政府采购“基础研究”是否会影响区域创新能力？*——基于国家自然科学基金的实证分析

中央财经大学 姜爱华 费堃桀

一、引言

根据内生增长理论，创新是经济增长的源泉，是一个国家长期经济增长和生产率提高的动力(Romer，1990)。改革开放四十余年，中国快速发展，GDP总量跃居世界第二。但随着前期制度红利、人口红利逐渐消退，过去“高投入、高增长”的发展模式已经难以为继。从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，区域创新在中国经济未来的发展中显得越发重要(韩坚等，2017)。创新活动的成果通过传播与扩散，能够提高整个社会的效益(Bloom et al.，2013)。但创新活动天然地具有外部性与高风险的特征，导致其存在市场失灵的状况(王铁山和冯宗宪，2008)，因此需要政府进行适当干预，来克服创新过程中的市场失灵(Howell，2017)。

国际上，欧美等发达国家很早就开始利用政府采购促进创新：20世纪40年代，美国政府通过承担基础研究的费用和购买企业产品的方式，使信息工业迅速成长，为美国成为科技强国打下了坚实的基础(石金叶和范旭，2019)；日本在1961～1966年间，对计算机产业实施“战略产业租税特别措施法”，利用倾斜性政府采购手段扶持相关行业的发展(李方旺，2015)；其他诸如韩国、澳大利亚、英国、法国等国家，也都通过政府采购来保护和促进本国高新技术的发展(任胜钢和李丽，2008)。我国同样有相关的规定。《中华人民共和国政府采购法》第九条明确规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标。”而在2006年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006～2020)》(以下简称《规划纲要》)则提出“实施促进自主创新的政府采购”。尽管我国政府采购活动起步较晚，但通过借鉴其他国家的经验，已经开始发挥政府采购对于创新活动的促进作用(白彦锋等，2011)。

关于政府采购与创新之间的关系，学者们已经有了较为丰富的研究。然而，目前绝大多数相关研究均是沿着“政府采购→引导需求→企业创新”的思路进行，即通过政府采购的需求撬动，间接引导企业进行研发创新。这种方式引导的企业创新具有非常强的实用性，其背后反映的是企业的应用研究或产品创新等非基础性研究。但随着我国逐步从“模仿创新”转向“自主创新”，加大对基础研究的投入力度已经成为进一步提高创新能力的关键所在(孙早和许薛璐，2017)。《规划纲要》中指出“基础研究……是高新技术发展的重要源泉，是培育创新人才的摇篮，是建设先进文化的基础，是未来科学和技术发展的内在动力”。党的十九大报告同样提出“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。要瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破”。2020年政府工作报告中也指出要“提高科技创新支撑能力。稳定支持基础研究和应用基础研究”。基础研究作为实现创新的重要途径，具有非常典型的公共物品的属性(卫平等，2013)，因此需要由政府主导向社会提供。而为了提高政府资金的使用效率，世界各主要国家均通过竞争性方式资助科研人员进行科学研究，并借助于知识的扩散与传播最终使全社会能够共同享用其研究成果：美国和英国通过相关部门发布研究需求，通过“同行评议”的方式选择最优方案，之后由政府出资完成研究，而在日本类似的研究项目则由国家指定的资金分配机构进行公开招标，并由政府出资向审查通过的项目团队购买其科研服务(李振兴，2016；赵立雨和娄俊婷，2019)。这种资助基础研究的方式正符合本文所说的“政府直接采购基础研究”这一行为特征。在我国，国家自然科学基金是政府直接采购基础研究的重要载体，承担着靶向科研与国家发展的双重责任。因此，本文将国家自然科学基金作为政府采购的代理变量，也就有了逻辑上的合理性。

Popadiuk和Choo(2006)指出：基础研究产生新知识，是自主创新的源头。国家自然科学基金致力于支持基础研究，对于提高创新能力有着无可替代的作用。但是目前缺乏基于“政府直接采购基础研究”的角度研究政府采购与区域创新能力之间关系的文献。因此，本文选取国家自然科学基金的相关数据，从政府采购的视角来研究其对区域创新能力的影响，同样具有一定的实践意义。

