民办教育新法新政执行的调适研究

2020-05-08肖海燕彭虹斌

高教探索 2020年4期

肖海燕彭虹斌

摘要：政策执行是确保政策目标实现的关键环节，审视近两年民办教育新法新政的执行过程，发现政策执行出现了进度缓慢、举办者信心受挫、地方落实法律不主动等不利局面，影响分类管理改革进程。根据史密斯政策执行过程模型，从四个层面分析新法新政执行不力的原因，并提出相应的调适策略：在政策层面，需及时完善政策供给，提高文本的可操作性，注重文本的渐进性;在组织机构层面，要优化部门沟通机制，行政领导要正确看待民办教育的社会价值，建立健全民办教育监管机制;对于目标群体，学校需提高组织化程度，举办者要调整心态;在环境因素层面，要支持发展民营经济，公众应保持对政策的理性，媒体报道要坚持客观公正。

关键词：教育政策;民办教育;政策执行;政策调适;史密斯模型

一、引言

教育政策执行是将政策所规定的内容转化为现实的过程，即从计划到实践的过程。[1]自2016年11月起，有关民办教育的新法新政陆续出台，并进入执行阶段。反观两年多来新法新政的实施过程，存在执行进度缓慢、举办者信心受挫、地方落实法律不主动、政府扶持和管理的具体政策不明确、办学者权利义务不清晰、管理力量严重不足等问题[2]，影响了政策执行效率。相关各方如何积极调整以适应新法新政是摆在面前的棘手问题，本文以史密斯模型为视角，从理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素四个层面探讨政策执行不力的原因，并提出相应的调适策略，以期提高政策执行结果与政策目标的匹配度。

二、理论框架

（一）史密斯政策执行过程模型

托马斯·史密斯（TBSmith）在“The Policy Implementation Process”一文中提出政策执行过程模型（如图1所示）。他认为，政策执行效果受以下四个部分的影响：（1）理想化政策（the idealized policy），即合理、正确、科学的政策，与政策的形式、类型、计划和形象等变量息息相关;（2）执行机构（the implementing organization），主要负责政策执行，涉及组织结构和人员资质、行政组织的领导、执行计划和能力;（3）目标群体（the target group），是受政策影响最大的组织或组织内的人，受组织化或制度化程度、领导的态度、先前的政策经验影响;（4）环境因素（environmental factors），是那些可能影响或受政策执行影响的因素。环境可以看作是一种限制性的因素，即政策的执行必须处在相应的政治、经济、文化、社会等环境之中。[3]这四个部分内部或之间相互作用可能发生差异，形成紧张关系。破坏性的紧张关系会导致政策执行结果不符合政策制定者的预期，可以通过制度化或非制度化的形式对紧张关系进行处理和反馈，实现各部分内部或之间的协调状态。

（二）民办教育新政新法执行分析框架

教育政策属于公共政策的组成部分，民办教育政策的执行过程与公共政策执行过程具有相似性，同樣会受到理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素的影响。依据史密斯的政策执行过程模型，构建民办教育新法新政执行分析框架（如图2所示）。以上四个部分之间及内部关系的紧张或者不协调，会影响新法新政执行效率，造成政策执行结果不及预期。

三、民办教育新法新政执行不力的原因分析美国政策学家艾利森提出：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”从民办教育新法新政的执行情况来看，效果并不如预期。究其原因，与政策本身、执行机构、目标群体、环境因素等密切相关。

