行政检察监督视角下完善“两法衔接”制度研究

王次富

摘 要：发挥检察机关在行政执法与刑事司法相衔接制度中的作用，有利于推进行政检察监督工作，有利于维护社会公共利益和节约司法资源。当前行政执法与刑事司法相衔接工作存在案件信息共享不畅、证据转换困难、立法不完善和监督机制缺位的问题。解决上述问题，要在坚持刑法谦抑性和“双重责任”原则下完善立法，推进案件信息共享建设，强化检察机关在“两法衔接”制度中的主导地位。

关键词：行政检察监督 两法衔接 检察机关

行政执法与刑事司法相衔接（以下简称“两法衔接”）制度是全面依法治国的重要組成部分，“两法衔接”制度虽然在我国已初步建立，但在实践中存在较多问题。党的十八届四中全会提出，“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关、监察机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。[1]新时期，在全面深化司法体制改革和国家机构改革背景下，完善“两法衔接”制度迎来了历史机遇，“两法衔接”工作是检察机关行政检察监督的重要组成部分，在完善“两法衔接”制度工作中，检察机关具有不可替代的作用和责无旁贷的义务。

一、“两法衔接”制度的基本内涵及特征

（一）“两法衔接”制度的基本内涵

“两法衔接”制度是指，行政机关及相关法律授权组织在行政执法过程中，对发现的涉嫌刑事犯罪的案件线索及时移送至司法机关办理，或司法机关在办理刑事案件过程中，发现应当予以行政处罚的案件线索及时移送至行政机关办理的制度。

“两法衔接”制度中的行政执法是指，具有行政执法权的行政机关及依法获得授权的组织实施的具体行政行为。

（二）“两法衔接”制度的特征

1.参与主体复杂性。行政执法工作是国家实现社会治理的重要途径，其范围涉及社会各行各业，行政执法机关及具有行政执法权的组织众多。不同的行政机关的行政执法权限和种类不尽相同，执法的规范性没有统一的标准，行政执法人员的执法能力参差不齐。同时，各行政机关管理体制不统一，具体表现为有的行政机关上下级垂直管理，有的中央直属管理，有的地方和上级双重管理，有的是多部门联合执法等，导致司法机关与行政机关在开展工作对接时会遇到诸多工作上的不便。

2.开展方式多样性。“两法衔接”制度在实践中，行政机关在工作中发现涉嫌犯罪线索可以将案件线索移送至公安机关立案侦查，公安机关不立案的，检察机关可以进行立案监督。行政机关也可以将案件线索移送至检察机关，由检察机关通知公安机关立案侦查，公安机关接到检察机关立案通知后应当予以立案。

3.移送案件双向性。“两法衔接”制度中，案件移送是双向的，既包括行政机关向司法机关移送案件，也包括司法机关向行政机关移送案件。在实践中，大多强调行政机关向司法机关移送案件，而忽视了司法机关向行政机关移送应当予以行政处罚的案件，司法机关向行政机关移送的案件类型包括，不构成犯罪不起诉或免于刑事处罚案件，或构成犯罪同时应当予以行政处罚案件。

4.案件移送及时性。“两法衔接”制度要求在办案中，不但案件实体处理结果正确，同时要求案件处理程序的及时性。行政机关和司法机关在办案中发现应当移送的案件后，应当及时向有关单位移送。案件及时公正的办理有利于及时化解社会矛盾，更有利于及时发挥刑罚一般预防和特殊预防的积极效果，通过将不构成犯罪的案件及时予以行政处罚，也有利于及时制止行政违法行为，防止社会危害继续扩大。

二、检察机关开展“两法衔接”工作的意义

（一）有利于充分发挥行政检察监督作用

检察机关作为宪法规定的法律监督机关，其实施法律监督的类型可分为行政检察监督和诉讼检察监督。[2]当前，行政诉讼监督工作的基本思路在实践中已经得到了初步明确，工作也取得了一定的成效。但是我们也应该看到，检察诉讼监督案件数量相对较少，与全面发挥检察机关法律监督职能作用的要求还存在较大差距。相反，行政检察监督的对象更为复杂，涉及的领域更为广泛，行政违法行为对人民群众的影响更具有社会敏感性。

（二） 有利于促进全面深化改革工作

党的十八届三中全会提出了全面深化改革工作目标，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革目标要求，检察机关开展“两法衔接”工作有利于促进行政机关依法行政和司法机关公正司法。