二、文献综述

通过政府采购促进创新由来已久。最早在18世纪末，美国就出台了世界上第一部政府采购法——《美国联邦采购法》，其中包括采购科技创新产品的内容(姜爱华和王斐，2011)。随着政府采购的不断发展，学者们对政府采购与创新之间的研究也越来越丰富。Lichtenberg(1988)发现政府采购合同与私人合同相比，对于企业的R&D投入能够产生更大的拉动效果。Aschhoff和Sofka(2009)、Guerzoni和Raiteri(2015)通过研究，均证实了政府采购对企业创新的积极影响。而Geroski(1990)对计算机、民用飞机以及半导体等特定行业进行了进一步研究，发现政府采购与政府R&D补贴政策相比，能够对创新产生更加积极的作用。Edler和Georghiou(2007)更是指出，政府采购已经成为过去十余年间推动欧盟技术创新的重要因素。

国内学者同样有着丰富的研究成果。艾冰和陈晓红(2008)指出，政府采购是影响自主创新水平的一个主要因素。政府采购通过满足社会和市场需求直接引导资源的流向(张银银，2014)，利用政府干预资源配置的方式，帮助创新主体在创新活动过程中抵御风险。与财政补贴、税收优惠相比，尽管这两种手段都对创新活动有激励效果，但政府采购在产业化生产阶段，特别是创新产品发展的初期，能够发挥更大作用(姜军等，2004；邓子基和杨志宏，2011)。政府采购订单不仅能提高企业的创新水平，更能促进相关科技成果的转化(徐进亮等，2014)。刘凤朝等(2017)、刘政和王乐(2019)均通过研究发现，政府采购对于中小企业的R&D投入有着明显的促进作用。马承君等(2018)进一步发现，政府采购不仅能够促进正在进行创新活动的企业加大创新投入，还能够提高潜在创新企业开展创新活动。

政府采购能够通过扩大市场规模、减少市场风险、传递使用新产品的信号、降低企业的创新成本等方式激励创新(Guerzoni & Raiteri，2015)，同时政府采购的订单往往价值更高，能够增加企业的创新收益(Dalpe，1994)，还能使创新企业产生规模效应，提高生产效率(Uyarra et al.，2014)。此外，政府采购可以提高科技活动人员的数量，从而带来技术的进步(徐进亮等，2016)。

但是，也有学者认为政府采购对创新并没有显著的影响。李燕和朱春奎(2016)通过研究发现，政府采购并没有对技术创新产生积极的推动作用。胡凯等(2013)认为，市场竞争不足是阻碍政府采购发挥对于创新的激励作用的重要原因。苏婧等(2017)则指出，股票投资者对于政府采购订单的过分关注，会使企业的管理层更加关注从资本市场获利，从而部分挤出政府采购对创新的促进作用。

通过梳理文献可以发现，国内学者在研究政府采购对创新的影响时，往往是从以下两个层面进行研究：一是区域层面，利用《中国政府采购年鉴》上公布的各省份的采购金额进行分析研究(胡凯等，2013；李燕、朱春奎，2016)；二是微观层面，利用人工整理企业是否获得政府采购合同(刘凤朝等，2017；马承君等，2018；邓翔等，2018；王小平，2019)、企业在政府采购项目中的中标数(苏婧等，2017)或是借助世界银行2012年对中国企业的微观调查数据(邓翔等，2018)进行研究。在微观层面数据选取更为多样，而研究结论也更加稳健、准确，即由于政府采购给企业带来的需求导向与风险分担，的确有助于企业开展创新活动，也切实提高了企业的创新能力。而对区域创新能力，政府采购似乎并没有发挥出积极的作用(李燕、朱春奎，2016；胡凯等，2013)。但这一结论的得出仍是建立在政府采购间接促进创新的基础上，并没有考虑政府直接采购“基础研究”这一路径对于区域创新能力的推动作用。因此，本文尝试基于这一视角，利用国家自然科学基金的相关数据作为政府采购的代理变量，构建回归模型实证检验政府采购对于区域创新能力的影响。