（一）理想化政策层面

完备的政策是政策有效执行的前提，透过新法新政在政策执行过程中暴露的问题，可以发现政策文本本身存在一些问题。

1.政策文本供给不及时

一方面，国家层面的实施条例仍未落地。修订后的民办教育促进法确立了民办学校分类管理新制度，原有的基于非营利性民办学校管理制度的实施条例已无法满足新制度的要求，有关民办学校自主招生、营利性民办学校的税收优惠、非营利性民办学校的VIE架构、国有民办学校的去向等问题，亟需条例进行明确。但截至2019年9月底，实施条例仍未正式出台。另一方面，地方配套政策迟滞。2016年12月29日，国务院三十条要求地方各级人民政府根据意见，因地制宜，积极探索，稳步推进，抓紧制定出台符合地方实际的实施意见和配套措施。按照预期，为了保障民办教育促进法顺利实施，地方配套政策应当在新法正式生效前出台。但新法生效前全国各地无一省市正式发布官方的实施意见，直到2017年9月底，以辽宁为代表的地方人民政府才出台了第一个落地政策。

2.政策文本部分条款可操作性不强

以民办学校的税收问题为例，新法在扶持与奖励条款中规定非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策时，并没有提到营利性民办学校具体享有何种税收优惠。从发挥地方能动性的角度而言，这的确为地方政策的制定预留了较大空间，可以提高地方政府制定具有地方特色政策的积极性。然而矛盾点在于，目前的法律体系中，任何关于税收的立法都只能通过全国人大或国务院来决策，地方没有相应的立法权。[4]在国家层面的税种、税率和征管等基本制度没有相应调整之前，地方难以拿捏税收的扶持程度。因此，地方配套政策多以保守为主，甚至内容与国家层面政策基本相同，缺乏与地方实情的融合度，致使政策落地的操作性不强。

3.政策文本局部内容的冲击力大

2018年11月15日，中共中央、国务院公布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》）对学前教育投资境况产生重要影响。首先是普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%的目标，将幼儿园的普惠性质变成主流，再加上小区配套幼儿园不得办成营利性幼儿园的规定，客观上缩小了举办者选择营利性民办园的空间，挫伤了他们的积极性。其次，《意见》中“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园”“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市”等规定对已进入资本市场的机构带来巨大冲击，以在美国上市的中国幼教公司红黄蓝为例，在消息发布的当天收盘暴跌52%。由于投资上市的道路受阻，资本进入学前教育的热情降低，甚至已进入的资本也纷纷退出和撤离。

（二）执行机构层面

民办教育新法新政的实施，需要各执行机构按照国家层面政策的要求，及时推进政策地方化进程。但受制于执行机构内部要素的不理想、不完备甚至监督体系缺失等因素，政策执行效率降低。

1.执行机构协作存在困难

新法新政执行涉及的部门多、协调难度大。仅国务院三十条就涵盖过渡期、土地政策、税收政策、扶持政策、收费定价、投融资创新、退出机制、财务制度等多个层面的内容，因而地方政府在推进新法新政地方化时，并非由单一的教育行政部门所能完成，还需要财政、工商、税务等多个部门联合参与、合作决策。各部门受办公场地距离、执行人员多寡等因素的限制和影响，特别是在部门原有工作任务十分紧迫的情况下，新的任务分配无疑会加重执行人员的工作负担，致使其缺乏积极性和主动性。这种既需要部门及时合作，又碍于各部门职能任务繁重而无法全力支持的状态，让地方教育行政部门处于被动地位，增加了政策协商的时间成本，不利于政策的高效执行。

2.行政组织的领导对民办教育社会价值存在双重标准

地方教育行政部门的领导对新法新政的理解和态度决定着其会多大程度上推动政策执行。一些领导受“官尊民卑”思想的影响，对民办教育的价值判断依靠主观偏好，处理民办教育工作时戴“有色眼镜”。有学者认为：“一些教育行政领导喜欢用双重标准看待民办教育，当谈及教育公平和教育质量的话题时，他们热衷于对民办教育与公办教育同等要求;当谈及对民办教育财政支持时，他们却又将民办教育与公办教育区别对待。”例如，某地方教育领导在处理教师培训问题时，由政府财政支持的外出培训项目，往往优先考虑公办教师，而民办教师一般只能参加当地组织的讲座。行政领导的这种双重标准具有不公平性，会影响其贯彻新法新政的程度。

