报告一 宏观经济政策指标设定的合理性评价*

中国人民大学经济学院

王兆瑞

对外经济贸易大学国际经济贸易学院

刘哲希

一、2019年中国宏观经济政策指标设定情况

宏观经济政策关键性指标的前瞻性设定是宏观政策制定的重要环节，(1)如无特殊说明，本文的数据均来源于国家统计局、中国人民银行、财政部等国内官方机构。主要包括两个方面：一是GDP增速与CPI涨幅等政策最终目标的前瞻性设定；(2)徐现祥和刘毓芸(2017)指出，经济增长目标管理是一个全球性现象，自1950年至今，包含发达经济体和发展中经济体在内至少有49个经济体一直或曾经定期公布经济增长目标。二是财政预算赤字率与货币供应量增速等政策指标的前瞻性设定。从历史经验教训来看，合理的宏观经济政策关键性指标前瞻性设定，有助于稳定经济的短期波动，对宏观政策调控具有重要的指导意义；不合理的宏观经济政策指标前瞻性设定反而会加剧经济波动，降低宏观政策的调控效率。例如，1964年美国总统约翰逊提出了“伟大社会”倡议，旨在减少贫困人口并且实现充分就业。为了达到这一目标，美国财政赤字持续大规模扩张并且实施了较为宽松的货币政策，由此引发了后续的滞胀危机(Bianchi & Ilut，2017)。(3)引爆2008年全球金融危机的美国房地产泡沫一定程度上也是源于前期美联储实施了利率过低的货币政策(Taylor，2007)。

具体到中国，每年初发布的政府工作报告都会对这一年的宏观经济政策指标进行前瞻性设定。2019年的政府工作报告指出，“今年经济社会发展的主要预期目标是：国内生产总值增长6%～6.5%；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内；居民消费价格涨幅3%左右。”“积极的财政政策要加力提效。今年赤字率拟按2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点。”“稳健的货币政策要松紧适度。广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配，以更好满足经济运行保持在合理区间的需要。”(4)李克强：《政府工作报告——2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》，中国政府网，2019年3月5日。鉴于宏观经济政策关键性指标前瞻性设定的重要作用，本报告将对2019年中国宏观经济政策关键性指标前瞻性设定的合理性进行系统的分析和评价(见表1)。

表1 2013～2019年中国宏观经济政策关键性指标的前瞻性设定情况

注：表中数据来源于历年政府工作报告。因为政府工作报告分别是从2016 年和2018 年起才公布社会融资规模余额增速和城镇调查失业率的预期目标，所以2013～2015 年社会融资规模余额增速和2013～2017 年城镇调查失业率这两列数值空缺，标记为“—”。2018 年以来政府工作报告没有列出M2和社会融资规模余额增速的具体量化值，所以标记为“—”。

二、宏观经济政策指标设定的合理性研究

1. GDP增速目标设定在“6%～6.5%”的区间，具有一定的合理性。

2019年政府工作报告将GDP增速目标设定在“6%～6.5%”的区间，与近几年经济增速目标的设定进行对比可以发现，主要存在两点不同：一是GDP增速的预期目标有所下调。2017年和2018年中国GDP增速的目标都设定为“6.5%左右”，而2019年GDP增速目标的上限设定为6.5%。二是GDP增速目标的区间有所放宽。2017年和2018年的GDP增速目标均被设定在6.5%这一具体数值的附近，而2019年则将GDP增速目标的区间幅度放宽至0.5个百分点。以上调整主要是出于对中国经济运行实际情况的考虑。

首先，将经济增速目标适度下调，既符合中国经济潜在增速下滑的特征，又充分考虑了国内外复杂经济形势下中国经济所面临的下行压力。根据本课题组的测算，2019年中国经济潜在增速下滑(5)潜在增速是指一个国家或地区在资本、劳动力、人力资本和全要素生产率等资源实现最优配置条件下所能达到的最大的经济增速。至6.3%左右，比2018年下降了0.3个百分点，比十年前的2009年下降了3.8个百分点(见图1)。同时，受全球经济增长势头放缓等多重因素影响，短期内中国经济面临的下行压力也有所加大。根据国际货币基金组织(IMF)在2019年初的预测，中国2019年的经济增速预计为6.2%，较2018年的实际增速下降了0.4个百分点。(6)参见国际货币基金组织在2019年1月发布的《全球经济展望》。因此，适度调低2019年GDP增速的目标具有一定的必要性。

图1 1980年以来中国的潜在增速走势资料来源：作者基于陈彦斌和刘哲希(2016)的方法估算。

其次，在经济增速目标下调的同时，经济增速的目标区间也有所放宽，这有助于更好地推动经济高质量发展。党的十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，(7)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 ——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，新华网，2017年10月27日。实现高质量发展意味着不再一味地追求经济的高速增长，而要更加关注经济增长动力的转换和经济结构的转型升级。扩大GDP增速目标的区间范围，可以提高政府对于GDP增速波动的容忍度，保持战略定力，有助于各级政府腾出更多的精力致力于深化改革与促进经济结构转型，从而能够更好地推动经济迈向高质量发展。