国家行政机构改革工作正在深入推进，许多原有的利益格局被打破，新的利益格局正在形成阶段，在新的形势下，通过强化“两法衔接”工作，尤其是强力推进行政机关与检察机关案件信息共享工作，有利于行政检察监督工作的顺利开展，保障了行政机关权力的规范运行，完善了检察机关法律监督职能，从而促进全面深化改革工作。

（三）有利于维护社会公共利益

严格落实“两法衔接”制度，可以有效防范“以罚代刑”、有案不移、有案迟移等违法违规现象，有利于充分打击行政犯罪行为，让严重违反行政法、构成犯罪的行为受到刑事处罚，同时让应当受到行政处罚的犯罪分子接受行政制裁，通过对行政执法活动的监督，让人民群众感受到社会公平正义，以人民群众的利益需求为导向的行政检察监督，是保障人民群众权利免受行政权滥用之侵害的最后一道屏障。

（四）有利于节约司法资源

“两法衔接”工作的顺利开展，可以建立行政机关与刑事司法机关的案件互助机制，行政机关和司法机关在办理案件中可以互相邀请专家协助办案，提高办案质量。由于部分案件证据具有时效性，司法机关难以在事后取证，认可行政机关的部分具有较强稳定性的证据可以保证刑事案件的顺利办理，既提高了办案效率，节约了司法资源，也有利于强化打击犯罪的力度。

三、“两法衔接”制度存在的问题

（一）信息共享机制不完善，检察机关工作开展被动

行政机关和司法机关案件信息共享是“两法衔接”工作的基础和前提。由于实践中涉及行政机关主体复杂，权力运行方式多样，司法机关与行政机关建立信息共享机制的工作情况，在不同地区、不同层级、不同行政领域存在较大差异，总体而言，基层和偏远地区检察机关案件信息共享平台建设相对滞后。对于其他较早建立的案件信息共享平台的地区，案件信息的录入主动权也多掌握在行政机关，案件共享平台信息录入带有选择性录入的特征。以率先开展案件信息共享平台建设的上海市浦东区人民检察院为例，案件信息共享平台建成后一年内，共录入不到200件行政执法信息，远低于实际执法案件数，导致检察机关开展行政检察监督工作较为被动。[3]

对于检察机关而言，“两法衔接”制度的建立是行政检察监督工作的重要组成部分，检察机关在监督检查中要保持主导监督的地位，主动获得案件线索。被动接受行政机关有选择性提供的案件线索，不利于对行政机关的法律监督，也不利于全面打击犯罪。同时我们也应该注意到，被动接受行政机关提供的案件线索，不能开展主动有效监督，可能会导致司法机关行政检察监督权异化为进一步强化行政权力的工具。

（二）证据标准不统一，证据转换存在困难

行政案件和刑事案件的证据标准存在较大差异，与刑事案件相比，行政执法案件证据标准相对较低。一方面，由于行政执法案件较刑事案件数量多，且多与人民群众日常生产生活密切相关案件，为了便于社会管理，及时恢复生产生活秩序，对行政机关的办案效率提出更高的要求，从而对案件证据标准要求相对较低;另一方面，行政执法案件性质较刑事案件社会危害性相对较小，处罚的严厉性一般低于刑事处罚，因此，刑事訴讼法规定了更为严苛的证据标准，对保障人权和打击犯罪也提出了更严格的程序性要求。行政和刑事证据标准的不统一，是“两法衔接”制度运行中的一大障碍。

新修改的刑事诉讼法关于行政证据和刑事证据的衔接规定，在一定程度上解决了物证、书证、视听资料、电子数据等证据的转换问题。但在实践中，对于证据的取证程序有更严格的要求，部分行政机关的证据材料因取证程序不符合刑事诉讼法的规定而不能得到法庭认定。对于言词证据以及鉴定意见、勘验、检查、辨认、侦查实验笔录等证据的转换，由于这类证据要求的特殊性，法律没有明确规定转换规则，实践中需要司法机关重新制作相关证据，一些由行政机关移送至司法机关的案件，因时效性因素制约，增加了司法机关办案难度。

