机关事业单位内部控制系统建设问题浅析

李秀娜

摘 要：积极推进事业单位的内部控制建设和实施，是建立廉洁高效、人民满意的服务型政府的必要条件。目前，行政事业单位内部控制建设进展缓慢。本文从主要负责人对内部控制管理认识不足、重视程度不够，单位组织领导不力，建设难度大、成本高，缺乏必要的监督机制，政府机构改革等方面分析了问题的成因，并提出由政府主导强力推进内部控制建设、加强外部督导检查、深入宣传教育、加强内控培训、建立政府部门财务管理一体化平台等改进建议，以期能提高机关事业单位内部控制建设水平。

关键词：机关事业单位;内部控制;探讨

一、机关事业单位内部控制系统建设进展情况

推进机关事业单位内部控制的建设和实施，是建立廉洁高效、人民满意的服务型政府的必要条件。财政部先后出台《行政事业单位内部控制规范》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等六个通知文件，确定内部控制路线，制定相应措施，进行督促落实，要求所有单位应于2016年底完成内部控制规范实施工作，于2020年基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的内部控制体系。

内部控制体系建设分三个阶段，第一阶段为合规性建设阶段，第二阶段为内控体系健全阶段，第三阶段是内部控制信息化阶段。目前，多数单位处于内部控制合规性建设阶段，在此阶段中，单位由第三方专业公司协助，完善现有内控体系，使单位内部控制体系建设可以符合外部政策要求。建设成果包括单位内部控制手册，覆盖收支管理、资产管理、预算管理、合同管理、工程建设项目管理和合同管理六大经济业务领域的内控制度、六大经济业务领域内控流程（流程图及流程说明）、风险评估报告、外部政策汇编等。多数单位的内控体系合规性建设是在财政部门进行内部控制建设督导评价后仓促建立的，主要是为应对内部控制建设督导评价及年度单位目标绩效考核。内部控制工作进展缓慢，多数单位内部控制水平与国家制定的目标还有相当大的距离。

二、行政事业单位内部控制建设缓慢的原因

1.主要负责人对内部控制管理认识不足、重视程度不够

目前行政事业单位内部控制规范由财政部发布，具体工作由各级财政部门部署，主要负责人一般不参加财政部门相关会议，仅由参会人员传达，领导对内部控制工作的意义、原则、总体要求和实现目标认识不全面、不到位，对内部控制体系建设的重要性、必要性和迫切性缺乏正确认识。目前内部控制内容主要关注单位的经济活动，内部控制措施主要运用在以财政资金为主线的会计控制上，没有渗透到单位整体业务活动，导致单位主要负责人认为内部控制主要是财务控制。

2.内部控制建设内部组织运行不力

内部控制建设要求领导负责制，由单位主要负责人全面组织实施内部控制建设，具体工作由牵头部门组织落实。而在实践中，内控工作主要由财政部门部署，单位的内部控制由财务部门负责并牵头，制定实施方案，组织落实。单位层面的内部控制建设涉及组织架构、归口管理、关键岗位责任制的制定;业务层面的内部控制分别在不同业务部门，涉及风险点排查、不相容岗位的设置、分岗设权、分级授权、定期轮岗等。仅由财务部门负责相关工作的落实，力度不够，此外，由于内控工作涉及面广，工作量大，因此牵头部门工作积极性也不高。

3.内部控制系统建设难度大，成本高

财政部门通过“以评促建”等多种方式开展机关事业单位内部控制建设督导评价工作，根据指导意见制定内部控制建设督导评价指标体系，并为评价体系设置分值，明确得分项、扣分项，制定合格线。

机关事业单位按照评价指标体系，单位层面应从内部控制建设启动情况、领导分工、权力制约、内控制度建设、不相容岗位与职责分离、内控建设信息化等六个方面;业务层面从预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、工程建设项目管理、合同管理六大经济业务的主要风险、关键控制环节与控制措施着手，对相关内控制度分事行权，制度实施情况、流程执行情况进行评价。以预算管理为例，其要求绘制9个流程图，设置34个关键流程节点，排查15个风险点，分别为关键流程节点和风险点制定相应控制措施、明确责任主体，并且需要逐项比对满足合规性要求，规避风险。要实现内部控制信息化，需要将单位内部控制制度、控制流程及控制要素固化到信息系统，以实现控制管理流程信息化。此项工作信息量大，专业性要求高，需要专业团队专业服务才能达到单位既定目标。因此，各预算单位需要从第三方购买服务系统，其价格根据人员数量从五六万至几十万不等，建设内部控制系统成本偏高，而行政事业单位经费有限，因此落实效果较差。