2.将稳定就业摆在了更加突出的位置，符合经济高质量发展的要求。

2019年的政府工作报告中，城镇新增就业规模与失业率等目标首次排在了CPI涨幅目标之前，处于仅次于GDP增速目标的位置。在此之前的几年中，与就业相关的目标基本上都是排在GDP增速和CPI涨幅目标之后，处于第三位的位置。2019年的这一调整表明稳定就业被摆在了更加突出的位置。同时，2019年的政府工作报告还“首次将就业优先政策置于宏观政策层面，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向”。“实施就业优先政策”这一表述是在2018年底的中央经济工作会议中首次提出的，以上论述也凸显了政府对就业稳定的重视程度在不断加强，这符合经济高质量发展的要求。

从具体的指标设定来看，就新增就业目标而言，2019年就业预期目标为“城镇新增就业1100万人以上”，并强调“今年城镇新增就业要在实现预期目标的基础上，力争达到近几年的实际规模”。(8)2017年和2018年我国城镇新增就业实际人数分别为1351万人和1361万人，均超过了预期目标。虽然2019年经济增速目标有所下调，但考虑到近年来中国经济增长的就业弹性有所提高，(9)在2018年3月14日举办的国务院新闻发布会上，国家统计局新闻发言人毛盛勇指出，近些年我国经济增长的就业弹性明显提高，GDP每增长一个百分点拉动的非农就业已从2000年的100万人左右增加至2016年的180万人左右。根据本课题组的测算，2017～2018年，我国就业弹性上升至GDP每增长一个百分点可以拉动非农就业200万人左右。这一就业目标是较为合理的。就失业率目标而言，城镇调查失业率的目标由2018年的“控制在5.5%以内”改为了2019年的“5.5%左右”。在当前经济下行压力不断加大的背景下，就业压力有所上升，适度放宽就业率控制目标是符合现实情况的。从以往城镇调查失业率的变化趋势来看(见图2)，2018年1月以来，调查失业率的最大值为5.3%，因此“5.5%左右”的调查失业率目标也处于合理范围之内。(10)相比于城镇登记失业率，城镇调查失业率具有明显优势。一是调查失业率的涵盖范围更广，既包括具有本地非农业户口的人员，也包括没有本地非农业户口但在本地居住的常住人口。二是调查失业率的统计方式更主动，是由统计部门每月专门组织调查员按照抽取的样本户进行入户调查获取。三是调查失业率对失业人口的定义更加准确。调查失业率中对于失业人口的认定是指16周岁及以上(年龄无上限)，没有工作但近3个月在积极寻找工作，如果有合适的工作能够在2周内开始工作的人，这一标准与国际劳工组织标准相一致。

图2 2018年以来城镇调查失业率走势

3. CPI涨幅目标继续设定在3%左右，有助于增强宏观政策的一致性和连续性。

2019年，CPI涨幅目标继续设定在3%左右，这已是连续5年将CPI涨幅目标设定在这一数值。从国际经验来看，将物价水平目标长期锚定在同一数值上，有助于增强政策连续性，稳定居民的通胀预期，美国、英国、日本等经济体均采用了这一做法(Woodford，2014)。从中国的实际情况来看，2018年CPI涨幅为2.1%，既无通缩迹象又无严重通胀的势头，所以CPI涨幅目标设定是合理的。

不过，由于CPI包含了易受到随机因素影响而大幅波动的食品和能源价格，所以容易出现公众预期之外的波动。受非洲猪瘟疫情与周期性因素叠加的影响，2019年猪肉价格快速上涨，食品类价格水平随之快速攀升。这带动了CPI涨幅显著上升，推高了公众的通胀预期。(11)央行的调查数据显示，2019年前三季度物价预期指数分别为60.4%、62.0%和65.4%，处于近年来的较高水平。具体请参见央行发布的《2019 年第三季度城镇储户问卷调查报告》。2019年10月CPI同比涨幅达到了3.8%，11月份更是高达4.5%，创2012年1月以来的最高值。但实际上，如果从剔除食品和能源价格的核心CPI的涨幅情况来看，2019年中国的整体物价水平呈现下滑趋势(见图3)。由此可见，包含食品和能源价格的CPI容易出现预期之外的大幅波动，不仅容易扰乱公众的通胀预期，也容易对货币政策空间形成制约。

图3 CPI与核心CPI同比涨幅走势对比

国际经验也表明，CPI过强的波动性很可能误导政策的制定。例如，2011年欧洲央行错误的加息决定(Bernanke，2015)。当时，欧元区类似于CPI的消费者价格调和指数(HICP)快速回升，一度达到了3%的高点，显著高于2%的目标值。由此，欧洲央行进行了两次加息，累计提高基准利率0.5个百分点。但实际上，剔除了食品和能源价格之后的HICP回升幅度其实较为温和，没有超过2%的目标值，因而欧洲央行不需要收紧货币政策。事实也证明，欧洲央行的加息决定是错误的，因为这不仅导致2010年以来的经济复苏态势终止，更是加剧了债务危机的严重程度，导致经济重新陷入衰退之中。因此，未来中国应更多关注核心CPI的走势，可以考虑将核心CPI纳入价格指标体系。

