行政诉讼速裁机制研究

2020-04-10农云贵王建芹

河北工业大学学报(社会科学版) 2020年1期

农云贵王建芹

摘要：行政诉讼速裁机制是地方审判实践与最高人民法院共同助推的一种新型审判方式，如何对之进行科学化构建是当前学界与实务界着力探讨的话题。构建行政诉讼速裁机制，既可以优化行政审判资源，深化行政纠纷的类型化解决，也为相对人提供了更为便捷、经济的救济渠道。当前，该机制存在着性质定位模糊、法律基础缺乏、受案范围不明、当事人权利保障不足以及片面追求效率等问题。针对这些问题，应通过赋予速裁机制独立的程序地位、强化当事人诉讼权利保障、明确界定受案范围以及科学的制度设计等几个方面予以完善。

关键词：行政诉讼;速裁机制;诉讼公正;诉讼效益

中图分类号：D925.3 文献标志码：A 文章编号：1674-7356（2020）-01-0059-09

我国行政诉讼实行以普通程序为原则、简易程序为补充的二元诉讼程序模式，向来注重程序的严格性和完整性。随着多项诉讼制度改革的推进，行政案件量不断增加，类型也日益多样化，对现有的诉讼程序提出了更为简化的要求。在此背景下，一些地方基层法院开始对行政诉讼速裁机制进行积极探索。2016年9月，最高人民法院出台的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》）明确提出，要探索建立行政速裁工作机制，使对行政诉讼速裁机制的學理探讨和制度构建成为当前的重点问题。

然而，作为行政诉讼的一个新兴机制，当前国内对行政诉讼速裁机制的关注与研究还相当薄弱。在“中国知网”搜索相关的研究，截至2019年1月，涉及该机制的文献仅有6篇，显示出当前对行政诉讼速裁的探讨仍十分欠缺。总体而言，国内当前对行政诉讼速裁机制的研究具有以下特点：一是研究起步晚，基础薄弱。目前，对行政诉讼速裁机制的研究起步于2016年9月最高法出台《意见》之后;二是研究深度不足。现有的研究要么仅停留于宏大而空洞的宣誓性口号，要么仅在机制构建等制度表面作简单的探讨，缺乏对速裁机制的产生背景及法理基础的探究。如吴学安的《构建行政诉讼速裁机制时不我待》[1]、余文唐的《行政速裁机制如何建立》[2];三是制度构建不科学。现有的构建方案大多以民事速裁为参照，但这些立基于参照与移植的制度探讨大多粗浅且欠科学，缺乏精细性、周延性与可行性。如刘行、刘明研的《行政诉讼速裁机制的探索与适用》[3]与王海燕、温贵能的《探索与构建：论行政案件速裁程序在推进行政诉讼繁简分流中的进路》[4]等。

综上所述，当前国内对行政诉讼速裁机制的研究还十分薄弱，理论基础严重不足，与行政审判的实践要求和行政诉讼速裁机制的发展相悖。因此，亟须对该机制的理论基础、特性及效应、与相关制度的比较及具体制度构建等方面作系统而深入地探讨。

一、行政诉讼速裁机制的产生背景与法理基础

（一）产生背景：多项诉讼制度变革及其效应

1. 新修订的《行政诉讼法》扩大受案范围

长期以来，由于旧的《行政诉讼法》规定的受案范围过窄，加之各地法院随意设置的“土办法”，使得大量行政案件被拒之于行政诉讼之外。对此，新修订的《行政诉讼法》作出了有力的回应：一是加强了总则部分对于“起诉权保障”的规定，使得对起诉权的保护上升为行政诉讼法的原则性要求;二是对行政行为侵犯“其他人身权、财产权等合法权益的”进行了兜底规定;三是增加列举了可以起诉的情形，行政机关不履行行政合同的行为也被纳入受案范围;四是将法律、法规、规章授权的社会组织管理公共事务的行为纳入受案范围，明确了社会团体、高等院校等行使法定的公共管理职能时的可诉性。受案范围的扩大加强了公民、法人及其他组织的合法权益保护，但也一定程度上增加了审判机关的办案压力，为创新审判方式、改革审判程序带来了动力。

2. 实行立案登记制促使行政案件激增

2015年5月1日，立案登记制全面实施，这是继扩大受案范围后破解行政诉讼“立案难”的又一重大举措。根据最高法院公布的统计数据，全面实施立案登记制一个月之内，三大诉讼中行政诉讼案件同比增幅最大，登记立案29 924件，同比（9 326件）增长221%，环比（16 217件）增长84.5%。特别是天津法院同比增长752.40%，山西法院同比增长 480.85%，上海法院同比增长475.86%，浙江法院同比增长296.80%[5]。

