可的公共属性和低权行政特征，其本质地需要行政程序法上的制度性评价来辅助行政作为，而行政评价则恰好对应了行政许可行为，“许可前限制，许可中审查，许可后监督”全过程行政要求，在根本上能够为行政许可行为进行事前依法设立、事中依法监管、事后依法督察的时候提供支持。

（二）行政许可评价有助于行政许可行为中合理性原则的进一步落实

现代行政法两大基本原则之一的合理性原则，要求行政机关在实施行政行为时，将国家的权力控制在适度和必要的范畴之内。当行政主体行使自由裁量权的时候，应在其所追求的法效益和为追求该目的所采取的手段给相对人的权益造成的损害之间进行适度的利益权衡[4]。遵循合理性原则也就意味着对于许可进行“评价”：行政机关需要对于行政许可的存废设立，是否最大限度地保障了公民权利做出合乎事实的科学判断。行政许可作为行政管理的授权手段，必须通过许可，科学地达到社会管理的目的才具有合理性基础，这种目的达成不应该违反手段和目的之间的“可连接”关系存在[5]。

但在现实之中，以行政命令代替客观科学规律的行政行为还时有发生。对于此类行为，以科学化客观标准和制度化监督使命作为要求的行政评价可以进行有效的预防。对于行政机关合理增减的行政许可，依照行政公开的要求，行政机关应该将其理由对外公布，此时有关行政许可存废的说理和论证便显得尤为重要，否则，法律基本作用之一的教化作用便无从谈起。关于如何才能使行政许可的设置、废弃都符合行政法基本原则中合理性的科学标准，行政评价体系所提供的具体数据、原始材料、最终结论，对于论证具体行政许可是否适当，是否符合比例原则和信赖保护原则，行政许可是否需要设立、变更、终止提供了最基本的判断依据。基于此，我们才可以足够科学地判断一个行政许可的实际效果和预期目标是否保持了充分的一致。

因而，无论是哲学基础的“规范—判断”体系，抑或是现代行政法理论中先验而充分的合理性基础，都本质地需要对于行政行为的做出进行基于客观事实材料与法律规范的具体判断。而行政许可作为行政法律体系中唯一集全程性、外部性、一般禁止性与特殊授权性为一身的具体行政行为制度规范，行政法的立法者在制度设计之初就预见到其对于社会生活的高度渗透性，因而设计了反制措施从而规避其泥沙俱下的根本属性。

二、我国现行行政许可评价制度的缺陷

日本行政法学家谷口安平对于法律规范正当性与正确性曾有过这样一段论述：“正当即正确。正确至少有两个意思：第一是结果的正确，另一个则是实现结果的过程本身的正确。”正当性的逻辑应至少包括制度本身对于社会关系的调整能够符合客观规律，只有这样才能得到合理的制度结果。行政许可评价制度的目的就是通过正确而科学的决策信息获取，增加行政许可制度结果的正确性；通过全程的行政评价监督确保过程本身的正当性。

行政许可作为授权型行政法律行为，其正当性的来源主要有三：第一是基于科学评价指标的理性来源，第二是基于良好公共意见表达的社会来源，第三是基于法律规范设计的制度来源。前二者的缺乏导致当前行政许可评价制度的合理性欠缺，后者的缺乏则导致了行政许可评价制度的合法性失常。

（一）行政许可评价制度合理性前提缺乏

所谓合理，要求对于调整对象的客观规律能够科学、正确地认识，在其基础上通过规范手段加以调节使行政规范的实施能收获行政行为的预期效果。对行政许可的规范对象而言，其客观规律的来源主要有两个方面，一方面是客观自然科学规律，比如规划建设许可、环境排污许可中对于城建规划与环境保护的自然科学指标；另一方面则是发展中的社会科学规律，如人民群众对于许可内容的接受程度。就当前我国行政许可评价制度而言，行政许可评价体系针对此二类客观规律的合理性获取的渠道十分匮乏。

