新西兰国际教育的新战略：背景、内涵及启示

关荆晶 李保强 石立国

摘要：基于国际教育纵深发展的需求、经济贡献的催化以及全球竞争的驱动，新西兰教育部和国际教育推广局于2018年8月共同发布了《新西兰国际教育战略（2018-2030年）》。该战略以提供优质的教育和学生体验、实现可持续增长、培育全球公民为核心目标;以把控教育质量、保护学生权益、提供教育产品和服务为具体行动方案;以完善教育质量的监管体制、保障学生的福祉、支持利基产品的开发为保障措施;以学生满意度、教育质量和全球公民能力为衡量基准。该战略为新西兰国际教育的改革与发展明确了重点和行动方案，对我国国际教育的发展具有重要启示。

关键词：新西兰;国际教育;学生福祉;学生体验;全球公民

2018年8月，新西兰教育部和国际教育推广局共同发布了《新西兰国际教育战略（2018-2030年）》（下简称《2018战略》）。[1]该举措力图发掘国际教育的最大潜力，提升其竞争力和服务水平，进而有效发挥本国教育的社会功能、经济价值及文化效益。鉴于《2018战略》颁布时间不长，尚未得到我国重视，因此，深入分析新西兰国际教育新战略的行动框架，阐述其背景、内涵及重点，把握其战略目标以及关键行动、保障措施和衡量指标，有利于提升我们对国际教育质量和学生体验的关注度，检视我国国际教育的发展现状、机遇和挑战，推动中外教育的合作共赢，从而打造具有大国担当、大国情怀的中国特色国际教育。

一、《2018战略》出台背景分析

2017年10月，新西兰工党成为执政党，新政府内阁十分重视社会福利，尤以教育战略调整为施政抓手，希望把新西兰打造成国际学生欢迎的地方。因此，国际教育成为新政府改革的先锋。

（一）国际教育纵深发展的需求

新西兰的国际教育拥有悠久而骄人的历史，从20世纪50年代科伦坡计划（Colombo Plan）支持亚太地区学生留学开始，新西兰政府建立了多个卓有成效的国际教育工作部门，提供了较高质量的教育服务，基本满足了国际学生的期望。[2]进入新世纪以来，新西兰继续提升国际教育的发展水平，并于2011年成立了国际教育推广局，向留学生提供切合需求的教育资源及高质量服务，促进教育招生和业务发展。政府非常关注留学生权益，设置了完善的《国际留学生保护条例》，不仅要求国际教育机构签署并严格遵循该条例，还要求警署在各个区域配备协调官员，随时去学校巡视以保障学生安全。[3]制定了《国际学生教育关怀行为守则》，为各学校留学生管理具体工作提供指导。在维护国际学生权益上，政府要求招收国际学生的学校遵守“指导与照顾留学生的行业规则”;要求学历评估委员会听取留学生意见并及时对其申诉予以反馈。为维护新西兰“安全和受欢迎”学习目的地的美誉，2017年，政府颁布《国际学生福祉战略》，为国际学生制定了一个共同愿景，满足国际学生的经济、教育、健康与包容需求。经过政府、学校和社会各界的努力，到2018年，国际学生人数已超过125万人。其中。私立培训机构和高校的国际学生数量最多，高校学生人数增长幅度最大，达到74%。[4]

近年来，新西兰国际学生来源地从少数国家扩展到更多国家各大洲，国际学生入学前的经济和文化背景差异日益扩大，“国际学生不同世界观和价值观的需求与其所期待的学习收益产生了冲突”[5]。留学回国后，有的学生的政治观点与本国政府的官方立场不一致，有的无法融入社会，在激烈的就业市场中竞争机会不如人意，沦为“海带”“海藻”。[6]而有些教育机构管理不善，没有为国际学生提供优质的系统服务，没有为他们的学习做好足够的准备和支持，规划和协调跟不上实际需求，使国际教育陷入可持续性不足的局面，甚至影响了种族融合，降低了国际声誉，在国际上造成了负面影响。[7]在这些挑战面前，新西兰各界意识到，应顺应世界多极化形势，主动把握国际学生的签证居留、健康服务、社会联系和人际交往等新变化，提升对影响国际学生流动区域和需求的敏感度，修订相关政策以保障教育品质，促进国际教育机构与多边组织的关系，确保提升国际学生体验。