三、理论分析与研究假设

如上文所言，通常意义上的政府采购行为能够为创新活动开拓市场，帮助企业扩大新产品的生产规模，从而推动创新产品的产业化进程。此外，政府采购规模较大，能够为创新企业带来稳定的现金流，与企业共担创新活动中的风险，从而激励企业进行研发创新活动。然而，这种更加偏向于激励应用研究和产品创新的方式，对于提升区域创新能力的作用日渐式微。随着我国科研投入总量已开始逐步被归入世界第一梯队、与世界科技前沿水平的差距逐步缩小(孙早、许薛璐，2017)，“引进—消化吸收—再创新”的传统道路已经略显乏力，技术引进成本的提高则进一步加大了获得外部技术的难度，提高区域创新能力已经进入攻坚区，重视基础研究、充分发挥基础研究对区域创新能力的推动作用将是我国进一步提高自主创新能力的关键所在。

过去，我国经济发展模式的特殊性以及研发资源的相对匮乏，导致在创新的过程中忽视了基础研究的重要作用(李蕾蕾等，2018)。目前，我国研发结构不合理、基础研究强度偏低(柳卸林、何郁冰，2011；卫平等，2013；李平、李蕾蕾，2014；张炜等，2016)，已经成为提升自主创新能力的掣肘，也是我国没有走上创新之路的重要原因。在美国，技术专利所引用的论文中，73.3%都来自由政府资助的基础研究(Narin，et al.，1997)；一些企业创新产品的研发同样离不开基础研究(Mansfield，1998)。长远来看，基础研究对于经济的长期增长有着重要的积极作用(杨立岩、潘慧峰，2003)。而基础研究投入不足，会导致后续应用型研发活动所需要的知识积累、人才储备以及相关设备的供给难以得到满足，从而抑制整体的创新能力(李平、李蕾蕾，2014)。

世界各科技强国都非常重视基础研究的投入：OECD成员国的基础研究比重大约在20%(孙晓华、王昀，2014)，其中，美国、英国、法国、日本分别为16.5%、15.5%、24.8%和12.6%(张先恩等，2018)。而通过设定科研项目进行竞争性采购的方式已经成为世界各国在实践中更加倾向的方案(田华、肖瑜，2014；罗珵，2020)。如美国国家科学基金(National Science Foundation，NSF)，是美国政府支持基础研究的主要负责部门(郭子俊、杨爱华，2019)。NSF通过采用同行评议的方式，为政府对科研项目实施采购前进行评价和筛选工作，尽可能地保证竞标成功的项目申请最具有价值。此外，包括英国的研究理事会、日本的学术振兴会、德国科研协会以及法国国家科研署均采用类似的方式通过政府采购对基础研究进行支持和引导(赵立雨、娄俊婷，2019)。

作为科研创新的源头，基础研究的重要性不言而喻，但这也导致它的特点更加明显：与其他创新活动相比，基础研究的风险更高，而收益的不确定性也更大。由于企业难以从基础研究中获得全部的收益(Nelson，1959)，因此也就没有大力投入的意愿(Beise & Stahl，1999)。从本质上看，基础研究与国防、基础教育性质相同，都是公共物品，需要政府利用手中的资源自行“生产”或者通过向社会购买的方式取得，并以低廉的成本或近乎免费的方式向社会公众提供，(2)当使用基础研究的相关成果申请专利时，尽管在专利保护期内其他人使用相关成果需要付出一定的成本，但站在长期来看，这种成本与社会总体的收益相比仍然是低廉的；而当基础研究的相关成果以专著、论文的形式出现时，其他人使用这一成果的成本几乎为零。使基础研究的相关成果能够提升社会整体的福利，同时也避免由于市场失灵现象导致的投入不足。