立案登记制的实施，为行政案件顺利进入审判程序畅通了渠道。但在行政案件收案量不断增长的同时，也有相当数量的不符合起诉条件或滥用诉权的案件相继在各地法院涌现。一些相对人动辄向法院提起上百件政府信息公开案件，《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》即是典型的滥用诉权的例子[6]。还有的相对人出于各种不正当目的，利用立案登记制恶意起诉甚至无理缠诉。这些恶意起诉、无理缠诉的行为，虽符合行政诉讼立案受理的基本条件，但实际上却毫无诉讼价值，反而会增加行政审判的压力与复杂性，极大浪费司法资源。在此背景下，使得采用简便灵活、快速高效的审理方式来处理这些案件成为可能。

3. 法官员额制改革进一步加剧“人案矛盾”

与立案登记制改革相同步，法官员额制改革也在逐步拉开。截至2017年上半年，全国各级法院陆续完成员额制改革，法官人数精简至12万人，减少近40%[7]。这意味着，在行政案件量不断增长的情况下，法官人数却反而下降。另外，由于行政诉讼的外部压力过大，且起步较晚，负责行政审判的法官无论从数量还是专业性上都存在不足。对此，最高人民法院院长周强指出， “目前，全国从事行政审判的法官共8 878人，高级、中级和基层法院行政审判庭法官数量平均分别仅为10.8人、4.4人、2.3人，基层法院行政审判庭‘一人庭、 ‘二人庭现象十分普遍，地方三级法院行政审判合议庭数量‘三二一的最低标准仍未完全实现。”[8]以上这些问题的存在，进一步加剧了人案失衡的矛盾，使得“简案简审、难案精审”的行政审判方式改革呼之欲出。

4. 繁简分流成为司法政策的核心要求

作为一种公共资源，行政审判总是相对固定且有限的。与之相比，当事人的诉讼需求却会随着法治意识的提高，和社会经济的发展而不断增长和愈趋多样。因此，二者之间不断形成的张力，使得法院不得不考虑诉讼成本与诉讼效益的问题。基于此，推进案件繁简分流、提高审判实效成为各国司法政策的主流要求。我国从民事审判领域推行简易程序开始，不断持续推进案件繁简分流。从根本上看，推进繁简分流的目的“在于以合乎理性的规范缓解司法资源与司法需求的剧烈冲突，从而使不同案件获得不同的程序保障，并使普通程序的正当化具有现实可能性。”[9]速裁机制作为行政诉讼繁简分流的重要举措，不仅在《意见》中被明确肯定，也有效契合了以优化司法资源配置、提高审判效率为核心的司法政策的要求。

（二）速裁机制的法理基础

1. 公正与效益相平衡：速裁机制的根本价值追求

公正与效率的平衡是裁判效益理论的本质要求，也是任何诉讼制度都具有的内在价值，二者相互冲突但又彼此依存。理论上讲，一个诉讼程序如果设置得越精细，通过该程序所得出的判決结果就越公正，判决的公正度与程序设置的精密度成正比[10]。然而，这仅仅存在于理论推演之中，与凡是讲求效率与成本的现代生活并不契合。诉讼程序的开展，必然要有成本的投入，如金钱成本、时间成本、精力成本等等，付出这些成本的，不仅有法院还有当事人。如果为追求正义而忽视成本问题，不仅会给法院带来庞大的压力，也将给当事人造成更多的困扰，反而会对正义造成损害。因此，如何使诉讼制度投入较少的成本而获得更多更公正的判决结果，实现公正与效益的平衡，是包括行政诉讼在内的所有诉讼制度改革的基本目标。正是对公正与效率相平衡的追求，一方面催生了行政诉讼速裁机制，另一方面也成为速裁机制最为根本的价值目标。

2. 个案正义与社会整体正义相统一：速裁机制的整体司法效应

根据正义所涉及的对象的广度，可将之划分为个案正义与社会整体正义。一般来讲，二者并不矛盾，越多的个案正义反而有助于社会整体正义的实现。然而，在“诉讼浪潮”的冲击下，二者之间的关系愈趋紧张。根本原因在于实现个案正义的需求不断激增，而司法资源却相对固定或增长缓慢。个案的正义固然需要维护，但社会整体的正义也不容忽视。因此，如何将个案正义与社会整体正义有机统一起来，成为诉讼制度必须面对的问题。在司法资源短时间内无法满足众多个案需求的情况下，寻求诉讼流程的简化与精简，无疑成为化解此一问题的重要突破口，而速裁机制恰好“在司法救济的广度和深度上找到一个平衡点”[11]，在保证实现个案正义的同时达到社会整体范围内的公正。