（二）国际教育经济贡献的催化

20世纪80年代后期，新西兰政府将市场制度引入留学教育服务，使其运行理念从“援助”向“贸易”转变。政府1989年和1990年颁布《教育法》及《教育修正法》，为新西兰教育机构和学校着手积极招募全额付费的国际学生提供法律支持，通过互惠交换方案促进国际联系与合作，规范了国际教育服务的质量，增加了外汇收入。[8]2014年，新西兰政府提出通过行政手段增加国际教育的贸易收入，到2025年将其总价值增加到50亿新西兰元的目标。[9]这些措施使新西兰经济获得显著增长，如图1所示， 2002年新西兰国际教育出口收益尚不足10亿新西兰元，到2017年则上升到44亿新西兰元，招收了125392名国际学生，向其中4807名国际学生颁发博士学位，提供了49631个国内就业岗位。[10]可见，国际教育不仅成为新西兰国内生产总值和国际声誉的“重要贡献者”，更被政府看作富有生产力和竞争力的核心经济主体。

然而，新西兰政府日益困扰于国际学生的收费利润问题。相关教育主管部门发现，近十年来，与快速增长的国际学生人数相比，国际教育的利润并没有在原来的基础上大幅增加。一是高层次学习阶段人数比重大，高水平教师的聘用成本居高不下，大规模的招生支出也抵消了利润;二是国际博士生支付的费用与国内学生相同，这一群体不同于收取高额学费的本科生，他们不仅无法贡献收益还要获得补贴;[11]三是各地區的国际学生分布不均，以至国内经济和人口增长存在扭曲。[12]长期以来，新西兰大学的国际学生主要来自中国、印度和马来西亚，高峰期占比多达75%，这种依赖于少数国家的状况显然不利于教育资金的稳定，一旦遭遇资金短缺风险，在政府没有做好准备的情况下，就会造成教育机构破产和大量人员失业。[13]新西兰政界和学界意识到，必须对过去粗放式的管理和经营模式进行反思，采取新的国际教育战略，改造国际学生招生和培养体系，否则难以减轻利润压力。

（三）国际教育竞争的驱动

经过多年的发展，新西兰国际教育以其办学秩序稳定、质量管控严格、评估体系完备、学习性价比高、服务支持完善、就业前景良好、移民政策宽松等优势吸引着各国留学生。新西兰各级各类教育机构对此也充满着信心，期待国际教育有更快更好的发展。然而，随着世界经济中心的转移，亚洲国家对教育的投资力度愈来愈大，教育质量和投资成效日益彰显。新西兰国际教育正面临着不断增长的亚洲经济体的竞争，中国、马来西亚和新加坡积极致力于巩固其国际声誉和本土高等教育。中国颁布促进国际教育质量和规模增长的《留学中国计划》政策，力争到2020年成为亚洲最大的留学目的地国家，吸引了50万人次的国际学生。[14]马来西亚政府发布《2015-2025马来西亚高等教育蓝图》，目标是在未来十年将增加一倍以上的国际学生。[15]新加坡将增加外国学生的数量作为教育国际化长期目标的一部分，2002年新加坡经济发展局推出“环球校园”计划，到2015年，已吸引了15万国际学生赴新加坡学习。新西兰政府2017年度报告显示：“与以往相比，中国、印度的学生入学上升率呈现下降趋势，这些国家正在从留学生来源国转变为输出国。”[16]同时，作为主要留学地的欧美、澳大利亚等国以不断革新的政策，在国际教育上一直保持着强劲的张力。因此，面对全球招生竞争加剧现象，新西兰政府不得不提升对新兴市场和成熟市场的敏锐感，建立可持续发展的部门和一系列教育产品，确保新西兰国际教育在竞争日益激烈的全球市场中仍有许多高质量、高价值增长的机会，致力于扩大高等教育的国际影响力，以便从更广泛的国家和地区获得生源。

二、基本内涵解读

相较于新西兰2011年出台的《国际教育领导力声明》，《2018战略》是更具有纲领性和完整性特征的国家政策。在该文件中，不仅国际教育被视作一个成熟的体系，而且政府与各级各类教育机构、社区和企业一起努力，在可持续增长和学生体验之间找到平衡，让学生享受高质量的教育，感到安全、平安和友好。