1.标准化语言与法律化语言的排异导致评价体系建立困难

一方面，我国行政法律与其他科学成果的术语交互体系缺乏适用于行政许可评价制度的专业性成果。行政评价制度属于政治学、社会学、法学的交叉领域，关于整体行政许可综合适用的评价标准体系尚未建立。无论是体制内生的国家人社部《中国政府绩效评估研究》的政府绩效研究，抑或是学界产生的中国政法大学法治政府研究院“法治政府评估”，都更像是政府公信和法治满意程度的政治调查，而远非对于行政许可科学性的社会科学客观评价[6]。换言之，当前行政许可评价更在意社会评价而非制度评价，更关注政治效果而不是法律效果。

另一方面，以科学为基础、以逻辑为准绳的技术要求与以价值为判断、以权益为核心的法律规制之间存在着一定的思维断面。以我国唯一以法律效力层级设置的行政许可评价制度《中华人民共和国环境影响评价法》为例，“环境影响评价”需要对重大规划项目、建设项目的行政许可实行后可能造成的实际影响，进行评估分析，并编制有关该项目许可的影响评价报告书，供政府审批。然而，当前我国环境评价报告书中的科学术语和法律解释之间存在断层直接影响了行政机关基于理解报告书术语文义而进行的决策选择。在环境影响行政许可评价领域，2016年十大环保案例之一的“常州毒地案”体现得尤为清晰。该项目的环评报告书中，虽然评价机关对评价对象，即周边土壤和地下水污染状况进行调查后认为，该评价对象北侧地块已经受到了污染，存在人体健康风险和生态风险。但是报告并未以量化的方式说明该地块受到了何种污染，会在何种程度上对本项目产生人体健康风险，以及这些污染和风险在何种程度上影响建设项目的可行性和合理性。这种理解上的障碍与不连续导致进行行政评价的行政机关并未意识到进行评价时科学术语所描述的危险，最后因为行政评价不当而导致群体性事件。

就设立行政许可的事项而言，如果行政许可需要对其中的技术标准、技术规范进行行政评价，在当前的法解释技术背景之下，技术评价语言并不能通过行政评价制度转化为能够被决策者信赖，且具有自洽逻辑的政治判断和法律语言[7]。这就直接导致了行政评价因术语不畅导致的“失聪”，进而导致其法律效力的“失语”。

2.公众参与的缺乏导致行政许可评价制度缺乏社会认可

任何一项行政许可设立都是人民群众的物质文化需求体现。行政许可的实际运营主体和影响客体都是社会公众。行政许可的评价来源必须重视民间社会意见反馈，这是我国的行政权属是实现公共利益的目的决定的[8]。行政许可行为作为行政机关处分社会公共利益的行政法律行为，对其进行评价的时候，应当贯彻行政公开原则，建立合理听证制度，最大限度汇集民意。行政许可的调整对象具有绝对的公共属性，其决策信息与正当性当然地需要来源于公众需求反馈。我国当前的行政评价制度对于行政公开制度建设重视不够，导致对于公众意见的吸纳乏善可陈，使得行政评价缺乏民意基础。首先，就立法而言《行政许可法》涉及行政许可评价的内容只有寥寥数十字，对于行政许可评价的听证根本无暇顾及。现存唯一的行政许可评价法律《环境影响评价法》之中也只在第十一条之中存在模糊规定。如此宽泛的规定遑论从意见来源、人员设置、征求方式、财务来源等方面对于行政许可评价制度的公开化进行统一规范。如此给行政机关增加义务的法律规定，如果以过于抽象的方式进行立法，其最终结果就是言实不符。而当前的治理现状也证明了这种担心不是多余的，制度的裂隙甚至产生了以听证为业、明码标价的专业环评听证户。

其次，我国长期的儒家文化“无讼”的意识形态和“个体服从集体，个人服从国家”的集体主义观念，虽然经历了改革开放后社会主义民主观念的冲刷，但仍然存在较大负面社会效果的残余。当事公众对于外部性较强、侵害性不直接、风险不显著的行政许可评价类具有监督属性和预防属性的法律程序，常常抱有一种法律怀疑主义和幸存主义的心态[9]。在这样的文化传统下,人们更多的是服从既定的法律法规,对法律是否对自己在行政许可法意义上造成侵权的追究较少。基本公民行政程序性权利的重要性认识不足，维权观念相对淡漠的最终结果就是社会对授权性行政法律制度——行政许可，甚嚣尘上地追捧，而对于监督、间接性行政法律制度——行政评价，则抱着“眼不见为净”的无所谓态度。