3. 行政案件的类型化、多元化解决：速裁机制的理论根源

行政争议的化解是一个系统性工程，行政争议的多样化决定了行政争议解决机制体系也必然是开放的、多元的[12]。社会发展的多元化与利益诉求的多样性，使得进入行政审判的案件不仅在总量上与日俱增，而且在类型上也复杂多元。加之行政诉讼制度的不断革新，行政审判不断面临着新的案件类型，如行政协议之诉、政府信息公开之诉等等。这些内容不同、诉求各异的行政案件进入行政审判之后，必然会因各自性质的不同而产生不同的程序需求。此外，行政诉讼中对被诉行政行为的合法性审查的强度不是千篇一律的，而需根据不同案件灵活调整的[13]。可见，根据不同的案件的特点及诉讼需求，有针对性地设置不同的诉讼程序，既是行政审判面临人案矛盾背景下的必然选择，也是行政诉讼发展的客观趋势。正是这种需求，成为促使行政诉讼速裁机制产生的动力来源。

4. 诉讼指挥权与程序选择权相协同：速裁机制的基本要求

协同主义理论是德国诉讼法上的重要理论，其与完全以辩论主义为中心推进诉讼不同，强调“社会法治国家中的诉讼模型是以‘作业共同体为特征的，法院与当事人之间应是一种‘协同关系”[14]。在协同主义诉讼模式下，法官不再是消极和被动的，而是需与当事人形成协同与互动，并在此基础上作出裁判。这实际上强化了法官的诉讼指挥权，也强调了当事人的真实义务和诉讼促进义务。速裁机制的产生和发展契合了协同主义理论的要求和内在特征。一方面，速裁机制打破了以往诉讼程序完整性与严格性的要求，而是要求法官及当事人应积极协作，共同发现真相，减少不必要的程序设置，以推进审判的快速和高效。另一方面，减少诉讼的对抗性，运用调解等手段促进行政争议的实质性化解。总而言之，协同主义理论是对以往不计成本的严格辩论主义与完整程序主义诉讼模式的某种修正，旨在克服因诉讼程序复杂化和专业化所造成的当事人行使诉讼权利的困难，以及因主体滥用程序权而导致的诉讼迟延和高成本等弊端[15]，以促进诉讼进程的加快及纠纷的实质性化解。

二、构建行政诉讼速裁机制的必要性与可行性

（一）必要性

1. 优化行政审判资源配置的现实要求

在多项诉讼制度改革之后，行政审判逐渐面临着压力和挑战，在个别地方尤为突出。与此相比，行政审判资源却是相对固定甚至是缩减。如果破解行政诉讼“立案难”之后却进一步造成“审理难”，则行政诉讼的改革必定毫无成效。诚然，破解行政诉讼案多人少的矛盾是一个系统性问题，可以通过扩充审判资源、提高法官办案能力、加快诉讼进程等等方式予以解决，但这些都不可能在短时间内得到充实与提升。因此，通过对诉讼程序的精简以实现审判效率的提高成为优化行政审判资源的关键举措。优化行政审判资源配置的核心要义在于，根据案件类型及情况的不同，有针对性地投入不同的诉讼成本，以确保“简案”与“繁案”都能获得公正及时的审判。故而，从优化行政审判资源配置的角度来看，有必要设立行政诉讼速裁机制。

2. 行政纠纷多元化、类型化解决的客观需要

随着政府职能的转变，行政机关在管理方式上不断出现诸如行政指导、行政协议、政府信息公开、公私协作等新型管理方式。在此背景下，行政纠纷的类型也不断趋于多元化。例如，有的案件案情清楚、争议不大，如政府信息公开之诉;有的案件则涉及相对人众多，疑难复杂，影响面广，如征地拆迁之诉;有的案件则属于相对人无理缠诉、恶意起诉。这些大量的多样化、难易程度不一的案件进入行政审判后，必然对行政诉讼提出多元化的解决方式要求。实际上，在行政处罚领域，已存在多样化类型化处理的思维，即依照处罚事项复杂程度、影响面的大小分别采取不一样的处理程序。同样作为行政法律规范的适用者，法院的行政审判也应建立起包括速裁机制在内的多元化的行政纠纷解决机制。