4.预算赤字率由2.6%提高至2.8%，体现了财政政策的积极定位。

2019年财政政策延续了积极的定位，预算财政赤字率的目标值由2018年的2.6%上升至2.8%。这是因为，2019年中国经济面临的下行压力将会有所加大，财政政策作为逆周期调节的主要工具，需要适度加大力度。同时，提高预算赤字率也为实施更大规模的减税降费政策创造了空间。2019年政府工作报告指出，要“深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低”。减税降费的落实是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措，但短期内也会降低财政收入增速。提高预算赤字率可以缓解短期内财政收入增速降低的影响，更有助于落实“积极的财政政策要加力提效”的要求。

不过，2019年预算财政赤字率仅提高至2.8%，没有达到2016年和2017年3%的水平，主要出于以下两个方面的考虑。一是2019年我国大幅增加了地方政府专项债券的规模。2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比上年增加8000亿元。由于我国赤字仅限于一般公共预算，而不包含政府性基金预算对应的地方政府专项债券。因此，在财政政策力度加大的情况下，地方政府专项债券规模的大幅增加可以适度减少财政预算赤字率的上升幅度。二是近年来政府债务率尤其是地方政府的债务率快速上涨。根据IMF的估计，2018年包含隐性债务在内的政府部门债务率(中央政府与地方政府债务余额之和/GDP)高达72.7%，已经高于国际惯用的60%的警戒线。由此，2019年财政预算赤字率仅提高0.2个百分点，也是出于“为应对今后可能出现的风险留出政策空间”(12)李克强：《政府工作报告——2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》，中国政府网，2019年3月5日。的考虑。因此，站在2019年初的时点上看，赤字率适度上调至2.8%，而没有提高至3%，具有一定的合理性。

5.继续淡化M2等数量型指标目标值具有合理性，未来应强化对价格型指标的前瞻性设定。

2019年政府工作报告延续了稳健的货币政策定位，同时，继续没有公布M2增速、社会融资规模增速等数量型指标的具体目标值。这是因为，随着利率市场化改革不断推进，数量型指标的可测性、可控性、与经济的相关性均有所下降，(13)近些年，M2等数量型指标与经济的相关性逐渐减弱(潘长春和李晓，2018)。例如，2017年M2的实际增速为8.1%，低于年初设定的增速目标约3.9个百分点，然而GDP增速却达到了6.8%，高于年初设定的增速目标0.3个百分点。不再继续公布数量型指标的具体数值具有一定的合理性。然而，在2019年政府工作报告中，虽然出现了“降低实际利率”等有关价格型指标的表述，但还不够明确，较为模糊。例如，该利率究竟是指货币市场利率，还是指债券市场利率，还是指贷款利率，官方的表述都不够清晰。由此，目前出现了数量型指标和价格型指标均无具体目标的情况，从而导致货币政策关键性指标前瞻性设定缺失。这不利于引导公众预期，而且可能会降低货币政策的调控效率。

事实上，中国的货币政策已经初步具备了由数量型指标向价格型指标转向的条件。一方面，随着利率市场化改革的不断深入，居民、企业和商业银行等微观主体对利率变动的重视程度不断增强，利率敏感性有所提高(伍戈和李斌，2016)。另一方面，中央银行公开市场操作和利率走廊机制等利率操作模式基本形成。2019年8月央行决定改革完善贷款市场报价利率(LPR)形成机制，深化利率市场改革将进一步提高利率传导效率并降低实体经济融资成本。由此可见，中国已经初步具备了由数量型指标向价格型指标调控方式转型的条件，未来应加快构建以价格型指标为主的货币政策调控体系，增强价格型指标的前瞻性设定。

三、结语

宏观经济政策关键性指标的前瞻性设定是制定宏观政策的核心内容，本报告基于2019年政府工作报告的相关表述，对2019年宏观经济政策关键性指标前瞻性设定的合理性进行了系统地分析和评价。具体可以分为两个方面，一是宏观经济政策最终目标的前瞻性设定；二是货币政策和财政政策指标的前瞻性设定。

宏观经济政策最终目标的前瞻性设定方面，就GDP增速而言，GDP增速目标设定在“6%～6.5%”的区间，适度下调了经济增速的目标，并且扩大了目标的区间范围。这种做法符合当前中国经济运行的实际情况，能够为推动中国经济高质量发展提供充足空间。就失业率而言，在经济下行压力加大的背景下，城镇新增就业人口目标依然设定为“1100万人以上”，“城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内”，凸显了稳定就业的重要地位。就CPI涨幅而言，CPI涨幅目标连续5年设定在3%左右，有助于增强政策连续性，稳定居民的通胀预期，未来可进一步增加对核心CPI的关注。宏观经济政策指标的前瞻性设定方面，就财政政策而言，预算赤字率由2.6%提高至2.8%，体现了积极的财政政策定位。就货币政策而言，由于数量型指标的可测性、可控性、与经济的相关性均有所下降，继续淡化M2等数量型指标目标值是合理的，不过，未来应强化对价格型指标的前瞻性设定。