对于基础研究的发展，《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》明确提出我国的基础研究“三步走”的发展战略，到21世纪中叶把我国建设成为世界主要科学中心和创新高地。而为了完成这一目标，需要“发挥国家自然科学基金支持源头创新的重要作用，更加聚焦基础学科和前沿探索，支持人才和团队建设”。

作为支持基础研究的重要渠道，同时也是政府直接采购基础科研服务的代表项目，国家自然科学基金改变了“政府采购引导需求，间接促进企业创新”的模式，由政府直接出资，设定科研项目进行竞争性采购，从根本上提高区域创新能力。这种方式提升有两种途径促进区域创新能力：一种是通过购买科研项目中标团队或个人在一个研究期间内的研究成果(包括论文、专利、专著等)，并通过知识的扩散与传播效应带来区域创新能力的直接提升；另一种是在进行基础研究的过程中，通过提高知识积累、提升人力资本以及增加科技设备等方式达到促进技术进步的目的(Salter & Martin，2001)，也能间接地提升区域内的创新能力。通过设立国家自然科学基金，强化政府直接采购基础研究，以提升区域创新能力带动国家创新实力，既是我国现阶段发展动能转换的必然要求，也是建设创新型国家和世界科技强国的必由之路。

因此，基于以上分析，本文提出以下假设：

借助于设立国家自然科学基金进行的政府直接采购基础研究的行为，能够对区域创新能力带来积极影响。

四、数据来源与变量选取

(一)数据来源

为了实证检验政府采购对区域创新能力的影响，本文选取31个省份为研究对象，以2005～2018年的数据为研究样本，构建省级面板数据模型。其中，各省份的国家自然科学基金的相关数据来源于国家自然科学基金委，其余的相关数据则来自《中国统计年鉴》《全国科技经费投入统计公报》以及各省份的统计公报和统计年鉴。

(二)变量选取

1.被解释变量：区域创新能力。参考蔡绍洪和俞立平(2017)，本文从数量和质量两个层面来刻画区域创新能力。首先是数量层面，选取各省份当年的发明专利申请数量作为区域创新能力的代理变量(INNS)。由于专利数量具有通用性、一致性和易得性，且与专利相关的法律法规在全国范围内都是一致的，因此在一定程度上能够代表区域的创新水平(李习保，2007)。在我国，专利分为三种：发明专利、实用新型专利与外观设计专利。本文仅选取创新程度较高的发明专利作为创新指标，而不考虑创新含量较低的另外两种专利数量。同时，由于专利的授权数量受到诸如政府行政效率等其他因素方面的影响(李燕、朱春奎，2016；李红雨、赵坚，2020；张之光等，2020)，因此选用发明专利的申请数量而非授权数量。其次是质量层面，创新活动很大程度上是为了取得技术领先，进而获得更大的经济利益，因此本文以人均技术市场成交额作为区域创新能力的代理变量(INNZ)来更加细致地刻画区域创新能力。

2.解释变量：政府采购水平(GP)。本文选用各省份当年在研的国家自然科学基金的立项数与实际花销作为政府采购水平的代理变量，其中GP1代表当年在研的基金立项数，GP2代表当年的实际花销。由于国家自然科学基金资助的课题研究有着一定的延续性，同时基础研究的成果转化具有时间上的滞后性。为了更加准确地反映整个研究周期内政府采购对于区域创新能力的持续性影响，本文对变量作以下处理。

本文共搜集到7类国家自然科学基金项目，分别为面上项目、青年项目、地区项目、重点项目、杰青项目、优青项目和海外及中国港澳学者合作研究项目，其中，青年项目、优青项目和海外及中国港澳学者合作项目研究期限为3年，面上项目和地区项目研究期限为4年，重点项目和杰青项目研究期限为5年。以研究期限为3年的课题为例：i省份在t年正在进行研究的课题分别为t-3、t-2与t-1年立项的研究课题(假设立项数量分别为n1、n2和n3，立项金额分别为m1、m2和m3)，则i省份在t年该类研究课题的数量为：