（一）核心目标

在《2018战略》的制定过程中，新西兰教育推广局和教育部牵头，商业、创新与就业部、新西兰学历评估局、高等教育委员会、外交与贸易部五大政府部门通力合作。新西兰期望通过新举措建立世界一流的国际教育，使各个地区共同分享国际教育的收益，筑就一个与全球相连的发达国家。为此，该战略制定了三个核心目标：第一，提供卓越的教育和学生体验。让国际学生获得高质量的教育服务、在留学期间能感受到安全与包容、获得极佳的总体感受。第二，实现可持续增长。让国际教育成为一个高价值、高质量的产业，使新西兰各行政区皆能分享国际教育的益处，使国际教育产业部门通过市场多元化、人员流动化和产品与服务创新化实现兴旺繁荣。其三，培育全球公民。帮助学生获得在全球生活、工作和学习所需要的知识、技术和能力，获得交流研究成果的机会和良好的伙伴关系，从而为新西兰提供与全球更密切的联系。

（二）主要行动

该战略的三个目标具有“愿景”意义，为实现这一愿景，新西兰教育部与涉及国际教育的相关部门联合制定行动计划、协作分工。其中，教育部扮演政府的教育系统事务领衔顾问角色，为国际教育机构和学校制定方向，同时也负责管理教育出口税;学历评估局负责学历框架、学历资质的质量保证，制定高等教育部门的质量保证准则;教育推广局负责国际教育的推广和业务发展;商业、创新与就业部负责移民系统的管理以及制定和管理学生签证政策。通过设定时限，各部门在短、中、长期的主要行动得以明确，教育质量、信息互换和学生权益也得到有力保障。

首先，在提供卓越教育和学生体验上，政府部门将从教育质量的审查与评估、信息的通畅、学生权益的保障等方面开展行动。具体如表1所示[17]。

其次，为实现可持续增长这个关键目标，政府部门将从建立高质量的国际教育机构、发展国际教育部门的能力、向不同的市场提供教育产品和服务、增加其他国家和地区生源这四个方面采取行动。具体如表2所示。

再次，为了实现培育全球公民这一目标，新西兰政府将为所有的学生（国际学生和新西兰本地学生）提供发展技能、知识和能力的机会。具体如表3所示。

（三）保障措施

围绕三个目标，新西兰政府还制定了相应的保障措施。《2018战略》认为，质量是保障卓越教育和学生体验的核心。具体的措施有三点：第一，政府与所有的国际教育机构协同努力，重点完善教育质量监管体制，建立支持信息系统，确保迅速、有效和公平地解决质量问题，使国际教育的学历、产品、服务、机构、教育工作者和研究的质量继续在国际上受到重视和认可;第二，征求国际学生、教育机构和社区团体的意见，不断完善《国际学生福祉战略》，保障学生课内和课外福祉;第三，为帮助新西兰在国际教育竞争中脱颖而出，应向国际学生提供关于卓越教育的极佳体验，但这种体验不能停留于课堂学习范围，而应为学生提供新的视角和原汁原味的资源。

在保障经济可持续增长方面，《2018战略》提出四条措施：其一，改进和强化吸引国际学生的政策、法规和做法，帮助产业吸引并留住符合劳务市场所需技能和资质的国际学生;其二，政府将与产业部门、教育机构与其他行业之间建立联系，支持教育产品开发，建立自身品牌，以此专注于优质教育体验;其三，中央与地方政府并肩扩大国际教育产业的规模，帮助各地区确定吸引国际学生的政策，使各地区皆能通过受益而取得更大平衡;其四，吸引中国和印度之外的多元化生源，因为这样不仅能增加国际学生的生源国数量，还能开发一系列更广泛的创新性产品和服务。

