“三权分置”背景下农村宅基地农户资格权面临的困境与对策

唐晓琴

（西安财经大学 法学院，陕西 西安 710061）

1 农户资格权面临的困境

1.1 宅基地取得权权能不完善

在农村宅基地“三权分置”背景下，农村宅基地所有权、农户资格权、宅基地使用权分属不同的主体，学界通说观点认为农户资格权是一种期待权，即当条件成熟之时，满足某些条件之时，农户资格权才能被行使，才能对宅基地进行申请，在条件成熟之前或者已经行使之后则不能再次行使这一权利了，而且这种期待权是不能转让、继承的。根据《农村宅基地管理办法》等法律法规规定，目前我国宅基地的取得仅为依申请取得，属于原始取得，不允许通过继承、买卖、赠与等继受取得的方式取得宅基地。因此，从法理上来说，宅基地资格权的取得权能是不完善的，其仅包括原始取得而不包括继受取得。

1.2 退出补偿争议大

近些年来，随着进城务工导致农村人口大量转移，农村逐渐呈现空心化、老龄化的现象，大量宅基地闲置，造成资本沉睡、资源浪费。宅基地“三权分置”改革创造性提出了农民对其享有的宅基地资格权具有退出权。这一设计，既能有效减少农村宅基地自愿的浪费，又能将资源变现。目前，对于宅基地资格权退出的实践探索在各个改革试点地区正在如火如荼的进行，在义乌、重庆、泸县等地率先展开宅基地资格权退出探索，如在成都市郊区的宅基地有偿退出模式、重庆市宅基地退出的地票模式等。但是，有偿退出还是无偿退出？有偿退出的法理、法律依据如何？有偿退出的标准如何？有偿退出的补偿费用由谁负担？退出后的宅基地归属如何？性质如何？等等都存在许多的争议，亟待进一步解决。

1.3 居住权权能逐渐弱化

随着升学、工作等需要，越来越多的农村村民离开农村，常年居住在城市。随着而来的是农村宅基地的居住功能下降，很多人一年甚至多年都不会回农村，导致住宅闲置，宅基地所具有的居住保障功能已经逐渐弱化。虽然宅基地的存在对于较多农村人来说主要的意义已经不在居住保障功能上，但是，宅基地“与生俱来”的居住保障功能并不会因此而消失。宅基地居住权权能的弱化从另一种意义上来说是农村经济发展落后，无法满足农民的生存生活需求的表现。当传统农耕无法满足农民的经济需求时，农民就会选择外出务工，当城市生存环境更符合农民的生存需求时，农民就会选择定居在城市。这是一种恶性循环，农村越是无法满足农民的生存需求，农民越是会远离农村，农民离农村越远，农村会因为缺乏人才等越落后。农村宅基地居住权权能的弱化，对于城市经济来说，是一种繁荣的表现，但是对于农村经济来说是一种经济凋敝的表现。农村宅基地居住权的弱化与我国“乡村振兴战略”的实施背道而驰，不利于农村经济的发展。

2 农户资格权权能完善的原则

因当前农村宅基地三权分置改革尚处在“摸着石头过河”的试点阶段，没有形成可复制、可推广的经验，所以农户资格权权能的完善一定不能一蹴而就，应当在遵循一定原则、充分考虑多种影响因素的基础上逐步推进，笔者认为当前背景下完善农户资格权应基本遵循以下几个原则。

2.1 保障农民权益原则

农民作为农村的主人，是我国革命胜利的中流砥柱，是农业发展的主力军，为我国建国初期工业的发展贡献了巨大力量，是我国社会进步、经济发展必不可少的中坚力量，在进行农户资格权权能完善时一定要充分考虑到农民的各项权益，不能使农民权益受损。因此保障农民权益原则应当是进行农户资格权改革甚至是进行农村宅基地“三权分置”改革应当要遵循的首要原则。所谓保障农民权益原则是指在进行农村宅基地“三权分置”改革探索的过程中，应当以保障农民权益为基础，如农民的生存权、自由选择权等权益，在此基础上进而才能展开其他活动。

2.2 实现财产权益功能原则

所谓实现财产权益功能原则是指在进行农村宅基地“三权分置”改革中应当在保障农民基本生存的基础上进一步释放土地红利，中央一号文件提出探索宅基地“三权分置”的根本目的就是为了适度放活农村宅基地，使农村宅基地变成活用的资源，从而提高农民的收入。因此笔者认为实现财产权益功能原则应当贯穿于农村宅基地“三权分置”改革实践的始终。农户资格权作为一项具有身份性质的财产权，其在改革实践中就更应当遵循该原则。

2.3 因地制宜分步推进原则

我国疆域辽阔，东西南北差异大，各地农村经济水平高低不一，因此在进行农村宅基地农户资格权改革时应当根据各地的农村经济发展水平因地制宜推进。

3 农户资格权改革完善建议

3.1 完善农户资格权取得权能

完善农户资格权取得权能首先应当明确农户资格权的权利取得标准。鉴于当前复杂的农村形势，笔者认为，不应采取单一的取得标准，复合取得标准更符合当前实际。其次在明确农户资格权的权利取得标准的基础上进一步完善农户资格权取得权能——适度承认继受取得，准确的来说是允许农户资格权出让。在此之前，从政策到法律都是不承认农户资格权的继受取得，仅赋予了农民退出宅基地农户资格权的权利，将农户资格权转让给其他主体和退出宅基地农户资格权将其归还于集体对农民来说二者没有本质上的区别，最终的结果都是农民失去了农户资格权。因此，既然能够允许农民退出农户资格权，那么允许农民转让其农户资格权也是可行的。适度承认农户资格权的继受取得有利于实现农村宅基地“三权分置”的初衷，唤醒农村沉睡资本，释放土地红利。

3.2 建立宅基地资格权退出机制

首先，设定宅基地农户资格权退出程序，合理正当的程序一方面能够有序、有效的推进宅基地农户资格权退出的进程，另一方面对申请退出宅基地农户资格权的农户是否满足相关条件进行审查，同时给予农户退出宅基地农户资格权的“冷却期”，给其一定时间的思考，做出符合其自身情况的决定。其次，设定宅基地农户资格权退出条件，即满足一定的条件才能退出宅基地农户资格权。设定宅基地农户资格权退出条件能在一定程度上防止大量农民不考虑自身的基本情况，不看长远发展只看眼前利益而退出宅基地农户资格权，从而带来一些列不良后果。最后，解决宅基地农户资格权退出补偿问题，明确补偿标准，建立纠纷解决机制。

3.3 健全相关法律法规

目前关于宅基地农户资格权的退出等都是由政策文本进行规定的，应当对其在法律法规中进行规定，增强法律安定性，能够给想退出宅基地农户资格权的农户一颗“定心丸”，法律法规规定相较于政策规定具有绝对的安定性，不会朝令夕改，以此能够激励或者鼓励符合宅基地农户资格权退出条件的农户退出宅基地农户资格权，达到唤醒沉睡资本、释放土地红利的目的。