3.执行计划和监督体系欠缺

设置独立的民办教育监督管理机构，是有效发挥监管作用的前提。从全国31个省级教育行政部门民办教育管理组织机构的设置情况来看，有上海、天津、安徽、山东、河南、湖南、重庆、四川、贵州、云南、陕西和甘肃这12个省（市）设置了专责民办教育管理的处室。[5]可见，民办教育事业专项管理日渐成为共识，但仍然有较大的提升空间，特别是对政策执行起重要作用的监督机构。目前，尚未建立系统的民办教育监督反馈体系，现有督导人员的专业性和能力水平也有待提高。从国家教育督导委员会设立的处室和专题来看，并没有以民办教育为主的部分;各地方人民政府教育督导室以及教育督导学会、协会等部门也缺乏针对性的民办教育板块。由于民办教育监督机制的缺失，对新法新政执行的监督检查力度不够，新法新政的推进主要依靠执行机构和人员的自觉行为，在各地公开的资料中，少见明确的执行计划或时间表。

（三）目标群体层面

目标群体是政策作用的对象，主要包括各级各类民办学校、举办者、投资者、教师、学生及家长，本文仅讨论受新法新政直接影响最大的民办学校及举办者。民办学校当前的客观实际决定了其对新法新政的适应还需要一个较长的过程，举办者对新法新政的态度也让政策落地遭遇梗阻。

1.民办学校的组织化程度不高

学校组织的定位是否清晰、体制机制是否健全、决策机构是否权威等因素，对其能否及时作出符合学校发展实际的营利性或非营利性选择至关重要。从学校个体组织角度看，当前中国民办学校的组织化程度普遍偏低，不适应民办教育法制化进程和教育市场竞争的需要。[6]一些民办学校存在定位不明确、规章不健全、章程太随意、财务制度不规范、资产和账目不清晰，甚至举办者随机决策成分大等问题。学校组织的现状无法快速适应新法新政，减缓了学校分类登记的进程。

2.举办者对新法新政的态度纠结

与西方国家的教会、基金捐赠办学不同，我国民办教育的产生与发展有着特殊的历史背景和环境，缺乏捐资办学的传统。民间资本虽然存在投资办学和捐资办学两种典型的方式，但更多是属于投资性质，举办者希望获得相应的投资回报。非常典型的体现就是，对于义务教育阶段，即便国家已经明确规定义务教育阶段不得实施营利性的情况下，仍然有45%的举办者倾向于选择营利性。[7]这种倾向性反映了举办者内心对营利性的强烈诉求，投资获利仍然是其举办学校的重要内驱力。除了以捐资办学和义务教育阶段的学校以外，举办者选择营利性，担心税费繁重，特别是对于重资产的高校而言，存在较大的经营风险;选择非营利性需要变更产权，不能取得投资收益，这与投资获利的意愿相违背，再加上非营利的补偿和奖励条款不明朗，加剧了举办者的担忧。

（四）环境因素层面

环境因素是那些可能影响或受政策执行影响的因素。民办教育新法新政的执行，既有赖于相应的社会、经济、政治、文化等多种宏观环境，又受到环境因素的制约。

1.地方经济发展差异大，教育水平不均衡

我国幅员辽阔，受历史、地域和环境因素影响，地方经济发展不平衡，相应的教育发展水平也不平衡，在此基础上形成的思想观念和意识形态也各异。整体上而言，经济发达的沿海地带民办教育发展水平普遍高于经济相对落后的中西部地区。实践中，民办教育分类管理改革虽然经过多年的探索和试点才在全国范围施行的，但以经济发达的浙江省温州市为代表的试点地本身具有很强特殊性，它提供的经验仅仅是一种可供参考的思路，其创新经验并不會放之四海而皆准。对于经济欠发达地区，很难借鉴其在财政扶持、融资支持、教师待遇、补偿奖励等方面的扶持措施，面临着如何有效推进新法新政、鼓励民间资本投入教育的巨大考验。