3. 保障行政相对人合法权益的必然要求

行政诉讼程序过于烦琐，无疑是造成行政案件增长量低的原因之一。对于行政诉讼这样“民告官”的诉讼制度来说，原被告双方实质上处于不平等的地位。因此，行政相对人在行政诉讼中不仅期望得到公平公正的判决，而且希望这种判决早日实现。诚如学者所言： “长久的裁判是恶的裁判，诉讼过分迟延等同于拒绝裁判”[16]。维护相对人的合法权益不受行政行为侵害，是行政诉讼最为重要的使命，但如果不加区分的单一适用一种程序，使得相对人的诉讼成本與收益严重不成比例，那么行政诉讼对保护相对人合法权利的目标与承诺，无疑将成为一张空头支票。另外，适用速裁机制的案件实际都是案件简单、争议不大的涉及公民微小权利的案件，而这种案件最接近公民而又广泛存在，如果诉讼程序对其特殊性不加以考虑，使众多微小权利人长期因诉讼成本过高得不到救济，必然产生的后果就是公民对行政诉讼的疏离与不信任[17]。因此，为了使行政相对人合法权益得到有效保障，也有必要设置行政诉讼速裁机制。

4. 简易程序具有局限性

与速裁机制一样，简易程序也是优化行政审判资源的重要举措。然而，无论从制度供给还是审判实践来看，简易程序都有着特定的局限性，不足以完全承担行政案件繁简分流的使命。具体来说，其主要存在以下方面：第一，制度供给不足。新修订的《行政诉讼法》设立了行政诉讼简易程序，但简陋的条文使得该程序的制度基础并不牢固。虽然最高法院于2018年2月初发布了新的司法解释，细化了简易程序的适用规则，但也存在一些不足，如裁判文书如何简化等司法解释并没有规定;第二，受案范围过窄。适用行政简易程序的案件必须同时符合案情简单标准和案件类型标准，即仅限于案情简单的四种案件类型，实际隐含着严格限制简易程序适用的立法意图[18];第三，实践应用率较低。例如，2015年云南全省法院新收一审行政案件2 885件，适用简易程序审理的只有58件，适用率仅为2.01%[19]。以上这些问题制约了行政诉讼繁简分流的效果，因而有必要在简易程序的基础上探索设立速裁机制。

（二）可行性

1. 诉讼模式的转变：从“超职权主义”到职权主义与当事人主义相结合

行政诉讼模式的转变既对法官及当事人的诉讼权限产生重要影响，也为具有协同性要求的速裁机制的诞生奠定基础。在《行政诉讼法》修改之前，我国行政诉讼模式具有较强的职权主义模式色彩， “但由于我国法官的职权比职权主义模式国家法官的职权具有更大的决定性、主导性，所以我国属于一种特别的模式——强职权主义模式”[20]。随着行政诉讼实践的深入，这种强职权主义诉讼模式的弊端逐渐显现出来，如程序虚化、当事人诉讼权利易受侵害等等。《行政诉讼法》的修订对这种强职权主义诉讼模式进行了一定程度的修正，如强化了对当事人诉讼权利保障的规定、赋予当事人适用简易程序的选择权、增加了原告举证的义务等等，体现出了当事人主义诉讼模式的特征。当事人主义和职权主义在行政诉讼中的融合，既有利于促进实体和程序公正的实现，也与具有协同性特征和要求的速裁机制相吻合，为速裁机制在行政诉讼的建立奠定基础。

2. 诉讼理念的变迁：从“严格程序主义”到程序主义与效率主义相结合

由于长期受“官本位”思想的影响，我国行政诉讼制度不仅起步晚，经验不足，案件量少，而且在发展上阻碍重重。因此，在行政诉讼建立之初，采行三位法官组成合议庭的形式来审理行政案件更能汇集集体智慧，并且有利于抵御来自行政机关的不当干预[21]。诚然，采行严格程序主义的诉讼理念在一定历史时期有其必要性。然而，其也存在着诉讼拖延、诉讼成本过高、过于僵化等等缺陷。在实践审判需求和司法政策的压力下，新修订的《行政诉讼法》打破了单一适用普通程序的严格程序主义模式，增设了具有灵活性、高效性特征的简易程序，确立了程序主义与效率主义相结合的新型行政诉讼理念。正是由于这种诉讼理念的变迁，不仅为简易程序的设置奠定了基础，也为比简易程序更为高效灵活的速裁机制的确立提供了理念依据。

3. 现实与法律基础：行政诉讼的特性及其外部审判环境的改善

第一，行政诉讼审查的对象主要是被诉行政行为，而行政行为的作出必须具有法律依据以及充分的证据基础，必须满足“先取证后裁决”的要求。此外，行政诉讼法也对被告设定了提供行政行为所依据的法律及其相关证据的举证责任。因此，行政诉讼对被诉行政行为的司法审查，实际上大多数情况都是基于对行政行为所依附的法律依据及证据的审查，无须法官进行取证与调查。加之适用速裁机制的案件本身就具有案情简单、法律关系明确等特点，使得对这类案件的审理有着极大的便捷性。因此，基于行政诉讼的这种特性，为速裁机制的建立提供了便利与可能。

