构建高校“大督查”工作体制机制问题研究

李博 周永雄 蔡志军

【摘要】通过对当前我国高校内部督查工作开展情况进行调查研究，发现高校督查普遍存在“重结果通报，轻过程督导”“重督促检查，轻督查调研”“重科学管理，轻文化管理”等突出问题。针对这些突出问题，从系统理论和控制理论的视角，结合高校管理的内在规律和实践经验，提出了构建高校“大督查”工作体制机制的对策建议。

【关键词】高校;大督查;体制机制

督查工作是管理者对当前实际工作的落实情况是否与预期方向和目标保持一致所进行的衡量和校正的过程。从本质上讲，督查工作是实施科学决策中的一种领导行为，是整个科学领导行为中的一个关键环节，通常被认为是决策落实的第一推动力。习近平总书记特别重视督查工作，在浙江工作期间曾提出“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一个重要环节。在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化”。随着我国高等教育深化改革的不断推进，高校转型发展的态势日新月异，制度环境动荡性特征凸显，现行管理理念和管理手段不能因循守旧，畏难不前，而应该与时俱进，实现动态调整。督查工作作为组织内部的治理机制，在高校管理工作中发挥着不可替代的监督、控制、促进和反馈的功能，并演变成为高校管理者对管理工作实施控制的基本手段和优化高校内部治理结构的重要途径。而我国高校有别于政府部门和企业，其本质是学术共同体，并具有多元执行主体、多种执行客体、多层执行平台的复杂性特征。那么，当前我国高校的督查工作理念为何？督查手段和方法适应性怎样？体制机制构建是否完善以及发展趋势就成为值得探索的问题。

一、高校督查工作取得的成就

（一）对督查工作重要性的认识不断提高。思想认识上重视是做好督查工作的最大前提。2017年，中共中央印发了《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》，就进一步加强督促检查、抓好落实作出一系列重要指示和部署。从贯彻落实情况来看，绝大多数高校从指导思想、组织领导、制度建设等方面给予了高度重視，对加强新形势下高校督查工作提出了明确要求，采取了重要措施。具体来讲，各高校在工作过程中切实增强了“一分部署、九分落实”意识，充分认识到督查工作的极端重要性和紧迫性。以贵州省铜仁学院为例，该校在2016年设立了督查科，正式将督查工作嵌入到常规组织架构中，明确了督促检查工作主体责任，加强了督促检查工作计划和统筹，着力提高了督促检查工作能力和水平，形成了在学校重大安排部署上作决策、抓督查、保落实、同部署、同推进的工作思路，确保了高校政令畅通。

（二）督查工作的基本制度建设日趋完善。制度建设是组织开展工作的根本保障。构建科学合理的督查制度是提高督促检查工作规范化、科学化水平的基本遵循，对高校形成目标式跟踪落实、无缝式责任分工、流程式工作规范的工作体制机制至关重要。为此，我国高校在理论研究和实践经验积累的基础上，已经建立起了高校督查工作的一系列基本的规章制度。总结起来，当前已经建立的高校督查制度主要包括：立项审批报备制度、督查通报制度、领导批示督查制度、重大专项督查制度、督查考核评价制度等。这些基本督查制度的建立为高校督查工作顶层设计提供了相应的指导性和规范性，为督查督办体制机制构建提供了根本的约束性和程序性，为督查督办工作落地落实提供了有效的鞭策性和激励性。

（三）督查工作的体制机制建设推陈出新。高校督查工作是一个系统工程，涉及学校多层次、全方位的工作。因此，体制机制建设必不可少。当前，高校督查工作虽然普遍带有较大的随意性，但是在体制机制建设上仍然取得了不少实践成果：一是强化了主体责任，加强了组织领导。二是明确了督查工作的主要任务和工作范围。三是完成了督查工作的机构设置和人员配备。四是对督查队伍进行了业务培训。此外，一些高校在督查体制机制建设上不断创新，精准制定了督查工作年度计划和阶段性任务安排，进一步增强了督查工作的预见性、系统性和科学性;实施了现场暗访、实地查阅和随机抽查相结合的方式，着力提高督促检查效能。还有的高校充分应用现代信息技术，尝试建立督促检查信息化管理平台，实现了督促检查的全过程监控。

二、高校督查工作存在的问题及原因分析

（一）重结果通报，轻过程督导。一般意义上来说，高校对于督查工作的定位是通过督查督办方式更好地保证学校各二级学院和部门及时有效地贯彻落实学校重大决策部署和重要工作安排。但是，在实际工作中，督查部门对这一定位的理解往往具有狭隘性，误以为督查工作只看结果，从而形成完全以结果为导向的工作作风，“一锤子买卖”式盖棺定论。这严重有违督查工作的初心。事实上，结果督查固然重要，但是简单粗暴式的结果督查并不可取，因为只有过程督查做得好，结果才水到渠成。只有坚持以问题导向，将督查过程融入执行落实的全过程中，才能更全面地反映客观事实，充分发挥出督查工作督促、提醒、协调和服务的效力。