（二）行政评价许可制度的合法性规范欠缺

2013年9月19日，国务院办公厅发布《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》，体现了国家层面建立行政许可评价制度的决心。但目前我国在法律、行政规章、其他规范性文件方面并没有一套行之有效的行政许可评价制度规范[10]。

1.我国行政许可评价制度立法体量不足

我国《行政许可法》共八十三条，其中只有第二十条这一条对于行政许可评价做出了非常粗疏的原则性规定。就部门行政法而言，也只有《环境影响评价法》，对建设项目和规划项目规定了环境影响评价。国务院“中国政府信息网”的法律法规库之中以“行政许可监督”进行内容检索，获取的结果只有21条，其中一半是环境影响评价的行政辅助性规定，另外一半是质检部门针对地震中房屋安全性的行政许可评价。而以“行政许可”关键词检索，会得出的3901个涉及民政、工程、卫生、安全、教育等等社会关系领域，包罗万象的结果，差距之大可见一斑（见表1）。

表1 全国行政许可与行政评价法律规范概况

而在地方设立的其他规范性文件的层面，虽然全国有1012个行政机关曾经以“行政许可监督”的命名方式，创设过规范性法律文件，其中只有小部分涉及过行政许可评价。真正以单行规范性文件为载体发布的，只有包括广东省经济信息化委员会、杭州市人民政府、内蒙古自治区卫生厅、杭州市劳动与社会保障局、重庆市人民政府五个行政机关，其中重庆市作为直辖市，在其行政区划内部发布了《重庆市行政许可评价暂行办法》，开全国风气之先，而其他的行政区域，如杭州市与市辖区县只有零星的部门、地区规范性文件。总的来说，我国行政许可评价的立法体量相较于行政许可而言，无异于杯水车薪，完全起不到立法设计之初的监督目的。

2.我国行政许可评价制度立法质量欠缺

就行政许可评价的立法质量而言，也难以达到有法可依的行政合法性基本要求。本文一再提及的我国行政许可评价立法法律依据来源于《行政许可法》第二十条，而其中只对行政机关有必要针对行政许可定期进行行政评价以及行政许可评价效果、公民及其他主体，可以建议进行行政许可评价做了原则规定，但就该制度设计本身没有具体的操作规范可供实施时援引。目前而言，部门行政法之中较为明确地构建了行政许可评价制度的，有环保行政法规（如《环境影响评价制度》）、质检行政法规（如《质量监督检验检疫行政许可实施办法》），评价制度内容之中也对评价时间、评价主体、评价内容、评价方式等进行了相对详细的规定，但对于行政许可评价公开制度、行政许可评价科学化解释性体系建设均未有所创制，只是因循守旧。

地方规范性法律文件之中，重庆市的规定固然是一个好的范例，但其他省份的规定并没有跳脱出抽象性法律规定的范畴。如《江苏省行政许可监督暂行规定》仅第十五条规定：“县级以上地方人民政府法制工作机构可以建立实施行政许可的社会评议制度。”仅此一条而已[11]。江苏省至少还有地方性法规对此问题做出了说明，而更多的省份在所谓的“行政许可监督”规范性法律文件之中对于行政许可评价制度的建设只字未提。

三、行政许可评价制度弊端的解决思路

（一）合理性原则下的制度构建：以专业评价体系规避行政失误

为了实现行政许可行为的科学合理性，行政机关必须建立一套将专业意见表达与行政决策体系相互连接的行政许可评价体系，该评价体系必须兼具可以合理评价行政许可所涉及公共利益的权利义务内容的专业性与将该专业性评价内容转化为具有行政可决性的法律分析技术[12]。为了提升行政许可评价行为所设计公共利益权利义务内容的专业性，可采用以下三种评价方法[13]。