行政处罚法规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”实践中的行政机关及其授权组织数量多，实施行政处罚的执法人员素质良莠不齐，部分行政执法人员办案水平较公安机关侦察人员、检察官、法官相对较低，也在一定程度上影响了证据转换质量。行政机关与司法机关对证据标准的认识差异，也导致证据衔接出现一定障碍，如在一些地区烟草局以假烟的销售价格为认定标准，公安机关以真烟的销售价格为认定标准。[4]行政机关和司法机关对于案件是否应当移送产生了分歧。

（三）立法不完善，没有形成长效机制

关于“两法衔接”制度的相关立法，主要有《行政处罚法》第22条和《刑事诉讼法》第177条规定的规定。[5]行政处罚法和刑事诉讼法是关于“两法衔接”制度法律位阶最高的规定，为行政机关和检察机关之间案件移送提供了基本依据，但规定的内容较为原则。对于公安机关刑事侦查工作中发现的行政案件线索、检察机关或审判机关发现的应当同时予以刑事处罚和行政处罚的案件线索的移送、案件移送的程序、案件信息共享机制、不及时移送的法律后果等方面都没有明确规定。

实践中，司法机关及行政机关为了解决“两法衔接”制度存在的问题，单独或联合出台了一些规范性文件，2001年以来，国务院及各单位联合出台的主要规范性文件汇总如下：

从上述规范性文件从内容上来看，在当前“两法衔接”制度运行缺乏顶层具体设计的情况下，各单位单独或联合出台的规范性文件大多是为了解决部门之间协调问题，具有明显的临时性和行业特征，如当前社会比较关心的环境保护问题、假冒伪劣问题、食品药品安全问题等方面。从会签文件的主体上来看，会签主体较为复杂，有单个行政机关与多个司法机关、多个司法机关与多个行政机关或多个行政机关与单个司法机关。部分文件的出台与当时的专项行动密切相关，没有形成长效机制。

（四）法律监督机关缺位，强制执行力较差

长期以来，行政检察监督工作没有得到检察机关的足够重视，取而代之的是自侦案件在检察机关占据十分重要的地位。随着司法体制改革的深入推进，检察机关自侦部门转隶至监察部门，行政检察监督工作在检察机关中的地位得以凸显，检察机关办理“两法衔接”案件的工作力度明显增大。2017年，全国检察机关开展了严厉打击破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项监督活动，通过检察建议的“两法衔接”案件共计2015件，同比上涨39%。[6]检察机关在破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪领域，“两法衔接”工作取得的良好效果与最高人民检察院、环保部、公安部共同会签的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》是分不开的，全国各级环保部门、公安机关、检察机关密切合作，有的地方根据本地区的实际情况制定了实施细则，各单位在全国范围内强力推进该项专项活动，取得了令人满意的效果。

通过全国检察机关开展的“打击破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项监督”活动，我们同时也应当看到，在这两个领域加大工作力度后可以在短时间内发现大量的“两法衔接”案件线索，在其他行政领域也有可能存在大量类似的“两法衔接”案件线索，但由于工作机制障碍，导致没有能及时予以监督。由中央各单位的强力推动才能取得的“两法衔接”效果，要在全体行政机关予以推广存在较大难度。上述专项活动取得良好效果的核心在于，检察机关充分发挥了行政检察监督作用，使得行政犯罪案件能够被及时移送司法机关。其更广泛和深远的意义在于，应当建立一种让检察机关在所有行政机关都能充分发挥检察监督作用的机制，建立检察机关具有对行政机关有强制约束力的法律监督体系。失去自侦权的检察机关发送的检察建议在实践中的法律效果大打折扣，亟需国家立法机关通过立法的形式强化检察机关的法律监督权，从而完善我国的“两法衔接”制度。

二、“两法衔接”制度的完善

（一）明确“两法衔接”的基本原则

1.刑法谦抑性原则。刑法的谦抑性是指，刑法应控制处罚范围和程度，能用其他方式打击违法、保护合法时，就不使用刑法手段，能使用较轻刑罚手段保护法益时，就不使用较重刑罚。[7]刑法的谦抑性原则是刑事立法和刑事司法的基本原则。在刑事立法方面，对于能够使用行政手段解决的社会问题和矛盾，尽可能不规定为行政犯罪，行政法规中部分条款规定“情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”，实践中对是否“情节严重”的标准把握要以刑法的规定为准，不能仅依靠行政机关的标准来认定。能否达到刑法定罪标准对于行政执法人员来说存在一定困难，需要在“两法衔接”工作中与司法机关密切配合。