2.社会对新法新政存在担忧

由于一些上市的民办教育机构在其披露的财报中毛利率高达到60%以上，使得社会对民办学校贴上暴利的标签。允许兴办营利性民办学校以及营利性民办学校自主决定收费标准等条款，更增加公众对其办学目的担忧，他们忧虑营利性的学校以自主定价为借口提高收费，大幅度提升学生入学的成本。另外，股票市场的不稳定也折射出社会对政策的恐慌。2018年8月10日，实施条例（送审稿）中规定，“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。随后，在香港上市的睿见教育、宇华教育、新高教集团等教育股集体遭遇重挫。全国人大代表李孝轩表示，“资本市场对送审稿的情绪，可能不利于更多民间资本进入教育领域”。浙江大学吴华教授也认为：“民办教育促进法的核心精神是促进，中国教育离不开民间资本支持，此次市场波动或提示我们还要慎重决策。”[8]

3.个别媒体的不实报道造成舆论导向偏误

个别媒体由于缺乏对分类管理新法新政的全面理解，对政策产生不实报道，误导社会舆论。例如，中共中央国务院在2018年11月发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中“要求城镇小区配套幼儿园办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”，这一规定被某些媒体以“私立幼儿园将退出历史舞台”的标题大肆宣传，对不知情的民办幼儿园举办者和家长群体造成误导。实际上“不得办成营利性幼儿园”特指小区配套幼儿园，其他场所的民办园仍然可以自主选择办成营利性民办园或非营利性民办园，并不存在所谓的私立幼儿园或营利性民办园要退出历史舞台的说法。媒体这种一知半解、断章取义的做法，有失客观和公允，不利于引导积极的社会舆论。

四、促进民办教育新法新政有效执行的调适策略反馈阶段是史密斯模型的一个重要部分，因为它清楚地表明政策过程是一个长久的，持续的过程，可能永远不会有最终和明确的结束。[9]通过反馈可以对政策执行过程中的紧张关系进行处理，减少各部分因素之间因相互作为而产生的阻力。那么，对民办教育新政新法执行的反馈，需要各方采取措施不断调适。

（一）理想化政策层面

1.及时完善政策供给

一方面，国家层面尽快出台实施条例。我国的行政体制特征决定了我国的教育政策执行多以“自上而下”的模式进行。应加紧颁布条例，为地方确定扶持政策提供方向，确保民办学校平稳过渡和可持续发展。另一方面，地方及时出台实施意见和配套措施。地方的政策文本是民办学校进行分类登记的重要依据，要提高政策执行效率，就必须按照国家要求，及时配齐相关政策。同时，为了降低政策在落地时的阻力，政策制定须充分发扬民主，扩大政策制定的社会基础，广泛吸纳利益主体的诉求和社会公众的意见，建立起具有鼓励社会力量参与办学、激励民间资本投身教育的动力机制。

2.提高政策文本的可操作性

地方政府要降低对上级政策的过度依赖，发挥积极性和创造性。在全面深入地调研当地民办教育发展现状、特征、优势和局限，确保政策稳定的前提下，适当地进行地域创新。地方政府能否全面落实各项法定的财政性扶持措施直接关系到民办学校举办者的分类选择及办学动力问题。[10]因而，地方应尽可能明确和细化过渡政策，特别是在补偿奖励办法、分类扶持政策等涉及举办者利益攸关的问题上，政策条款的制定务必清晰可执行，增强可操作性，不可盲目借鉴、生搬硬套。否则，易造成政策水土不服，无法落地，甚至流于形式。

3.注重政策文本的渐进性

《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）》（送审稿）第61条规定：“各级人民政府及有关部门在对现有民办学校实施分类管理改革时，应当充分考虑有关历史和现实情况，保障受教育者、教职工和举办者的合法权益，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进。”政策落地平稳有序是基本定调，因此，地方在制定分类管理相关配套政策文本时，应当十分谨慎，避免激进。尤其是对于可能会造成重大影响的条款内容，要在充分了解利益相关者的诉求、权衡各主体之间的利益和关系基础上，采取逐步分解、循序渐进的方式加以调整，增强举办者、投资者对政策的适应性，避免因政策冲击力太强而引发社会动荡，产生破坏性后果。

