高校章程建设的问题、归因与对策

张 治 国

(海南政法职业学院,海南 海口 571100)

国外高校章程起步较早,早在中世纪就有国王或教皇颁发的特许状,赋予并认可大学一定程度的自治权利。“西学东渐”,西方的高等教育制度传入近代中国。作为中国第一所现代大学的登州同文馆,设立之初便制定了办学章程《登郡文会馆典章》。[1]此后,在洋务派兴建的诸多新式学堂中,绝大部分都有章程的踪影。新中国成立后特别是20世纪后,高等教育体制改革为现代高校的章程建设提供了空间,《教育法》《高等教育法》等法律法规对章程的规定则为现代高校章程建设提供了制度基础。在这个历史过程中,诸多学者从不同角度对高校章程的内涵进行了分析,对高校章程的理论研究和实际制定工作具有重要的文献价值。

2011年7月12日教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。”据此规定和现实状况,笔者认为,高校章程是指由高等学校制定,经政府职能部门核准,以确保高等学校自主办学和依法治校为目标,对高等学校的办学宗旨、办学特色、内部管理体制、外部关系协调等重大事项做出全面规定的纲领性文件。2012年1月1日,《高等学校章程制定暂行办法》开始施行,中国高校进入“立宪”时代[2]；到2015年底,全国高校基本实现了一校一章程。但章程的制定和核准只是章程建设的第一步,通过实施章程进而推进依法治校才是其最为重要的环节。从近几年各高校的章程实施来看,情况并不尽如人意，高校章程面临的紧迫问题从“有没有”发展到了“用不用”。[3]基于此,探讨当下高校章程建设存在的问题,进而提出推进的建议具有重要现实意义。

一、当前高校章程建设存在的问题

2015年6月,全国“211工程”高校章程全部核准发布;2016年5月,海南省7所公办高校章程也全部核准发布。但是,作为高校“宪章”的章程在当前仍存在着一些问题,必须正视。

1.高校章程建设在高校师生中影响不大。2012年教育部《高等学校章程制定暂行办法》颁布后,各高校按照规定开始制定章程,但是由于各高校章程一般由办公室等机构起草,教代会(形式性)通过,在师生中并未引起广泛影响,甚至知之者甚少,章程制定工作成为各高校应付行政任务的一部分。课题组于2015年5-11月(此阶段正值海南各高校章程起草制定期间),对海南省近10所高校调研,并对7位高校领导进行了访谈,7人都表示“知道”本校章程制定事宜,但当询问是否阅读过本校章程草案时,有4人表示因不分管未认真阅读。对26位教师和学生代表进行访谈时,问及是否知晓本校章程制定事宜,仅有5位教师回答 “知道”,其余21位教师或学生回答“不清楚”“不知道”；访谈中问及学校章程草案是否广泛征求意见问题时,大多数师生表示不清楚,仅个别人表示知道,但征求意见过程中他们并没有提相关意见,因其认为征求意见只是个形式,即便提了也不会起作用,甚至认为章程都不会发挥作用。这一方面说明高校章程起草的过程没有按照程序广泛征求意见,未引起学校领导和师生的关注,另一方面也表明高校师生对章程建设漠不关心的态度。

2.章程制定主体单一和模糊。课题组成员走访某高校时,根据校领导的表述,章程起草的事情由校长办公室秘书科负责,走访另外几所高校时也得到了同样的回答。但个别访谈一些行政处室干部和教师时,则都表示不知道学校哪个部门负责。从以上访谈可以看出,很多高校领导对章程建设重视程度不够,对高校章程地位和作用认识不足,没有成立专门的机构来起草章程。即便有的高校下发文件成立“章程建设领导小组”及“章程建设领导小组办公室”等机构,这类机构也往往虚置,具体工作由一两个材料撰写人员来做。这种把高校章程建设作为上级教育行政主管部门安排的行政任务来完成的做法有失妥当。