第一，采用定性分析的方法，如比较分析法、专家评价法、价值分析法等。定性分析法是对于行政许可在事前、事中、事后的行政许可的实施性质进行综合分析给出性质上、根本上的划定的方法。对于受行政许可的项目在环境影响的风险预防、社会公共资源配置与利用、行政管理目标的实现等方面是否真正起到作用，定性分析法可以就事论事地分析探讨。

第二，采用定量的分析方法，例如统计分析法、成本效益分析法等。定量的分析方法也就是对于行政许可实施以后的效果建立基于数据和指标的分析体系，以测评所要评价的行政许可的项目对在环境影响的风险预防、社会公共资源配置与利用、行政管理目标的实现方面的数据化情况。比如根据我国建设项目保护条例的规定，对于环评报告书必须满足基础数据可靠、预测模式及参数选择合理的基本要求，实事求是测算数据，因地制宜选择分析模型。

第三，采用综合评价。为了使行政许可评价的结论符合法律客观需要，在对所评价的行政许可项目采用定性的分析方法和定量的分析方法进行分析与评价后，仍需要运用经济学原理和社会学理论，结合现代化的科学技术来分析评判所评价的行政许可项目自实施以来的效果和影响。只有综合运用多种评价方法，才能提高对行政许可项目评价结论的精准度。比如国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组制定的一套中国地方政府绩效评估指标体系。该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，内容涉及经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、国有资产管理、经济、社会、人口与环境、人力资源状况、廉洁状况和行政效率等方面的具体问题。该体系适用于全面系统评估中国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况，为我国政府绩效评估的制度化、标准化奠定了基础[14]。

各部门行政领域的专业评价体系构建可以以“环境行政”领域为范本。当前我国的环境影响评价制度已经确立了由环境影响评价登记表、报告表、报告书的不同报告文本对于较轻、较大、重大的环境影响规划、建设项目进行报告的体系。如规划建设项目评价的指标被严格约束的类型化划分方式，也被认为较好地符合了当前的行政水平，操作性较强。改进指标可由地方人民政府和国务院处理全国性专业事务的部门根据各地方的不同情况和该部门的具体技术情况、专业水平进行立法规范，着重运用专业领域对“实施机关实施该行政许可的总体状况、实施该许可的社会效益与社会成本、实施该许可对政府财政收支的影响、实施该许可给社会公众带来的经济负担状况、实施该许可遇到的困难及造成困难的原因、行政相对人的意见对于该项目的影响”[15]进行针对该项行政许可的评价，旨在专业、便利、可靠地将专业性评价转化为法律性评价，并且将这种评价模式以法律的形式进行制度保障，确保行政行为能够以专业评价全程参与的形式做出，进而达到规避行政失误的目的。

（二）合法性原则下的制度构建：完善行政许可评价法律体系

正如前文之中所论述的那样，我国的行政许可立法有关于行政许可评价制度构建的立法，数量缺乏，规定抽象，不能满足我国当前行政许可行为监督和及时变更的需要，也不能真正保证公民法定权利向实体权利的根本性转变。针对这种现象，首先我国各级行政机关需要做到健全行政许可评价制度。各地和国务院各部门应该抓紧行政许可评价制度的建设，参照目前行政许可评价制度较为完善的重庆地区的经验，按照本地区或本部门专业事项的具体情况，以行政许可评价实施机关、行政许可评价实施程序、行政许可评价期限期日和行政许可评价听证制度设计为主要内容的、可操作性强的行政许可评价制度，着重将“必要性”“有效性”“合理性”等模糊的措辞进行具体说明。如《重庆市行政许可评价暂行办法》中，在第七条规定了行政许可评价实施机关，“市人民政府和区县（自治县、市）人民政府评价行政许可，可以指定本级人民政府有关部门或者机构负责组织评价。”同时规定了“行政许可的评价时间”，评价行政许可应在两个月内完成，因特殊情况需要延长的，经评价组织负责人批准，可以延长一个月，如此详细到具体情况的法律规定能从根本上避免因为行政机关自由裁量权过大回避执行评价义务的问题。