第二，《行政诉讼法》的修改存在建立速裁机制的空间。修正后的《行政诉讼法》强化了对相对人权益的保护，也为未来通过司法实践形成相应的审理机制和程序安排创造了条件。一方面，其在总则部分着重强调了行政诉讼的目的在于解决行政争议，以及保护公民、法人和其他组织的合法权益，为高效化解行政争议、更好维护相对人合法权益的行政审判方式的出现奠定了基础。另一方面，设立了简易程序，迈出行政诉讼审判程序类型化的步伐，为探索设立速裁机制提供了理念和制度上的依据。

三、行政诉讼速裁机制的现实困境

虽然，行政速裁机制在具体的行政审判中达到了提高审判效率、优化审判资源配置等效果，但是也主要存在着如下问题：

（一）立法供给不足

作为一种严格的行政诉讼程序，就必须具有程序正当性，而程序正当性的主要来源则是明确、坚实的法律基础。反观当前的行政诉讼速裁机制，其最大的问题即在于法律基础的缺乏。

首先，当前的行政诉讼法及其司法解释并无速裁机制的规定，处于立法空白的状态;其次，最高法的《意见》并非司法解释，而仅是具有倡导性意义的司法政策性文件，虽然首提“行政速裁机制”并对之加以推广，但其本身并无实质性法律效力;最后，各地法院自行拟定的有关行政速裁的规定虽然较为翔实，但其本质上仅是不具有普遍法律意义的规范性文件，效力位阶低且影响面狭小。因此，难免有学者质疑：“该机制在现行法中仍然无法找到自己的定位，当前法院对速裁程序的适用未免有‘审判造法之嫌。”[22]由此可见，行政诉讼速裁机制的合法性成为当前该机制存在的首要问题。

（二）受案范围不明确

行政诉讼的受案范围决定着人民法院对行政行为的监督审查范围，也决定着权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉求的范围。在适用行政诉讼速裁机制的情况下，受案范围还与行政审判的效率、当事人实现诉权的快慢，及其程序保护的限度等有着密切关联。然而，实践中对于何种案件能够适用速裁机制审理却不甚明了。第一，从最高法的《意见》来看，虽然《意见》规定了“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的行政案件可以适用行政诉讼速裁机制，然而这并非是明确具体之标准，而仅是一般性、大致性的表述;第二，从各地方的实践探索来看，由于缺乏明确的规定作指导，地方对适用行政诉讼速裁机制的受案范围上各自为政，但基本都在简易程序的受案范围基础上浮动。如此做法虽然相对明确，但也极易与简易程序相混同，造成速裁机制独立性的丧失。

（三）当事人的诉讼权利保障不足

速裁机制的运行必然需精简诉讼程序，而诉讼程序的简化从根本上就是对当事人诉讼权利的某种压缩。因此，在“民告官”的行政诉讼的语境下，对当事人尤其是相对人的诉讼权利保障，无疑成为行政诉讼速裁机制最为核心的问题。

然而，在速裁实践中，法院却未对当事人的诉讼权利给予充分的关注和保障，主要表现在：第一，法官在启动速裁机制时怠于履行向当事人的告知及说明义务，直接依职权启动，排除当事人的程序选择权;第二，一些法院滥用速裁案件准入时的裁量权，随意扩大速裁机制的使用;第三，一些法院单方面求快求速而过分压缩当事人的答辩权和辩论权，甚者随意剥夺当事人申请回避等实体权利。以上这些侵害当事人诉讼权利的行为虽然能使审判效率得到大幅提高，也极易使人对行政诉讼速裁机制产生“不正式” “太随意”等认识，无法建立行政诉讼应有的权威与公信力，又会将相对人推回“信访不信法”的老路，与设立速裁机制的目的和初衷严重背离。

（四）片面追求审判效率

由于行政诉讼速裁机制本身就带有较为浓重的“功利主义”与“实用主义”色彩。加之速裁机制在规范层面的模糊以及缺乏成熟、翔实的理论作指导，使得速裁机制在审判实践中往往被当成法院片面追求结案率的一个工具，而忽视了其本应该有的公正与秩序价值。这实际上是对速裁机制功能定位的偏差与误读，将产生以下严重后果：第一，过分克减当事人的诉讼权利，包括实体权利和程序权利。例如法官审查证据不严、当事人辩论不充分、送达不合理不规范等等;第二，漠视行政诉讼的公正价值以及行政纠纷的实质性化解，虽然表面上提升了诉讼效率，但却未能实质性解决行政纠纷，埋下了相对人不断涉诉上访的隐患;第三，弱化对行政行为的司法审查功能。如果行政审判仅仅片面求速求快，必将造成对行政行为司法审查的弱化。