在“全球公民”的培养上，《2018战略》提出以下保障措施：首先，鼓励学生积极参與全球治理和分担国际责任，鼓励他们视野向外，关注全球动态，培养全球公民意识;其次，发布全国统一公民教育课程，支持为培养全球公民而开展的各种活动，帮助学生获得在全球生活、工作和学习所需的知识、技术和能力;再次，加强国际教育、研究和商业活动之间的联系，提供交流研究成果和建立伙伴关系的机会，增进新西兰与全球各行业的密切合作;最后，倡导更多的新西兰人学习英语和毛利语之外的其他语言，了解其他国家的文化，将不同国度的学生聚在一起，建立持续终生的牢固关系，消除国家之间的文化隔阂。

（四）衡量指标

为确保政策的系统性，避免采取的行动与目标相偏离，使国际教育部门的全部潜能得以发挥，《2018战略》制定了详细的衡量指标（具体见表4）。该指标立足于国际教育持续改进，尤为强调学生的满意度、教育质量、市场多元化和全球公民能力。

三、对我国的几点启示

新中国成立70年来，我国的国际教育发展经历了建国、改革开放、21世纪三个关键时期，相继颁布了公派、自费、来华留学政策，中外合作办学政策，与国际组织的教育交流政策等，这些政策对促进我国国际教育发展起到了应有作用。在2019年12月召开的全国教育外事工作会议上，教育部对加快和扩大新时代教育对外开放工作进行动员部署。因此，我们急需思考如何在加快教育对外开放的脚步中提升国际教育的水平，如何做好教育外事工作为国际学生提供高质量的教育和出色的体验。深入分析新西兰国际教育新战略，以期借鉴其经验推动我国国际教育从规模式发展转向内涵式发展。

（一）以卓越的教育质量，增强学生的学习获得感和满足感

过于强调规模而忽视教育质量保障，导致学生学习获得感不高，在这一方面，新西兰有着比较深刻的历史教训。为此，《2018战略》进一步发展了多部门监督的职责，新西兰政府多部门联动狠抓教育质量，把质量建设作为向国际学生提供卓越教育和优良体验的首要任务。共有4所机构参与国际教育的质量保障：新西兰大学校长委员会（NZVCC）管理大学的质量、理工学院协会（ITPNZ）管理理工学院的质量、教育复审办公室（ERO）管理义务教育阶段的学校和高中的质量、学历评估委员会（NZQA）管理私立学校的质量。[18]政府与其协同努力，重点完善教育质量监管体制，建立支持信息系统，确保迅速、有效和公平地解决质量问题。尽管我國实行《留学中国计划》已极大地促进了国际学生来华留学，然而，近年来，国际教育的发展也遇到了瓶颈，部分院校的生源质量亟待改善、培养效果参差不齐、管理服务存在漏洞;[19]特别是在外语课程体系的建设、师资水平的提升、国际学生的管理和服务上存在各种问题。[20]

当前，如何在国际学生规模日益扩大的背景下提升国际教育服务质量，以满足国际教育的可持续发展？首先，应牢牢把握提质增效总要求，对来华留学质量保障做出整体布局，在质量规范的落实上下功夫。其次，优化质量保障系统，制定质量准则、评估认证机制、质量数据库，为质量的鉴定提供行动准则;推行质量保证责任书、完善学校内部质量保障机制，为质量的改进与监测提供可能。再次，重点建设一批世界一流、国际化程度高且独具特色的学校和学科;提高自身教育教学水平，重点打造一批专业素质强、教学水平高且具有全球素养的教师队伍。总之，以培养高水平人才为重心、以质量推动发展、以卓越赢得未来为首要目标，优化结构、提升规范化水平，打造教育质量高、国际学生满意、国际声誉好的“中国特色国际教育”品牌。只有实力卓越与特色突显并存的国际教育，才能让学生产生收获知识与丰富精神的双重感受，尽享学习的获得感和满足感。

（二）以多重保障措施，提升学生的生活安全感和信任感

立足于保护和提高“安全和受欢迎”学习目的地的声誉，新西兰政府认识到只有采取多重保障措施、提供完善的人性化服务，才能使国际学生获得更多安全感和信任感。继《国际留学生保护条例》《国际学生教育关怀行为守则》《关于对留学生的指导与照顾行业规则》等保障政策出台后，为提高保障力度，《2018战略》提出征求国际学生、教育机构和社区团体的意见，不断完善《国际学生福祉战略》，保障学生课内和课外福祉。