4.缺乏必要的监督机制

机关事业单位监督机制包括内部监督和外部监督。目前外部监督部门主要是财政部门，财政部门自2016年起开展内控基础性评价并要求编制单位内部控制报告。单位根据要求完善相关资料并上传，资料完备系统自动生成报告。外部监督更多注重有形的制度，具体到制度执行情况，疏于监督。而由于单位负责人对内部控制建设认识不全面，造成一些行政事业单位对于内部控制工作开展情况不重视，未开展内部监督检查和自我评价，在一定程度上影响了内部控制建设的健全和完善。

5.政府机构改革减缓内部控制建设进程

十九届三中全会对深化党和国家机构改革做出部署，新一轮政府机构改革覆盖面广、力度大，一些行政事业单位面临撤销、合并、改变职能等改革情况，原有的职能、机构、人员要有较大变动，这在一定程度上减缓了内部控制建设进程。

三、解决措施

1.提高单位负责人的认识水平，强力推进行政事业单位内控建设

当前行政事业单位的内部控制已成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。建议以政府为主导进行内部控制规范建设推进工作。由各地党政部门成立内控领导小组，各单位主要负责人为成员制定实施方案，将内部控制规范建设的总体要求、目标及内部控制体系建设的重要性、迫切性向单位部门主要领导传达，明确把强化内部控制建设作为当前和今后一时期的重要工作来抓。安排各单位主要领导现场观摩先进案例，真实体验内部控制系统的重要性、实用性，提高单位负责人的认识水平。要求各单位坚持问题导向，落实主体责任，成立内控领导小組，结合本单位实际制定内控实施方案，明确基本制度，严格工作标准，优化工作流程，合理配备人员，发挥信息化作用，加强内部监督，加大问责力度。力求按照内控建设确定的总体要求、主要任务和时间表，抓好内部控制建设，并对建立与实施内部控制的有效性承担领导责任。

2.加强外部督导检查

财政部门在每年内控报告编报基础上确定一定比例进行监督抽查，核实报告的真实性，公开监督检查结果，并将监督结果、内部控制评价情况作为安排财政预算的参考依据。将内控建设情况纳入廉政责任、领导离任审计、单位年度目标绩效考核范围，加强财政、审计、监察等部门的信息共享，形成监督合力。

3.深入宣传教育，加强内部控制培训

政府部门应充分利用政府门户网站、新媒体、广播电视等手段宣传内部控制制度重要性;聘请内控专家进行讲座指导;对单位负责内控建设和内控执行的所有人员进行培训;也可组织知识竞赛、有奖征文等，通过一系列方式方法，使事业单位全体人员参与到知内控学内控运用内控中，真正实现内控学习无死角、全覆盖。

单位应积极参加上级部门安排的培训活动，积极学习借鉴其他单位的经验做法，及时发现本单位内部控制建设的问题和差距，并有针对性地加以改进，进一步提高内部控制水平和效果。单位所有工作人员应加强法律法规学习，强化内控制度，熟悉业务流程，落实岗位职责，加强职业道德，自觉提高风险防范意识，杜绝权力滥用。

4.推行政府部门财务管理一体化建设

新一轮政府机构改革已基本完成，部分行政事业单位内部控制体系需要进一步整合和完善，为更好加强内部控制系统建设，建议由财政部门统一建立内部控制系统，以现有财政一体化平台为依托，整合行政事业资产管理系统、非税收入系统、政府采购平台、部门决算系统，并将单位会计核算系统嵌入该平台，建立以预算为核心，包含国库集中支付、资产管理、收入管理、政府采购、内部控制等多方面的全业务全过程管理的财务管理一体化系统，在涵盖内部控制系统管理需要的基础上，实现与公共财政相关系统间的数据整合、共享。

系统应详细记录每一笔业务的支出情况，并与相关业务进行信息关联和过程控制，实现财务业务之间的互联互通和信息共享，有效保证单位经济活动合法合规，财务信息真实完整。并使财政部门能够实时监督单位每笔资金运行情况，检查单位内控制度执行情况，对监控预警和检查发现问题及时提出整改意见。各系统数据共享，互联互通，系统根据要求自动生成分析报告，并能够满足各级财政、预算单位、监管部门对业务、监督、管理、决策及分析的需要，将单位各项经济活动的业务流程通过信息化手段进行固化，将制衡机制和流程控制嵌入到内部控制管理中，自动记录和跟踪业务流程的运行状态，以减少人为操纵因素，有效防范舞弊和预防腐败。系统应由政府统筹规划，减少各部门、单位内部控制信息化重复建设，节约财政资金。

四、结语

行政事业单位加强内部控制建设，有利于改善内部管理，更好履行职责，提高公共服务质量和效率。各单位应该加快内部控制系统的建设，运用信息技术不断创新工作模式，按照国家要求于2020年基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的内部控制体系，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

参考文献

1.曹麗红.浅谈当前事业单位内部控制存在的问题及防范措施.财会研究，2019（9）.

（责任编辑：王文龙）