四、我国行政诉讼速裁机制的构建

根据行政诉讼发展的客观规律，以及速裁机制当前的问题与困境，应从以下方面对行政诉讼速裁机制予以构建和完善。

（一）从“机制”到“程序”：賦予速裁机制独立的程序地位

目前，速裁机制在行政诉讼法上的地位始终没有得到有力回应，使其落入“四不像”的怪圈，束缚着速裁机制的探索和发展。破解这一问题的关键在于将速裁机制认定为一种独立的行政诉讼程序，并在行政诉讼法上赋予其独立的法律地位，理由如下：

第一，行政诉讼程序应具备安定性，保障法律的稳定实施和权利实现的和平性，排除程序中可能会出现的肆意和混乱[23]。速裁机制要满足行政诉讼的安定性要求，就必须在行政诉讼法上得到承认和确立，使其区别于简易程序而独立存在。

第二，在实践探索中，速裁机制形成了不同于简易程序的受案范围，以及一套独立的相对完整的诉讼规则，具备诉讼程序应有的外在形式特征。如仅将之定位为一种“机制”，则难以从行政诉讼法的角度对速裁机制的这种外在程序特征进行解释。此外，速裁程序具有和简易程序、普通程序不同的程序理念和运作特征，不仅仅是简易程序的再简化，其中包含了弱程序性、高效性、灵活性的特征，如果仅仅将速裁程序简化为简易程序，则无法体现速裁程序特有的价值理念和程序特征。

第三，与简易程序相比较，速裁机制实际强化了法官的职权，对当事人的诉讼权利的压缩幅度更大，正是这种此消彼长的关系，扩大了法官侵害当事人诉讼权利的可能性。基于此，为了有效保障当事人诉讼权利不被侵犯，也应通过赋予速裁机制独立的法律地位，以强化诉讼程序的严肃性进而更好地实现对当事人诉讼权利的保护。

第四，基于多元化、类型化、实质性解决行政争议的考量，也应为当事人提供多元化的程序设置。实际上，克服办案压力、提升审判实效仅仅是行政诉讼速裁机制的表面功能，其深层次的价值定位应该着眼于，构建以保障当事人程序和权利救济为核心的多元化行政争议解决体系（如图表1）。在这个体系中，速裁机制不仅可以发挥其高效、公正、便捷的特有功能，也可与其他程序相互协作，共同助力行政争议的实质性化解。

（二）强化当事人的诉讼权利保障

当事人是行政诉讼的主体，是速裁机制的适用者，效率价值固然是速裁机制追求的一个方面，但绝不能以牺牲当事人的诉讼权利为代价。因此，速裁机制的建立必须要以保障当事人的诉讼权利为根本出发点和落脚点。

1. 实体性权利：保障判决的公正与简易

获得公正、简易、便捷的诉讼服务是当事人首要的权利。这一方面是从整体行政诉讼程序供给来说的，即要求行政诉讼应该提供多元化、类型化的诉讼程序，实现纠纷解决的针对性与实效性。另一方面，则要求即便速裁机制的诉讼程序如何简化，但必须确保裁判的公正性。意味着法官在整体诉讼流程的推进，以及对行政行为的司法审查、相关事实及证据认定、实体裁判的做出等等方面必须充分扎实，客观公正。

2. 程序性权利：保障最低限度的程序权利

最低限度的程序保障权是指，当事人在诉讼程序中应当保有的基本诉讼权利，不管这个诉讼程序如何简化。在行政诉讼速裁机制中，当事人最低限度的程序保障权主要体现在：一是程序选择权。之所以赋予当事人在速裁机制启动上的选择权，是由于其本身就是当事人处分权的范畴，当然可以基于处分权而选择适用或拒绝适用;二是管辖异议权，即有权对案件的管辖问题提出异议;三是获得告知及释明的权利，法官应在诉讼启动时以及诉讼进程中切实履行告知及释明义务，及时向当事人告知风险，引导诉讼进程;四是申请回避的权利;五是基本的答辩权、陈述权、辩论权、举证质证权。以上这些权利，是行政诉讼速裁机制做出公正判决的基本保障，无论程序如何简化都不得克减。