N1i，t=n1+n2+n3

对于t年的实际花销，本文假设课题经费的支出进度是在3年的研究期间平均支出的，因此每项课题在每年的支出为当年的1/3，则i省份在t年该类研究课题的实际支出金额为：

M1i，t=m1/3+m2/3+m3/3

而对于研究期限为4年或5年的课题，在进行上述计算时，分别多滞后1年或2年即可，其数量和金额分别表示为N2、N3以及M2、M3，则i省份在t年的GP1和GP2分别为：

GP1i，t=N1i，t+N2i，t+N3i，t

GP2i，t=M1i，t+M2i，t+M3i，t

3.控制变量。为了保证研究结果的可靠性，本文在参考现有文献的基础上，还选取了以下指标作为控制变量：经济发展水平(ECO)、人力资本水平(HC)、财政科技投入强度(TFI)、对外开放程度(OP)、基础设施建设(IC)、高校数量(NU)和产业结构(STR)。表1为变量的具体定义。

表1 变量名称、符号及定义

(三)模型设定

为了研究政府采购对于区域创新能力的影响，本文构建模型1和模型2进行考察。

(1)

(2)

其中，INNSi，t表示第i个省份第t年的区域创新能力，其余变量同理。

五、实证分析

(一)描述性统计

表2为各变量的描述性统计结果。参考现有研究，本文在研究全国范围的基础上，划分为东部、中部、西部三大地区，分别检验不同地区政府采购对区域创新能力的影响效果。(3)东部地区包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、辽宁、广东和海南；中部地区包括：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括：广西、内蒙古、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和西藏。

表2 描述性统计结果

续表

(二)实证结果

首先对面板数据进行豪斯曼检验。结果显示，本文所有回归模型均应采用固定效应模型。表3和表4分别为从数量层面与质量层面检验政府采购与区域创新能力的回归结果。

表3 政府采购对区域创新能力的影响：数量层面

表4 政府采购对区域创新能力的影响：质量层面

由表3和表4可知，从全国范围来看，无论是从数量层面还是从质量层面，政府采购与区域创新能力均显著正相关，初步验证了本文的假设。政府通过直接购买科研人员的基础研究及相关成果，能够切实提高区域创新能力，而这种创新也能带来切实的经济利益，即人均技术市场交易额的提高。对比表3与表4，有一点值得注意：在表3中，人力资本水平(HC)、高校数量(NU)、财政科技投入强度(TFI)和基础设施建设(IC)与被解释变量都是显著正相关的，而在表4中则是显著负相关或者并不显著。造成这一结果的原因可能是：通过加大教育、提高财政科技投入强度的确能够带来区域创新能力的提升，而更加便捷的基础设施建设使以基础研究为主的创新活动之交流更加频繁和密切，也能够促进区域创新能力。但由于基础研究转化为可以带来经济利益的创新成果在时间上有着更长的滞后性，因此当期的HC、NU、TFI与IC对数量层面区域创新能力的提升并没有及时地转化为经济利益。

对于其他控制变量，经济发展水平(ECO)对于区域创新能力同样有着积极的影响，这与不少研究得出的结论相同。而对外开放程度(OP)对于区域创新能力并没有显著的影响，反映出过去“用市场换技术”的方式在现阶段已无法带来区域创新能力的实质性提高。产业结构(STR)对区域创新能力的影响并不显著，说明当前的产业结构优化并不能为区域创新能力的提高提供足够的动力，这也反映出当前产业结构调整方式有待进一步优化(乔志程等，2018)。