同时，行政机关应该尊重公民对公共事务的问题的知情权、参与权、表达权。我国《行政许可法》第五条规定“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”行政公开的基本要求在行政许可评价制度中也应一以贯之。如《重庆市行政许可评价暂行办法》之中第九条：“评价组织在开展评价活动的5日前，应向社会公示评价活动的下列内容：（一）被评价的行政许可的名称和设定依据；（二）被评价的行政许可的设定机关和实施机关；（三）评价组织的名称、接待机构、联系方式（依照本办法第七条的规定开展评价工作的，还应写明受委托组织的名称）；（四）评价活动开始和结束的日期。”为了避免重大行政许可听证流于形式，发生所谓的群众代表总是“奇怪”地代表着政府的意志，所谓的专家似乎总是“一致”地附和着政府言论的奇怪现象，必须在现行听证制度之中，扩展利益相关人的意见表达渠道，确保其参与公共事务的社会权利得以充分实现。对于涉及公共利益，实施后难以变更，外部性影响显著的行政许可项目，如化学工业项目、地矿工程项目、核电建设项目，创设更多社会意见表达途径，确保公民的知情权不受侵犯。

为了推进国家治理体系和治理能力的现代化，在顶层设计层面上，国家需要设置专门的行政评价法律，建立专业的行政许可评价机构。一方面，立法机关应该进行深入调研，争取在行政机关的规范性文件成果的基础上，能够出台专门的《行政评价法》，使行政许可评价领域有法可依。该部法律应在当前的行政许可法律逻辑之中占据关键的一环，其评价主体应进一步扩大来源，包含公民在内的广大行政相对人；评价启动方式则应更趋易于当事人的权力行使，以体现服务型政府的根本特征；评价指标则应充分考虑评价领域的专业性可采用以法律为原则，以各部规章准则的方式；法律后果则应该规定得完善且充分，将评价结果纳入当前的行政法律行为的效果产生环节之中。

另一方面，为了适应新时代对于国家行政机关职能现代化、法治化的需要，国家需要设立法定行政评价专门机构。例如，参考日本在国家行政监察体系之下设立行政评价局，除了原本的廉政功能以外，着重对行政规范性文件的效果评价，强化对行政机关许可权限作为整体的导向化监督，从而克服行政评价机关任意性、随意性、业余性、变动性的缺陷，进而保障行政评价制度持续而专业的权威性。

四、结语：国家治理体系和治理能力现代化过程中行政许可评价制度的展望

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国特色社会主义制度的集中反映和必然要求。服务型政府的建设则是这一伟大目标的重要组成。为了进一步让市场在资源配置中起到决定性作用，国家将要进一步裁撤一大批不合理的行政许可、行政审批事项，政府职能转变是一场从理念到体制的深刻变革，是一场刀刃向内的自我革命，这势必需要对现行的行政许可、行政审批体系进行评价，以达到“吹尽狂沙始到金”的效果，从而进一步发挥制度潜力，激活市场活力。但目前来看，我国行政许可的设立、变更、终止的制度，事中事后监管缺失，检查任性、执法不力、评价失常的问题非常突出，对于专业领域、专业产业，该如何许可、如何评价、如何服务仍然经验不足，并未产生包容审慎的行政许可评价体系[16]。

党的十九届四中全会指出，推进国家治理体系和治理能力现代化的过程是一场整体优化的深刻变革。党和国家的行政机构履职现代化的时代背景，呼唤着一个兼有中国特色的和现代化思维的行政许可事项评价体系。这鞭策我们行政法学人从规范简要、抽象难行的《行政许可法》第二十条有关于行政许可评价制度的数十个字出发，从合理的科学评价体系和合法的实体评价权利两个方面上，根据现有经验，进行双重创新，逐步建立起以评价制度为核心，以简政放权为手段，以公共福祉为目的的现代行政许可体系，进而达到建设服务型政府，创新行政权发展，为国家法治建设保驾护航的根本目的。