3. 当事人的权利救济

根据当事人可能受到的权利侵害的不同，当事人的权利救济主要包括以下几个方面：一是实体性裁判救济，如当事人认为一审裁判在事实认定及法律适用上存在明显错误，或严重违反法定程序以至于造成裁判的不公正，当事人有权提起上诉;二是程序性裁判救济，对于不予受理、驳回起诉和管辖权异议的裁定，当事人也有上诉的权利;三是程序异议权，如当事人任何一方不同意适用速裁程序进行审理，有权提出异议。但基于对审判效率的考量，避免不必要的程序消耗，这种异议应当于开庭审理前提出。

（三）速裁机制的受案范围

1. 适用标准：实质标准+形式标准+法官自由裁量

科学合理的适用标准一方面需保障适用范围的周延，符合速裁机制的制度预期，另一方面又要富有操作性，便于法院实践操作。具体而言，对速裁案件的审查应采用以下标准：

第一，实质标准。所谓实质标准，即是适用速裁机制必须满足的实体特征和内容要求。从各地的速裁实践以及最高法的《意见》来看， “事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”是适用行政诉讼速裁机制的首要标准和实质性标准。然而，以上三方面的标准也存在内涵不清，可操作性差等问题，亟须对之进行细化。参照新出台的《行政诉讼法》司法解释， “事实清楚”可以认定为原被告双方对争议的事实陈述基本一致，并有相关证据印證，不用法官调查即可查明; “权利义务关系明确”，则是指行政法律关系中权利和义务能够明确区分; “争议不大”，是指当事人对行政行为的合法性、责任承担等没有实质分歧。

第二，形式标准。形式标准是指适用速裁的案件所具有的外在形式特征。与实质标准不同，形式标准着重审查的是行政案件外在的、可量化的要素。由于这些要素都是形式性和可视化的，易于实践判断，因而也成为三大诉讼速裁机制最主要的审查标准。形式标准主要审查两方面内容：一是行政案件的类型。从各地实践来看，简易程序适用的四种案件类型速裁程序也可以适用。在此之外，一些法院也在积极探索此四种案件类型之外的其他简单案件，如深圳宝安区、乌鲁木齐新市区等法院就将简单的行政不作为案件、非诉执行案件等纳入到速裁程序予以解决，取得良好成效。从实践效果来看，将以上两种案件列为适用速裁机制的类型已较为成熟;二是涉案的标的额，当前速裁机制实践中对涉案标的额的审查仍采用简易程序的标准，即涉案标的额为2 000元以下的案件可以适用速裁机制进行审理。

第三，法官的自由裁量。由于行政纠纷的不断多样化与类型化，单靠现有的几种形式标准根本无法穷尽对简单行政案件的审查。因此，在形式标准之外还需赋予法官一定的自由裁量权。在行政诉讼速裁实践中，如河南登封市等法院也在列举几种案件类型之外，让法官根据办案经验，进行自由裁量。实践中，如此做法虽然有裁量权滥用之虞，但如将这种危险控制后，对于速裁机制的科学设计而言仍不失为一种不错的选择。在规定方式上，可通过兜底列举的形式赋予法官裁量权。

2. 规定方式： “概括式+列举式+排除式”

行政速裁机制的受案范围应实现实质标准、形式标准及法官裁量权的统一。如何将三者的结合条文化表达出来，则是进一步需要解决的问题。以简易程序做参考，其采行的是“概括式+列举式”的表达方式，由于速裁机制的受案范围宽于简易程序，因而需在“概括式+列举式”的基础上进行完善。“概括式”是速裁机制受案范围的实质表达，无论是简易程序还是速裁机制都需满足这一标准。另外，实践中适用速裁机制的案件类型比简易程序丰富，且基于赋予法官裁量权的考量，因此，应在简易程序列举的四种案件类型之外，增加不作为案件、非诉执行案件以及兜底性规定。最后，为了防止法官裁量权的滥用，应明确排除适用速裁机制的案件。因此，行政诉讼速裁机制的受案范围采行“概括式+兜底式列举+排除式”的表达方式最为科学。

3. 受案范围

根据以上对适用标准及规定方式的探讨，可以得出，我国行政诉讼速裁机制的受案范围应界定为：

“人民法院审理以下事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的一审行政案件，可以适用速裁机制：1）被诉行政行为是依法当场做出的;2）案件涉及款额二千元以下的;3）属于政府信息公开案件的;4）当事人选择适用的;5）行政不作为的;6）非诉执行的;7）其他简单案件。