由于中国幅员辽阔，东西部发展差异明显，因此具体分析东部、中部、西部地区的不同影响效果就显得很有必要。对比三大地区，可以发现结果各有特色。东部地区作为我国经济发展水平最高的区域，其回归结果与全国范围内的回归结果非常相似，政府采购对区域创新能力有着积极的推动作用，而反观西部地区，政府采购几乎成为提升区域创新能力最为重要的手段与方式。西部地区经济实力不强、市场化程度较低，导致了在西部仅靠企业自身的力量很难支撑起提升区域创新能力的大旗，而更多的要依靠政府采购的方式为创新活动提供资金保障。与东部、西部地区相比，夹在中间的中部地区则显得有些尴尬，政府采购对于中部区域创新能力的影响在统计上并不显著，其原因可能在于：由于东部地区市场经济更加繁荣，拥有更加开放自由的发展环境以及更加深入人心的创新意识，市场这只“无形的手”能够放大政府采购对于区域创新能力的积极影响，而这些因素是目前中部地区所欠缺的；西部地区薄弱的经济基础与较少的创新积累使政府采购对区域创新能力的边际效用较中部地区更为明显，政府这只“有形的手”面对西部地区资源禀赋较为缺乏的条件更加能够发挥作用，而中部地区近些年的发展使其区域创新能力已经不再是“一穷二白”，简单依靠政府采购已经难以支撑起中部地区区域创新能力提高的重担。当产业转型的浪潮从东部沿海逐渐涌向中部地区时，繁荣的市场经济也会随之向其扩散，从而帮助中部地区能够更好地利用政府采购所给予的创新资源。中部地区目前的发展形势就是过去中国改革开放以来东部沿海地区快速崛起的缩影：依靠低廉的人力成本和便捷的交通区位优势吸引外资进入，从而推动经济的发展与区域创新能力的提升。从这个意义上来讲，对外开放程度(OP)的提高反映的是市场经济的繁荣，而处在这一动态过程之中的中部地区尽管还无法更加高效地利用政府采购所带来的积极作用，但这绝不意味着政府采购对于中部区域创新能力的提升就是无意义的，更不意味着应该把更多的采购计划分到东部地区与西部地区。相反，仍然要利用政府采购来进一步增加中部地区的创新存量，为中部地区转变发展模式、增加创新的驱动效果打下坚实的基础，从而达到“量变引起质变”的效果。

(三)内生性检验

使用面板数据进行回归分析，不可避免地会受到变量间内生性的干扰。因此，本文选取滞后一期的核心解释变量作为工具变量，来缓解内生性的影响。因上述模型采用固定效应模型，所以先进行离差变换，再使用两阶段最小二乘法进行组内估计予以实现。回归结果分别为表5和表6。

由表5和表6可知，在克服反向因果关系后，GP1、GP2的显著性与正负号同表3、表4结果仍然一致，这说明在控制内生性问题后，政府采购对区域创新能力仍然有非常重要的积极作用。

表5 内生性检验：数量层面

表6 内生性检验：质量层面

续表

(四)稳健性检验

为了保证回归结果的稳定与可靠，本文选取以下指标替换上文的因变量，重新进行回归分析：选取各省份当年人均发明专利申请数量(件)作为数量层面的区域创新能力的代理变量；选取各省份当年技术市场交易额占当年GDP的比重作为质量层面的区域创新能力代理变量。(4)为避免回归系数过小，将该比重调整为千分比。通过回归测试发现：无论是使用百分比还是千分比，仅影响回归系数大小，对于显著性没有任何影响。表7和表8报告了两次稳健性检验的结果。

由表7和表8可知，在替换因变量以后，政府采购对于数量维度和质量维度的区域创新能力的影响仍然存在，且显著性与上文基本吻合。

表7 稳健性检验：数量层面

续表

表8 稳健性检验：质量层面

(五)结论

本文通过构建2005～2018年省级面板数据，以各省份国家自然科学基金的在研项目数量与当年实际花销的金额作为政府采购的代理变量，从数量层面和质量层面分别研究政府采购与区域创新能力之间的关系。通过回归分析，得出以下几点结论。

第一，政府采购基础研究是影响区域创新能力的重要因素，无论是在区域创新能力的数量层面还是质量层面，政府采购基础研究对于各地的区域创新能力都有着明显的积极作用。

第二，在不同地区之间，由于禀赋的差异、经济结构的不同，政府采购对区域创新能力的影响有着明显的异质性：在东部地区和西部地区，政府采购基础研究能够显著提高当地的创新能力，而中部地区由于所处发展阶段的特殊性，这一效果并不明显。