（二）执行机构层面

1.优化部门沟通机制，增强主体责任意识

首先，进一步完善各部门之间沟通协调机制。借助多种互联网新媒体工具，建立线上工作群组，开展视频会议、在线交流，打破部门之间因办公场地、距离、人员因素限制而不能及时沟通的藩篱，实现政策信息的有效互通和协商决策，增强各执行人员对新法新政的认同感及一致性，减少部门之间因信息不畅导致的执行阻力。其次，各机构执行人员要强化自身的主体责任意识。增强对政策反应的嗅觉和敏感度，提高快速适应新政新法的能力和行政效率。再次，由于教育政策本身具有一定的时效性，政策的落地执行也需要提高时效性。执行人员在面对新法新政时，要树立时间期限上的紧迫感，充分理解和消化上级下达的政策文本，以最优的效率推进政策地方化进程，确保中央的政策能得到及时执行。

2.正确看待民办教育的社会价值

全国政协委员胡卫认为：“各级政府要像对待民营经济一样对待民办教育，将民办学校举办者当作自己人，并为其创造良好的生存环境，让民办教育能够充分发展。”新形势下，地方教育行政部门领导应当看到民办教育的伟大贡献，不仅为社会增加了教育服务供给，培养了大批社会主义建设人才，还为创新教育体制机制、促进经济社会发展作出了积极贡献。还要看到民办教育的角色和地位已经发生的重要转变，由最初国家办学的补充，到社会主义教育事业的组成部分，再到教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。鉴于此，将民办教育工作放在公办教育同等的地位来规划和落实是顺应客观实际的。

3.建立健全民办教育监管机制

教育督导制度是落实教育法律法规的重要工具，教育督导机构的重要职能之一是监督教育法律法规和方针政策的执行情况，监督机构积极发挥督政作用是推动政策地方化进程的有利保障。地方政府应重视民办教育管理和监督機构的作用，强化教育督导工作的权威。一方面，要设立民办教育管理机构或部门，负责民办教育的专项管理，增强民办教育事务工作的规范性和专业性;另一方面，增设民办教育监督机构，建立健全监督体系，负责民办教育相关政策法规的落实监督。对于已有的监督机构，要不断优化督导队伍的人员结构，提高督导队伍的专业水平，让督导部门切实发挥督政职能，确保上级的教育政策能够优质高效地得到执行，下级的政策制定能够如期完成。

（三）目标群体层面

1.民办学校要进一步提高组织化程度，规范办学程序

各级各类民办学校要按照民办教育新法的要求，明确办学目标与定位，优化组织结构，建立健全各项规章制度，拟定规范的学校章程，合理布局董事会成员，发挥最高决策机构的决策职能。特别是要做好财务方面的规范和管理，认真建立和完善财务、会计制度和资产管理制度，并按照国家有关规定设置会计帐簿。在分类选择过渡期内，仔细梳理学校的财务和资产状况，为正式分类登记做好准备。有关学校收费的问题，也要严格执行教育收费公示制度，主动接受社会监督。

2.举办者及时调整心态，积极适应新法新政

史密斯认为，为了满足政策的需求，目标群体必须不断调整以适应政策。民办教育新法新政是为了更好地规范和促进民办教育发展，对政府和举办者而言是一种双赢。既有利于政府依法对民办学校分类扶持，也有利于保护举办者获得合法收益的权利。举办者要看到这种双赢的局势，顺应民办教育未来的发展趋势，坚定办学信念，转变心理预期，认真学习和领会新法新政的精神，提高法律和风险意识。进一步增强使命感、责任感和紧迫感，以办好人民满意的教育为根本宗旨，切实加大教育投入，不断深化教学改革，系统优化人才培养模式，全面提高个性化、多样化、高质量的教育服务的供给能力。[11]

