新时代消费税改革的政策建议

赵术高

一、消费税改革的基本原则

通过优化消费税的税收分配关系并理顺消费税财政分配关系，既能优化消费税制建设，也有利于构建合理的财政体制，进而对国民经济分配格局产生积极影响。因此，消费税改革的基本原则应是:以扩围增负实现矫正外部性、公平收入分配与筹集财政收入职能并重，并划归地方税以平衡财税分配格局，积极服务国民经济分配格局的优化调整。首先，基于矫正外部性和公平收入分配的职能取向，消费税应向“三高一少”商品和服务扩围，并强化筹集财政收入的职能。其次，国家结构性减税和经济结构调整导致财政收入放缓，出于改善地方财政自给率的目标，将消费税划归地方并强化筹集财政收入的职能就成了顶层制度设计的应然之义。一方面，只有赋予消费税足够的税负水平才能充分发挥消费税矫正外部性、公平收入分配的职能;另一方面，为完善地方税体系建设、提高地方财政自给率，也需强调消费税为地方筹集财政收入的职能。国务院《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》已初步明确，“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，依照稳步推进的原则，在征管可控的前提下，先将高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等品目的消费税征税环节后移至批发或零售环节征收，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革，为消费税改革确立方向。

二、“改造”消费税制，优化消费税内部税收分配关系

第一，在扩围增负中协同消费税各项职能定位，调整税目范围。理论上负外部性及高消费行业都可以纳入消费税的征税范围。可将高档酒店、夜总会、豪华别墅、高档时装、超前沿的电子产品等高消费品目，以及矿物化工品、生物化工品、燃煤、稀缺资源性商品等高污染、高能耗品目纳入消费税征税范围，但也要注意协调消费税的各项职能，同一课税对象可能面临矫正外部性与收入分配职能的冲突，不能顾此失彼，不能矫枉过正。例如，有建议提出，将大多数一次性用品及塑料制品等纳入消费税征税范围并适用高税率，但因这些商品使用范围涵盖了绝大部分低收入群体，课征过高的消费税将在一定程度上与公平收入分配的职能产生冲突。消费税矫正外部性的本意是“寓禁于征”，只是辅助性作用。当矫正外部性政策目标超出税收分配可影响的范围时，只能在税收之外去着力，如引导合理的消费习惯、寻求新技术帮助，以及通过产业结构调整来寻找替代消费品等方式。

第二，合理负担，优化税率结构。原则上，负外部性高的行业和税负能力强的高消费行业，应适用更高税率，反之低税率。其中，对负外部性征税应保证将因负外部性获得的超额利润全部转化为税收。例如，提高酒类尤其是白酒类品目税率，将啤酒黄酒的税率改为从量计征和从价计征相结合的方式;适当提高高尔夫和游艇税率;结构性调整一次性木筷、涂料、实木地板税率，适当调低一次性木筷税率，提高实木地板税率，并根据涂料的环保标准设定差异化税率等。同时，还应依据社会经济总体发展水平，地区差距、行业差距和居民收入差距动态调整税率结构。例如，现行高档手表税目在10000元价格起征点的基础上实行20%的税率，未来可以考虑针对不同地区的消费水平动态调整起征点和实施阶梯性税率。

第三，将征税改在零售环节征收。改在零售环节征收，能让消费者直观感受到税收负担，不仅更能发挥消费税的职能作用，还可以直接与地方政府矫正外部性的激励相联，更能发挥消费税的调节职能。

第四，简并税制。车辆购置税、烟叶税，本质上是消费税的两个税目，可将其并入消费税中，以简化税制，减少征管环节，降低税收机关征管成本和纳税人遵从成本。一是将高档小汽车消费税和车辆购置税合并为一个大税目并适用不同税率;二是取消烟叶税，并入卷烟相应税目并按税负平移原则调整相应税率。

第五，提高征管效率。提高征管效率，做到应征尽征，不仅可以切实实现税制目标，更能公平纳税人税收负担，也即以“严征管”来实现“宽税基、均税负”，避免偷漏税行为，优化税收分配关系乃至国民经济整体分配格局。消费税改在零售环节征税，征管难度将呈几何级数增长，因而还需与征管效率的优化同步。但也正好可以倒逼税务机关在税务治理的现代化过程中，借助大数据、法制化等手段不断提高征管效率，这也是税务治理乃至国家治理现代化的发展方向和要求。个人所得税改革已经开始尝试借助信息化技术改善征管效率。