以下案件不适用速裁机制：1）对法院的管辖权有异议的;2）当事人不同意适用的;3）限制人身自由的案件;4）涉及当事人众多或追加当事人的;5）新型行政案件;6）需要进行鉴定、评估、审计、调查、证据收集的;7）本辖区内重大、复杂的;8）其他疑难复杂案件。”

（四）速裁机制的审判组织

由于适用速裁的案件本身就案情明了、争议不大，速裁机制的目的也在于案件的快审快结。因此，建立专门的专业化速裁团队或速裁庭，来审理速裁案件成为速裁机制设立的必然要求。此外，在审理组织形式上，速裁案件毫无疑问应当采用独任制。具体而言，可采用“员额法官+助理法官+书记员”组成的速裁团队模式，通过专业化的审判和精细化的分工，以确保速裁案件裁判的公正与效率。

（五）速裁机制的审理规则

审理程序是行政诉讼速裁机制的“重头戏”，也是速裁机制有别于其他程序的重要表现之一。具体来说，速裁机制的审理程序如下：

第一，起诉方式多元化。原告的起诉应以书面起诉为主，但基于速裁机制的便捷性，原告也可以采取口头起诉的方式，由法院代为填写表格式起诉书，当事人确认无误后签字盖章。由于被告是行政主体，被诉行政行为做出时不仅应具备法律依据，而且也应基于充分的事实和证据，这些支撑行政行为的法律依据和相关证据材料，是法院对被诉行政行为进行司法审查的重要依据之一，因此其答辩应采用书面形式。

第二，传唤与送达便捷化。不必拘泥于传统的传唤与送达方式，可通过电话、传真、电子邮箱、微信等方式进行传唤与送达。需要强调的是，在司法实践中，有的行政机关不积极履行出庭义务或者等待两次传唤后才出庭，一定程度上损害了司法权威，也延缓了案件审理的进度。因此适用行政诉讼速裁机制对被告的传唤应以一次为限，如传唤后被告不出庭应诉的，以缺席判决处理[24]。

第三，审理程序精简化。由于进入到速裁审理程序的都是案情简单、权利义务关系明确的案件，且被诉行政行为的做出必须具有充分的证据和事实，因此，法官从当事人双方提交的证据中就可基本掌握案件事实[25]。故而，应将速裁机制的庭审程序设计成以针对性解决争议问题为目标的简便、快捷的模式。具体而言，一是快速确定开庭日期，即速裁案件立案后，应在最短的时间内开庭审理;二是法庭调查和法庭辩论可同步进行，不必进行严格的区分;三是法官总结争议焦点，双方当事人围绕争议焦点展开辩论。对当事人双方没有争议的事实部分，可直接由法官核实后确认;四是应以一次开庭为限，既提高行政审判效率，也减轻当事人的诉讼成本。

第四，判决文书格式化。由于速裁案件本身案情简单，故而其判决文书的内容不宜长篇大论，制作也不应耗费过多时间。因此，应采行表格式或要素式的判决文书，载明必要的事项，如当事人基本信息、案由、诉讼请求、认定事实、判决结果、法律依据、权利告知等基本要素即可。另外，判决文书应以当庭制作、当庭宣判、当庭送达为原则。

（六）速裁机制的审理时限

既然速裁机制的审理程序大为简化，其审理时限也应相应缩短。实践中，绝大多数法院适用速裁机制的审理时限均少于简易程序规定的四十五日，真正实现速裁案件的速审速结。此外，从民事速裁与刑事速裁的相关规定比较来看，适用速裁机制的审限均不超过一个月，民事诉讼速裁一般为二十日内审结，刑事诉讼速裁需在十日内审结，对可能判处的有期徒刑超过一年的，可以延长至十五日。因此，综合各地方的审判实践及民事、刑事速裁机制的审限相关规定，适用行政诉讼速裁机制审理的案件，应自立案之日起十五日内审结较为适宜。

五、结语

总的来说，行政诉讼速裁机制与简易程序并非等同关系，也不是简易程序的延伸和翻版，而是多项诉讼制度改革背景下催生的新型行政审判方式。审判效率的提高仅仅是速裁机制的表象价值，其更深层次的意义在于，构建以当事人程序保障和权利救济为核心的多元化、类型化行政争议解决体系。为此，应深化行政诉讼速裁机制的试点改革，在保障当事人诉讼权利的基础上对其程序规则进行科学设计，使速裁机制成为与普通程序和简易程序并行的重要行政诉讼程序类型。然而，需要说明的是，行政诉讼速裁机制目前仍处于探索阶段，不仅缺乏充分的理论基础，相关制度建设也相当羸弱，距离一个成熟完善的行政诉讼程序还有相当的距离，需要在进一步理论研究和实践深化中不断完善。

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