（四）环境因素层面

1.地方要支持民营经济，优化投资环境

经济基础决定上层建筑，教育的发展离不开经济环境的支撑。一方面，区域经济发展水平越高，市场化程度越高，就越有可能获得更多的资源来发展教育;一个地区民营经济发展程度越高，民营资本进入教育领域的可能性就越高。另一方面，区域经济的发展会增强对人才的需求，同时家庭对教育的支付能力也就越强，进而刺激区域民办教育的发展。[12]对于经济实力雄厚的地区，地方政府应当鼓励民间资本兴办高质量、品牌化、特色化的学校，以满足社会多元化优质教育的需求。对于经济欠发达地区，地方政府应当不断优化投资环境，通过土地、税收等多方面的政策，扩大招商引资，积极引导社会力量兴办教育，满足社会对普惠性教育资源的需求。

2.公众应保持理性，减少政策恐慌

社会公众应当用理性客观的心态去看待民办教育，认识到民办学校不论选择营利性还是非营利性，它们的公益属性都不会改变。两种性质学校的存在，为社会提供了更多选择性空间。要以包容和开放的心态接纳营利性民办学校，消除民办学校就是为了挣钱的偏见。因为营利性并不代表其丧失了公益属性，相反，营利性民办学校由于身处更加严峻的竞争环境，将会更加注重提供等价优质的教育服务。对投资人而言，要明确学校与企业的最大区别在于其公益属性，基于这样的前提，投资教育切不可将追逐利益作为投资的唯一价值取向，必须坚持理性和适度的投资原则，降低因政策可能变化而带来的投资风险。

3.媒体的报道应客观公正

由于媒体的报道对公众舆论具有导向作用，稍有偏误就会造成不良的社会影响。特别是在公众情绪焦灼、政策敏感时期，误导性的内容更容易激发他们对政策的担忧。民办新法新政的颁布，开启了民办教育分类管理改革的新时代。可以说，这是在不断优化民办教育发展道路上极具突破性意义的一步。因此，媒体对民办教育分类管理改革的报道应当更加真实地反映分类管理改革政策的意图，力求客观、公正和全面，努力在宣传新法新政过程中发挥积极的促进作用。

总之，民办教育新法新政执行是否有效，取决于在执行过程中四个重要组成部分的综合影响。现实情况下，新法新政执行过程中暴露出的问题值得深刻反思。确保民办教育分类管理改革平稳有序进行，需要从政策文本本身、执行机构、目标群体和环境因素等四个层面进行适当地调整，以不断与新法新政的要求相适应，缓和政策在执行过程中的紧张状态，最大程度地实现政策目标。

参考文献：

[1]黄忠敬.教育政策导论[M].北京：北京大学出版社，2011：172.

[2][8]贺春兰.民促法实施条例修订草案送审稿引社会关切[N].人民政协报，2018-08-15（009）.

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[4]吴华，王习.营利性民办学校应该享受税收优惠[J].中国教育学刊，2017（3）：14-18.

[5]易鹏，伍锦昌.省级教育行政部门强化民办教育统筹的优势、难点与策略——分类管理改革的视角[J].国家教育行政学院学报，2018（11）：35-40.

[6]王文源.中国民办学校组织化建设探讨[J].教育发展研究，2005（24）：34-40.

[7]张铁明.抉择—民办教育分类管理新起点新挑战[M].广州：广东人民出版社，2017：179.

[10]董圣足.破解瓶頸制约，推进民办学校分类管理[J].教育发展研究，2017，37（Z1）：3.

[11]董圣足.新法新政下民办学校的使命担当及应对策略[J].国家教育行政学院学报，2018（9）：36-42.

[12]阙明坤，公彦霏，孙俊华.我国民办教育区域规模差异及影响因素的实证分析[J].复旦教育论坛，2018，16（5）：98-106.

（责任编辑钟嘉仪）