三、协同消费税与整体税制改革，均衡整体税制分配关系

第一，注意与相关税种的协调。增值税、资源税、环境保护税等与消费税密切相关。要扩大消费税征税范围、结构性提高消费税负，必须要有现实税负空间。一方面，增值税降税为结构性提高消费税负改革提供了契机，随着税务治理现代进程中征管效率不断提高，增值税名义税率还有降低的空间，也更有利于化解消费税改革的税负阻力;另一方面，资源税和环境保护税的改革又将带来消费税改革的税负压力。因此，需要统筹协调好各税种的衔接，统筹推进。关键是要注意在区分各税种职能边界的基础上合理协调相对税负关系。消费税和资源税都具备矫正外部性的职能作用，但资源税以资源为征税对象，在开发利用自然资源环节征收，定位于调整自然资源级差收益和矫正外部性，提高资源税在促进资源集约化利用效率、促进资源可持续发展及生态公平等方面的职能作用;消费税则定位于对消费行为负外部性的矫正，是对资源产品后期环节的价格调控。同时，区别于资源税调节供给侧，消费税调节的是需求侧。而环境保护税的调节对象是污染行为的主体，也主要是供给侧，其税负水平直接与污染行为的负外部性程度相关，而消费税主要还是体现“寓禁于征”的目的。

第二，统筹好整体税制间的税负结构关系。从国民经济资金循环的四大环节关系来看，不同环节的税收分配关系不一样，调节对象和调节作用机理也不一样，既要区别对待，又要统筹兼顾。一般原则是，从矫正外部性来看，需要与资源税、环境保护税协同;从公平收入分配职能来看，因消费税涉及面更广，总体税负应适度，将更多收入分配职能的税负空间留给所得税、财产税来精准调节;从筹集财政收入来看，则需要在整体税制结构和事权与支出责任划分相应的财政管理体制大框架下统筹考虑。

四、均衡消费税财政分配关系，将消费税划归地方税并赋予地方适当税权

结合国家治理现代化的总体利益格局调整，彰显消费税的财政属性，将消费税改为地方主体税种或地方税，能激励地方政府转变发展方式，实现优化资源配置效率、矫正外部性和公平收入分配各政策目标的最大公约数。

第一，消费税具备税基的相对稳固性。商品和服务在流通的终端——消费，已经退出流通，就已经具备了税基的相对稳固性。此外，将征收环节后移到零售环节并划归地方，地方政府必将更重视营建良好的消费环境，还可以进一步增强消费税税基的稳固性。

第二，消费税划归地方能较好解决地方财政自给率低的问题。李升等(2017)等模拟测算了通用飞机、艺术品、高端餐饮和旅游等七个税目的消费税扩围，并分别以10%和20%的假定税率测算，消费税将分别增加684亿元和1513亿元。(1)李升、宁超、盛雅彬：《消费改革研析》，载于《税务研究》2017年第5期，第41～45页。未来消费税因扩围增负和征管效率的提高，整体收入水平增长可期。现假设消费税因阶段性扩围并结构性提高税率，在其他条件不变的情况下，模拟消费税负增长30%、50%、80%和100%的情况下地方税的增长情况，地方税占全国税收比重将超过55%，可以较好地提高地方财政自给率(如表1所示)。同时，因消费水平差异，消费税划归地方，尽管能够总体上改善地方财政收入状况，但可能会进一步加剧地区间差距。这需要将资源税、房产税等“一揽子”税种同时作为地方主体税种，以这些税种的税源互补性，均衡地区间地方税收入差距。例如，资源税的税源主要分布在经济发展水平相对较差的中西部地区，而东中部消费税的税源更丰富。

表1 模拟消费税税负不同比例增长并划归地方后地方税增长情况 单位：万元

第三，适当赋予地方政府税目调整和税率制定税权。目前中国税法的立法权主要在中央，国税地税合并后的征管权也主要在中央，可以较好地保障全国税制的统一性。但是，中国地区间经济发展水平差异较大，物价水平、消费水平参差不齐。在一些小县城，诸如KTV等可能属于高消费，但在一些大城市只能算是普通消费，这就涉及征税范围的问题。同样的消费内容在不同的地区因消费价格差异，又关系到税率高低的问题。地方政府显然更具备这方面的信息优势。因此，对部分具有较强地域特点的税目，应适当赋予地方政府税目调整和税率制定的税政管理权，更能优化消费税制建设。