3.高校章程法律地位不明确。章程的法律地位可从两个方面来体现:一方面是高校章程在国家教育法律法规体系中的地位,另一方面是高校章程在校内规章体系中的位置。具体来看，高校章程是国家教育法律法规的下位法,主要通过章程的制定依据予以体现;章程则是校内规章体系中的“母法”“根本法”,主要由章程文本本身的宣示及校内规章制度的制定和清理予以表征。然而,从现有法律法规和已经核准的高校章程来看,能完全明确这两个方面规范的并不多见。《高等学校章程制定暂行办法》第四条仅规定：“高等学校制定章程应当以中国特色社会主义理论体系为指导,以宪法、法律法规为依据”,但至于依据何法律、法规,则未明确。各高校在制定依据的表达上也不尽一致,如《海南大学章程》(海南省教育厅2015年7月23日核准)规定：“为保障学校依法办学和科学管理,根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》及其他法律法规,结合学校实际,制定本章程。”《海南医学院章程》(海南省教育厅2016年1月20日核准)的规定与《海南大学章程》一致。《海南师范大学章程》(海南省教育厅2016年1月20日核准)则规定,“为了发展学校事业,推进现代大学制度建设,依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《高等学校章程制定暂行办法》等有关规定,结合实际情况,制定本章程”，没有“依据宪法”的表述。另外,教育法和高等教育法对高校章程处于何种法律地位、具有何种法律效力,并未做出明确规定,致使高校章程没有法律地位或者法律地位不明晰。

4.高校章程文本缺乏创新和特色。2015年笔者参与审核海南大学、海南师范大学、海南医学院3所公立本科高校章程,将其章程文本要素进行对比分析,具体内容见表1。

通过表1可以看到,海南大学和海南医学院的章程各章文本题目及顺序、具体文本要素基本一致。《海南师范大学章程》第二章“职责与使命”文本要素和《海南大学章程》及《海南医学院章程》的第一章、第二章“总则”“举办者与学校”文本内容基本一致；其第四章用了“治理结构”作为标题,但具体内容与其他两所学校章程的第三章“组织机构”并无太大差别；第六章文本专设“外部关系”是其独有, 但内容缺乏新意,“校友”部分内容与《海南大学章程》及《海南医学院章程》第五章包含的内容也基本一致。

5.内容较笼统,存在雷同现象。从海南省核准的7所公办高校章程内容来看,规定都相对原则、宏观,对党委、校长、学术委员会、教师、学生等相关主体及职责的规定较为粗略,有效性不足,尤其是高校管理体制的规定相对薄弱,另外缺乏对政府、社会及大学之间的权力(利)及责任的清晰界定,对教师代表大会制度、学生代表大会制度和学术委员会的规定则明显单薄,尚在初步探索阶段,对章程运行和实施的机制几乎未涉及。“党委领导下的校长负责制”,包括对党委职责的规定,几乎不约而同地照搬了中共中央办公厅《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》第一条的内容。由此来看,各个高校在制定自己的章程时,过分注重模仿,缺乏对自己学校办学特色的提炼和升华。

表1 海南省3所公立本科高校章程要素对比表

6.忽视学术权力在高校的地位和作用。学术组织发挥作用参与高校治理是现代高校治理的必然趋势,而这一点是需要制度保障的。但是从海南省核准的7所公办高校章程来看,对学术委员会的产生规则、人员组成和职权规定并不明晰,对党委书记、校长是否可以兼任学术委员会主任都未明确,这与《中共教育部党组关于进一步加强直属高等学校领导班子建设的若干意见》第十一条“充分发挥学术委员会等学术组织在学科建设、学术评价、学风建设中的重要作用,党委书记和校长一般不担任校学术委员会主要职务”的精神不相吻合,这种情况可能造成高校党委书记或者校长实际上担任学术委员会主任等职务,容易带来“以行政权力为本位”的价值观和行政主导学术的困境,使行政权力对学术研究和教学工作造成冲击。[4]此外,按照教育部《高等学校学术委员会规程》第二条 “以学术委员会作为校内最高学术机构,统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”，以及第十一条“学术委员会可以就学科建设、教师聘任、教学指导、科学研究、学术道德等事项设立若干专门委员会,具体承担相关职责和学术事务”之规定,学术委员会为校内最高学术机构,教学(指导)委员会为学术委员会下设的专门委员会或者其职权由学术委员会行使,而海南4所公立高职院校全部将教学(指导)委员会设立为与学术委员会并行的机构,而且海南外国语职业学院和海南政法职业学院都将教学(指导)委员会条文置于学术委员会条文之前,凸显教学(指导)委员会重要性。

7.缺乏对外部关系、内部关系以及师生之间权利和义务的明确规定。首先,关于大学与举办者及社会之间关系的规定,笔者从海南7所公立高校章程来看,《海南师范大学章程》《海南外国语职业学院章程》有专章规定对外关系,《海南经贸职业技术学院章程》有“学院与社会”的专章,但对高校与举办者及其他利益相关者之间关系的内容规定过于笼统。而《海南大学章程》《海南医学院章程》《海南软件职业技术学院章程》《海南政法职业学院章程》则并没有专设该部分内容,仅个别条文涉及相关内容。其次,有关师生的权利和义务,7所高校章程对高校、教师违反法定职责、义务时应承担的责任及处置的程序表述比较模糊,对教师、学生权益维护的机制也不尽完善。