在刑事司法活动中，刑法的谦抑性体现在刑事强制措施和量刑的宽宥性。在办理“两法衔接”案件过程中，尤其在办理民营企业家涉嫌犯罪问题时，既要防止“以罚代刑”，又要防止出现违规拔高处罚力度、将民事案件和行政案件按照刑事案件办理。严格审查逮捕必要性，对于符合取保候审或监视居住条件的，一般不适用逮捕措施。在法定量刑幅度内，在确保能够达到打击犯罪、保护法益目的的情况下，适用较轻的量刑幅度。

2.双重责任原则。双重责任原则是指，在“两法衔接”制度中，部分案件同时承担刑事责任和行政责任，双重责任原则并不违反“一事不再理原则”。“一事不再理原则”是指对于已经判决生效或行政处罚完毕的同一行为，不得再次予以起诉或处罚。“一事不再理原则”适用范围是同一种类型的违法行为，处理的是行政违法或刑事违法内部责任承担的问题，而不是跨部门法的违法行为。行政犯罪行为侵害的法益既包括行政法保护的法益，也包括刑罚保护的法益，且两种法益的性质不同。如醉酒驾驶行为，其行为同时违反行政法和刑法的相关规定，应同时承担行政责任（如吊销驾驶资格证）和刑事责任（如判处拘役）。

对于争议较大的判处同种类型惩罚的行为，如承担罚款行政责任和罚金刑事责任的违法行为，或行政拘留和有期徒刑的违法行为，有学者认为，对于这类情况，应当只适用刑法的规定，不适用行政法的规定，刑事责任吸收了行政责任，因此不适用双重责任原则。对此观点，笔者不能赞同，双重责任原则应当贯穿在“两法衔接”制度的全过程。对于行政和刑事均为同类性质的处罚问题，如行政处罚为罚款、刑事处罚为罚金的类型，以行为人甲销售伪劣商品数额较大为例：其行为同时违反了产品质量法和刑法的规定，在实践中一般采取刑事责任优先原则，将罚款数额在罚金中予以折抵，最终执行一种处罚。一方面行政处罚的罚款数额如果大于罚金数额，刑事责任无法吸收行政责任。另一方面，对违反产品质量法和刑法的行为进行双重责任认定与双重处罚不是同一概念。认定双重责任，是为了向社会宣告其行为同时违反了产品质量法和刑法，起到一般预防的作用。罚金和罚款数额的并和执行，是出于社会政策的考量，并不影响特殊预防的效果。因此，应在“两法衔接”制度中全面贯彻双重责任原则。

（二）完善案件信息共享机制

案件信息共享是开展“两法衔接”工作的基础，“两法衔接”工作长期以来受制于行政机关与检察机关之间案件信息共享不畅。近年来，最高人民检察院在环境保护、知识产权保护等领域，与相关行政部门密切合作，推动建立了相关案件信息共享平台，但平台建设在全国各级行政机关和司法机关全面推广难度较大，目前在省一级及部分市、县级基本建成信息共享平台。

因行政执法机关众多，且管理体制、执法程序、执法权责复杂，全面建设“两法衔接”信息共享平台的难度较大，需要国务院及相关机构从全局把握，立足顶层设计，分批次予以推进，可以借鉴已经初步在省一级建立的“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品”信息共享平运作机制，最终建设成涵盖所有行政执法机关、公安机关及检察机关的案件信息共享平台。案件信息共享平台要求行政机关将所有行政执法信息在平台中及时录入，司法机关在办案中发现的应当予以行政处罚的案件线索也应当及时向行政机关反馈。建立与完善案件信息共享平台，可以有效避免当前实践中检察机关被动监督的局面，“两法衔接”案件线索受制于行政机关的局面可以从根本上得到改善。

（三）完善立法，规范衔接程序

行政处罚法和刑事诉诉讼法等国家层面立法关于“两法衔接”制度只有原则性规定，在实践中缺乏可操作性。其中刑事诉讼法关于司法机关发现的应当移送行政机关处罚的案件类型，只对被不起诉需要移送行政机关的情况进行了规定，[8]对同时应当予以刑事处罚和行政处罚的情况没有规定。建议在刑事诉讼法中完善司法机关向行政机关移送案件制度，将应当向行政机关移送的所有类型刑事案件都在规定中予以明确。