因此，借鉴新西兰以“服务”意识制定保障国际学生学习、生活、就业等现实问题的政策文件、完善配套的保障制度，有助于创建一个被接受、受尊重、安全的留学环境，使国际学生产生归属感，在潜移默化的学习生活中“知华、友华、爱华”。其一，规范留学管理，保障国际学生合法权益。制定留学机构准入制度与行业规范，建立留学生权益保障司法援助政策和政府及时救济制度;规范留学市场，健全留学中介市场监管体系;建立国际学生安全保护机制，建立国家级安全预警机制，健全涉及留学安全的法律法规体系，完善留学安全服务与管理机制，着力营造安全的留学环境。其二，完善奖助学金管理，健全奖学金院校考核评估机制。对违规招生或培养质量不达标的院校，取消招收和培养奖学金生资格，以切实提升其使用效益，实现教育公平。其三，提供精细化、趋同化的服务。在入学上，压缩签证办理和外国人暂住、居住管理流程，使之便利化、智能化、快捷化;在就业上，基于国家和地区的需要，学校与行业一同创造学业与就业通道。不特殊对待国际学生，在求同存异中以合理、公平、审慎为原则，帮助来华留学生了解中国国情和文化，尽快融入学校和社会。

（三）以跨部门精诚合作，促进学生的地域认同感和归属感

《2018战略》是由新西兰教育推广局和教育部牵头，与国际教育有关的政府机构长期协商的结果。在新西兰，市政厅向各成员学校提供信息，向留学生提供驾车、交通、生活等各种咨询手册;与国家教育部及各大学、国际学校合作，确保教育质量;与移民局建立密切联系，提供每一年的教育出口报告，向政府、企业、社会提供课程指导。政府还委托社会机构如律师事务机构、银行、社会基金会等共同监管学校的基金、保险金账户。[21]这既汇集了不同部门的理念与愿景，又体现了各部门之间的统筹协调，协同形成了强大合力，推动着新西兰国际教育的可持续发展。在我国，国际教育主要由教育部国际教育司管理，该部门既承担着国际教育政策的制定与执行，也负责其监督工作，极易引起行政集权、管理的偏颇和疏漏。因此，只有打破部门利益的壁垒，工作中不相互推诿，在跨部门合作中实现协调的管理、采取有效的行动，才能让国际学生充分认同我们的国际教育工作，快速融入当地社会并产生浓厚的归属感。

首先，树立协同理念，敢于打破部门原有的利益格局，进行国际教育资源的统筹配置和战略布局。呼吁跨部门合作，共同推进国际教育工作的管理。其次，着力破除体制机制障碍，建立和完善顺畅的沟通机制，通过正式沟通和非正式沟通渠道加强信息传递，共享教育信息和服务。再次，在“协同政府”理论的指导下，坦诚相待、精诚合作、各司其职联动管理，“在团队组建、资源配置、政策供给等各环节予以足够的支持，甚至在一定范畴内将之作为工作的重心，重点投入，集中攻关，以期实现协同创新”[22]，整体提升政府服务效果。例如，国际教育推广部负责海外宣传、开拓国际市场;商业、创新与就业部同各行业和学校一起创造学业与就业之间的通道;高等教育委员会致力于创建双一流，提升我国大学的世界影响力;学历评估办以第三方确认学历的合法、真实与有效;语言文字协会负责为国际学生提供语言支持等。

（四）以释放教育红利，凸显学生的现实存在感和发展感

在《2018战略》的前言部分，新西兰教育部长克里斯·希普金斯表明：“国际教育为新西兰带来了一番生动的图景，丰富了新西兰教育系统、提高了劳动力的技能和生产率、增加了文化资本和文化多元性、紧密了全球贸易和国际合作、带来了经济利益。”[23]在保障经济可持续增长方面，《2018战略》提出了四条措施以帮助产业吸引并留住符合劳务市场所需技能和资质的国际学生;帮助学校建立自身品牌以专注于优质教育体验;帮助各地区皆能通过受益而取得更大平衡;帮助学校吸引多元化的生源。下一步，将通过全方位的合作、多元化的市场、紧密的供需结合，确保教育出口税来源的可持续性，即释放国际教育的红利让参与的各个主体都能享有教育投入所形成的私人收益率和社会收益率。