8.监督实施机制欠缺。就目前海南省已经核准的7所高校章程文本来看,监督实施程序非常薄弱,只有《海南医学院章程》第八十三条规定：“学院教职员工、学生或者学院的其他利益相关者,对于学院违反章程的行为,可以向院党委提出异议、申诉,或者向举办者提出异议,直至依法提起诉讼。”而当前各高校的章程都是由学校党委会讨论审定,再由党委会监督，这种情况对章程的实施非常不利,会导致章程被束之高阁,学校的运行和管理也与章程制定之前别无二致。

二、高校章程建设问题的归因分析

1.外部原因。一是我国高校行政化的历史传统。1949年新中国成立之初,高校管理照搬或者主要沿袭了苏联高等教育管理模式,政府对高等学校统一集中管理,行政权力在高校中占据主导地位,这种模式影响深远,后来高等教育管理体制改革尽管有一定程度纠正,但成效不够理想。即便《教育法》《高等教育法》出台后对高校办学自主权做出规定,也未能从根本上改变此种格局,以致到目前为止我国高校依然处于行政主导、行政权大于学术权的局面。

二是立法不足。目前,整个教育领域的立法还处于一种相对贫乏的状态,与高等学校相关的法律只集中于《高等教育法》《教师法》等为数不多的法律之中,高校各个方面依然存在着很多法律的盲点。高校对学生的毕业学位认定权限、惩戒权限、大学生的受教育权等问题,以及司法对因这些问题引发的矛盾冲突审查范围该多大,仍然是讨论比较多的问题。比如因法律规定较为模糊使得高校章程难以对惩罚权限作出严格规定,我们看《海南师范大学章程》在第三章第十七条对学生的惩罚权只是作出这样的规定:“对违纪学生给予相应的批评教育或纪律处分。”显然,这样的规定太过于笼统和抽象,有待进一步细化。

2.内部原因。一是高校自身重视程度不够。高校领导者和管理者在主观上对章程建设不够重视,存在应付心态,直接影响了该项工作的效果。另外,高校教职工、学生对章程的认识也不足,没有意识到章程是教职工、学生权益的重要制度保障,很多人甚至不知道章程,更谈不上主动为章程起草和实施建言献策。二是以行政权力为主导的管理体制。高校内部各个层级管理系统皆是以行政权力为主导,存在着行政权力泛化的现象,很多决策及工作方式不是以章程为依据,不是通过教代会、学代会、学术委员会等形式,而是以领导特别是一把手意志为依据。章程建设不是为了实现自主办学、依法治校,而是为了应付上级教育行政主管部门的任务。三是缺少成功的范例。尽管各高校积极响应教育部的号召,纷纷出台了各自的章程,但实际上,不管是章程文本对诸多问题的规定,还是章程出台后的实际运行,国内高校的章程还鲜有可以作为标杆的范例供其他高校学习和借鉴,这给高校章程建设带来诸多困难。

三、推进高校章程建设的对策

1.相关主体进一步提高对高校章程的认识。首先,教育行政主管部门要提高认识,在已经完成核准工作的基础上,进一步加强对高校章程实施工作的推动力度。要将高校章程建设纳入对高校管理的重要内容,作为监督、管理高校的重要依据;可发布示范性文本,使高校在制定、修改章程时有所参考;要注意捕捉章程建设工作做得好的先进典型学校,宣传其有益经验,使其起到示范引领作用;要通过多种形式加大宣传力度,提高相关主体对章程的认识和实施章程的自觉性。其次,高校本身要提高认识。高校领导要充分认识章程对高校治理的重要意义,切实抓好章程建设工作,特别是在章程核准后,要把章程作为学校内部治理的总纲领,依据章程进行管理;还要广泛组织学习,提高校内管理人员和教师对章程的认识,使章程真正成为他们行为的总规范和权益的保障书。

2.规范章程的制定程序。首先章程起草工作应科学民主。要成立学校各个层面主体代表组织的章程起草小组,代表的学科背景及对章程制定相关理论的储备情况应作为起草小组成员遴选的重要依据,起草小组成员名单要经过公示,章程草案要公布并广泛征求意见,以保证充分表达各方利益诉求和草案的科学性、规范性。其次,要提高章程的核准机关级别。因为章程不仅是约束教育行政主管部门和高校的规范,亦涉及诸多利益相关方,因此建议部属高校的章程核准交由国务院负责,省属高校的章程核准交由省级人民政府负责。