因法律关于“两法衔接”制度规定的原则性较强，实践中各部门内部立法及部门间共同会签了大量的实施细则性质的文件。但部门内部制定的规范性文件对其他机关没有约束力，如环保部门或卫生防疫部门出台的实施意见，对司法机关没有强制性约束力;行政部门与司法机关共同会签的“两法衔接”文件，在执行中的效果也主要取决于部门之前的协调力度，部门之前关系协调的好，“两法衔接”制度执行效果就好，反之执行的效果就差，缺少“两法衔接”制度长效机制。

机关部门应当出台相关法律或司法解释，结合各地、各行业出台的大量的会签文件，将“两法衔接”制度中存在的问题和经验进行总结，对实践中比较突出的案件信息共享问题、证据转换问题、衔接程序等方面予以立法明确，避免各地区、各行业出台各式各样的会签文件，有利于統一立法和司法。

（四）强化检察机关的主导地位

“两法衔接”制度中强化检察机关的主导作用是规范行政执法、实现依法行政、落实检察机关法律监督权的必然要求。“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向滥用权力，而且不用到极致决不罢休……为了防止权力滥用，必须通过事物的统筹协调，以权力制止权力”。[9]具有行政执法权的机关及组织众多，权力覆盖面广，涉及人民群众生产生活的各个方面，对行政机关执法权力的监督和制约是实现法治政府建设的应有之意。

检察机关作为宪法规定的法律监督机关，从宏观上来讲，检察机关具有行政监察监督权和诉讼监督权，其中，“两法衔接”是检察机关实现行政检察监督的重要途径，通过“两法衔接”制度而建立的案件信息共享平台，是检察机关发挥行政监察监督的重要手段。实践中，在各地区以及各行业行政机关与司法机关会签的文件中，关于检察机关的地位及作用没有明确和统一的区分，根据会签文件的内容，检察机关在“两法衔接”工作中的地位和作用主要分为以下几种：（1）检察机关与公安机关、其他行政机关在“两法衔接”工作中处于同等地位，属于相互配合的关系;（2）检察机关在“两法衔接”工作中处于监督地位，监督行政机关与公安机关的案件衔接工作;（3）检察机关处于主导地位，主导行政机关与司法机关的案件信息共享平台建设工作，主导文件会签和相关解释工作，监督行政机关和其他司法机关的各项活动。

只有充分发挥检察机关在“两法衔接”工作中的主导作用，才能从根本上解决被动监督的问题，防止出现行政机关选择性共享案件信息，才能积极介入到行政机执法活动中去，从而为完善行政检察监督机制打下坚实基础。检察机关在“两法衔接”工作中发挥主导作用，具有充分的法理依据和宪法依据，但由于法律关于检察机关行使行政检察监督权的具体程序和途径规定不明确，加之长期以来检察机关对该项工作的重视程度不够，致使“两法衔接”工作在实践中困难较多，各地也在积极开展试点工作，但总体效果参差不齐。

检察机关应当在监督职能定位上，建立全国一盘棋的思想，统一在“两法衔接”工作中应当起到主导作用的思想认识。尤其在深化司法体制改革和国家行政机构改革的背景下，检察机关更要大胆探索，积极作为，充分发挥行政检察监督作用，使宪法赋予检察机关的法律监督权在实践中得到落实。

注释：

[1]中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第166页。

[2]参见秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，《东方法学》2018年第1期。

[3]参见李辰星：《行政执法与刑事司法衔接机制研究》，武汉大学2013年博士论文，第54页。

[4]参见李卫刚、姜雨奇：《行政执法与刑事司法衔接机制实证分析——以新疆为例》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2012年第5期。

[5]参见《行政处罚法》第22条和《刑事诉讼法》第177条的规定。

[6]参见张子扬：《2017年度两个专项立案监督活动建议移送和监督立案数量上升》， http：//www.chinanews.com/gn/2018/02-28/8456649.shtml，最后访问日期：2019年3月1日。

[7]參见张明楷：《论刑法的谦抑性》，《法商研究》，1995年第4期。

[8]《刑事诉讼法》第177条。

[9]孟德斯鸠：《论法的精神》，许明龙译，商务印书馆2014年版，第185页。