六、政策建议

(一)加大政府对创新活动的采购力度

国家自然科学基金基于自身严格的遴选标准、高质量的成果要求以及高额的资金支持，能够自动筛选、聚集优质的科研资源与力量，在项目推进的过程中对于区域创新能力的提升带来显著的积极影响。通过这种政府采购形式，能够快速提高区域内的创新成果积累与科技人才培养，为我国的基础理论研究以及重大科技进步奠定了坚实的基础。因此，加大这方面的采购力度势在必行。

(二)设定与区域发展相适应的采购策略

幅员辽阔的国土面积导致各区域间发展并不协同，因此有针对性地给予不同地区对应的政策条件就非常有必要。东部地区发达的市场化经济更加有利于产学研相结合，便于基础研究的产出成果能够更快速地进行后续的应用开发与推广。因此，对于东部地区的政府采购行为，可以加强校企联合、科研机构与企业联合，一方面拉动更多有实力的企业进入基础研究的活动，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用；另一方面也有利于企业快速将基础研究的内容进行转化开发，最大限度地发挥基础研究等创新活动所带来的经济利益。

而对于中部地区，则需要双管齐下：一方面要利用政府采购加大区域内的创新成果的积累，以期达到“量变引起质变”的效果；另一方面还要给予招商引资、高等教育、基础设施建设等方面的政策倾斜，助力中部依靠创新崛起。

西部地区由于区位劣势，其区域创新能力的提高非常依赖于政府采购政策的支持。在国家自然科学基金的各项采购项目中，“地区项目”一项专门针对部分西部地区(5)根据《国家自然科学基金地区科学基金项目管理办法》，地区项目支持内蒙古自治区、江西省、广西壮族自治区、海南省、贵州省、云南省、西藏自治区、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区和吉林省延边朝鲜族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州、四川省凉山彝族自治州、四川省甘孜藏族自治州、四川省阿坝藏族羌族自治州、陕西省延安市、陕西省榆林市等地区。可以看到，地区项目并不仅是支持部分西部地区，还包括部分中部地区。进行扶持，以兼顾不同地区间的发展与创新。然而，扶持地区的固定化以及采购方式的单一化，使地区项目的采购活动并没有完全发挥其应有的作用。与之相对应，美国的NSF为了平衡不同地区间的创新能力，设立了促进竞争性研究的实验性计划(the Experimental Program to Stimulate Competitive Research，EPSCoR)，通过动态灵活的遴选机制、全面的资助体系、全面深化的地方合作，来同时兼顾公平与效率。因此，可以参考EPSCoR的做法，通过将过去一年或几年政府采购基础研究金额较少的地区确定为扶持对象，将有限的地区项目采购资金投入到更加迫切的地区；同时，丰富采购方式，对一些需要长期研究的项目，改变传统的竞争性采购方式，利用更加持续、连贯的方式帮助科研团队完成研究，帮助西部地区从根本上提高创新能力。

(三)加强跨区域政府采购活动

在设立科研项目竞争性采购时，应当鼓励跨区域间的相互合作。目前，国家自然科学基金采购活动中尽管有不少合作项目，但大多数都是省内甚至是同一个城市的合作或者是国内外合作，而跨区域合作相对较少。(6)在“国家自然科学基金大数据知识管理服务门户”中随机选取2018年结项的500个项目，跨单位合作的有110个，但跨区域合作(即合作单位来自东部、中部、西部不同区域，不包括跨国合作)的仅有15个，占样本总量的3%，占合作项目的13.64%。我国东部、中部、西部地区区域创新能力差距较大，加强跨区域合作，通过鼓励东部、中部实力强的研究团队与个人与西部部分地区共同承接项目，在合作中缩小差距，通过知识转移弥补财政转移，让“以智为本”的政府采购成为传统转移支付的有力补充。