3.完善章程文本建设。“良法”是“善治”的前提,好的章程实施效果要以科学完善的章程文本为基础。要使大学章程文本内容合法合理,体现出“法”的特性,笔者一直主张章程制定务必把宪法作为根本依据,把宪法中的科学研究自由、受教育权、教育的社会保障等内容写进章程,而不仅仅是形式意义上的“依据宪法制定本章程”。另外,在制定章程过程中,还应注意体现章程作为高等学校根本法的特性,尊重高等教育规律,保障和呵护学术自由,明确规定学术权力与行政权力的关系,对学术权力的规定要结合实际把条款进一步细化,使之具有可操作性;要处理好“粗”与“细”的关系,要让章程“粗”到不妨碍学校的改革和发展,“细”到确实对高校办学起到指导作用,有实质内容,而不是空泛淡如水;还要注意诸如章程的实施机制等重要事项的规范,不能存在重要内容缺失。另外,要注意规范章程的语言,力求严谨、精炼和准确。

4.推动章程的实施。一是教育行政主管部门要加强制度和体制建设。在当前背景下,仅靠高校自觉推进大学章程的制定和实施效果不会理想,行政推动在我国大学章程的制定与实施过程中占有重要地位,具有强大的效力。各省市教育行政主管部门可在已经出台《高等学校章程核准办法》等类似文件的基础上,进一步出台《高等学校章程实施办法》,落实教育部《全面推进依法治校实施纲要》等文件要求,为各高校章程实施提供系统的指导性意见;并且以各省市高校章程审核委员会专家咨询委员为主体建立高校章程实施指导委员会,对各高校章程的实施进行指导、评估、评价,保证章程得到有效落实。

二是建立各高校章程委员会。高校章程实施机关对于平衡高校行政权力和学术权力、保护师生权利以及推进章程的有效实施十分重要,高校章程实施机关应具有权威性、专门性、综合性。从目前国内经核准的高校章程来看,北京大学章程设立了综合性章程实施机关——章程委员会,笔者也认为章程委员会是一种较为理想的设计。为突出高校章程实施机关的权威性、独立性,章程委员会成员要包括教育行政主管部门、社会相关利益方、法律专家等,可规定其直接向章程核准机关负责,接受其监督。

三是高校要主动加强章程实施建设。各高校在章程被核准后要高度重视执行机制的建设,出台《章程实施细则》,同时以章程为依据清理学校各项制度、健全组织机构、规范管理职能、落实民主监督。对与章程内容相矛盾、相脱节的现行制度要及时废止、修订和完善;要建立健全内部决策机制,依法完善内部治理结构,全面推进依法治校,完善学术委员会机构和规程,突出其学校最高学术机构的地位,完善教职工代表大会、学生代表大会的组织程序,加强民主管理,完善教职工申诉委员会、学生申诉委员会建设,切实维护、保障教职工和学生的合法权益。校长作为章程实施的第一责任人,每年要把章程执行情况作为工作报告的内容,向教职工代表大会和主管部门报告。

5.设立章程建设的监督机制。目前,高校章程建设尚处于起步阶段,相关主体对章程尚缺乏足够的内在动力,亟需建立完善监督机制，加快章程建设与实施机制的推进。在目前各高校章程已经普遍被核准的背景下,要特别重视由教育行政部门组织校外的监督力量并提高监督的力度。基于此,建议省级教育行政主管部门建立强有力的高校章程实施监督机制,组织对各高校进行章程落实情况实施督查评估,对高校章程实施不力以及违反章程的办学行为进行审查和纠正,使高校章程能够得到良好的贯彻执行。

6.完善章程的修改程序。章程的修改工作非常重要,国外高校章程对其修改程序较为重视,例如《柏林洪堡大学章程》就规定：“本章程的修订须经全校大会多数成员批准。修订案原则上必须至少经过两次大会讨论。章程修订后应在官方公报中重新公布。”[5]借鉴国外先进经验,我国各高校在制定章程时应将提议、讨论通过、核准生效等章程修改的程序确定下来,在章程的附则中写明。

随着全面推进依法治国方略的落实,高校依法治校正日益迈向纵深,章程的制定与实施已是势在必行。当然,一种体系的构建不可能是一蹴而就的事情,它还需要教育行政主管部门、高校管理者和法学家们大量的法理分析和实践论证,才能逐渐走向成熟。我们应当相信,随着学者们的辛勤耕耘以及高校实践探索的深入,高校章程建设的系统工程终会在中华大地开花、结果。