目前，我国已成为亚洲最大的留学目的国，来华留学生总数、生源国家数、接收留学生单位数及中国政府奖学金生数，四项指标均创新高。[24]持续开放红利，能让国际学生产生更加强烈的现实存在感和发展感。具体来说，首先应制定教育红利的投资与发展规划，强力推进我国国际教育模式改革，大力推进国际教育机构的发展，培育发展型教育红利，通过优化劳动力人力资本结构来促进国际教育结构升级。其次，提升国际学生的教育程度，提高他们的发展能力，进而产生外溢性与外部性，形成人力资源红利和人才红利、开放红利和国际影响力。再次，拉动教育经费投入的增加，改善教育环境等促进教育事业发展，力求吸引满足劳务市场需求的学生。最后，教育部门与其他行业之间建立更大的合作关系，支持开发利基产品，发展自己的留学品牌，努力提高国际教育产品的價值。

（五）以培养全球公民，催生学生的国际责任感和使命感

新西兰国际教育的新战略并非局限于国家责任和民族利益，而是重在培育全球公民，为新西兰提供与全球更密切的联系。其视野开阔，眼光远大，吸引了大量的国际学生跨越文化和国界来新西兰学习。目前，已开设全国统一课程《全球公民教育》，教育部门希望通过该课程，帮助学生获得在全球生活、工作和学习所需的知识、技术和能力，适应未来生活和工作的世界。新战略鼓励学生参与全球治理和分担国际责任，鼓励他们视野向外，关注全球动态、培养全球公民意识;同时，倡导本国人学习多种语言，消除国家之间的文化隔阂，与国际学生建立持续终生的牢固关系。

由此，我国也应积极强化该方面的工作，并以大国风范和更高的姿态开展全球伦理建设，把培养国际公民当成教育事业的头等大事抓紧抓好。面对21世纪的全球性问题，如可持续性、全球化问题，不仅要培养学生成为视野开阔、理解和包容其他文化、掌握一身技能和本领的全球公民，更要在公共伦理上做文章。“当教育世界中的一切都被价值化之后，一切追求都被效用化之后，管理中的人伦底线随时都可能被尘世轻风带走。”[25]因此，我们理当以培养全球公民为国际教育目标，尊重和重视多样性，催生学生更加强烈的国际责任感和使命感，以推动世界教育的公平和可持续发展。一方面，培养学生获得在全球生活、工作和学习所需要的知识、技术和能力。培养学生掌握当今世界体系的文化与历史知识、跨文化交流的知识、世界性事件与问题的知识，在价值观、世界观和信仰方面形成多样化的知识体系;具备适应全球化发展的专业技术水平，能与来自不同背景的人共同进行专业工作的能力;具备在跨文化环境下清晰地表达自我、有效交流、快速建立和谐关系的能力。另一方面，培养学生的人类命运共同体意识，让其知晓作为全球公民需要履行的伦理准则和责任。尊重自己与他人，深入和批判地思考什么是公平和公正，对未来持乐观的态度，积极主动地参与世界。特别要拥有同情心、关心环境、尊重多样性、关注全球事务并为此积极行动。

总之，国际社会是一个政治互信、经济融合、文化包容的命运共同体、利益共同体和责任共同体。快速发展的中国业已让世界看到，只有合作共赢、共谋发展，才能实现互惠互利、共享共荣的发展愿景，共同绘出人类文明幸福的美好未来。进入新时代，我国教育面临发展新机遇，国际教育若立足生命关怀，高瞻远瞩，放眼世界，必将迎来一个新的春天，并创造花团锦簇、繁荣昌盛的大格局。

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（责任编辑陈春阳）

收稿日期：2019-10-20

作者简介：关荆晶，武汉大学教育科学研究院博士研究生，武昌工学院国际教育学院讲师;李保强，武汉大学教育科学研究院教授，博士生导师;石立国（通讯作者），新西兰坎特伯雷大学孔子学院副教授。（武汉/430072）

*本文系国家社会科学基金“十三五”规划2018年度教育学一般课题“云资源整合视域下学生个性化学习推荐机制研究”（BHA180129），湖北省教育厅人文社科课题“协同学理论视角下的应用型高校ESP改革研究”（17G009）的成果。