（二）重痕迹检查，轻实效督办。通过对部分高校督查工作的调查研究发现，受历史遗留的形式主义、官僚主义作风的影响，高校督查注重痕迹检查，忽视实绩的现象普遍存在。突出表现在两个方面：一是督查工作缺乏计划管理，大小名目繁多、频率过高、重复扎堆、层层加码，动辄兴师动众，增加了二级机构的负担，降低了二级机构工作的效率。二是一味要求层层准备台账资料、级级安排填写表格、处处必须留形留痕，简单地以留痕多少评判工作好坏，搞花拳绣腿，做表面文章，滋生新的督查形式主义，使督查工作走了形、变了味儿，陷入劳而无功的局面。

（三）重督促检查，轻督查调研。“没有调研就没有发言权。”当前，高校督查工作受制于专职人员不足，时间精力有限的客观实际的制约，导致督查调研的问题意识和调研协调的服务意识相对淡薄，工作手段相对单一。据不完全调查发现，高校督查大多数采用电话督查、信息督查、查阅资料等间接方式，真正深入基层、走进师生开展督查调研的情况并不普遍，没有将督查调研与协调、服务和参谋职能充分结合起来。显然，不到现场、不见人、不见事、不关注基层满意度就不能很好地发现工作落实中存在的问题，不能及时地反馈问题和协调解决问题，也就不能更好地为全校师生服务，督查实效的发挥也因此会大打折扣。

（四）重科学管理，轻文化管理。大学不是官场，而是学术场所，学术共同体和行政共同体是支撑大学运行的基本依托，高校不可避免地带有些许松散联合特性。高校局部杂乱无序和整体结构有序的复杂系统，使得高校治理不同于政府治理和企业管理。强有力的管制制度仅能规制高校正式规则范围的义务，无法融合高校的道德秩序氛围，甚至教条式的管理制度还容易限制高校学术自由、思想多元的文化场。因此，对于督查工作，只有整体提高高校师生关于执行力文化认知的基础，才能够建造一个有合法性基础的高校督查秩序。但是，根据调查显示，当前高校督查工作或多或少地渗透着政府治理和企业科学管理的色彩，更多的是自上而下的垂直型管理，以及强制性和刚性运作模式，而运行多向度的、横向互动、上下互通的、合作的、包容的督查系统尚没有形成。

三、高校构建“大督查”工作体制机制的对策建议

相对于一般意义上的高校督查体制机制而言，本文所指的“大督查”体制机制突出的内涵特征主要体现在：一是督查工作主打服务牌，少念“紧箍咒”，多铺“垫脚石”，将服务学校事业、师生发展的宗旨理念深扎在督查工作开展的全过程。二是完善激励和约束双重效能的督查制度，构建上下联动、左右协同、全员参与的大督查工作格局，运行二级机构内部督查机制，催生督查工作的内生动力。三是畅通自上而下的政策指令和自下而上的问题反馈渠道，缓解信息不对称性，形成各司其职、共享共促、良性互动的闭环生态链，使得行政资源从一种固定僵化，弥散于职能部门的状态变成能够被灵活调控的“动能”。

（一）牢固树立“大督查”的工作理念。1.从被动督查转向主动督查。在实际工作中，绝大多数的督查事项都是根据校领导的批示精神开展的，在执行过程中具有一定的被动性。但这并不代表督查工作不能主动作为。恰恰相反，督查人员应该着力改变领导批示才督查、领导催促才督办的惯性思维，由被动督查转向主动督查，自觉掌握督查工作主动权，甘作领导的“马前卒”，深入挖掘重大决策实施过程中出现的深层次问题，从而向领导提供更为全面、真实和准确的工作信息，为进一步完善决策提供有力支撑。这就要求督查人员具备极强的政治敏锐性和责任感、事业心，并能够充分利用离领导层近、信息掌握全、联系面更广的优势，打破传统思维，突破角色限制，从多角度去审时度势，从而把工作做活、作准、做主动，不断拓宽督查工作领域，扩大督查工作成效。2.从单兵作战转向协同督查。当前，高校专门督查机构一般设在党委办公室，督查工作附属于党委办公室，成为秘书工作的填补，督查力量普遍比较薄弱。要改变这样的现状，需要创新工作思路，集结各方力量。比如，由校级层面牵头建立督查工作联系渠道，形成督查工作网络，保障督查工作高效、便捷、畅通地开展。贵州省铜仁学院先行先试，成立了学校书记、校长为组长，其他班子成员为副组长，各二级学院院长、部门主要负责人为成员的校级督查工作领导小组，切实加强对督查工作的统筹指导。同时，要求各二级学院、部门相应成立督查工作小组，明确督查联络员，负责各二级学院、部门的内部督查工作，以及与校级领导小组的沟通合作。这有利于充分调动和发挥各二级机构的主观能动性，使督查工作改变了以往单向的从上到下命令和被动式的催办，取而代之的是一条围绕督查工作形成的“生态循环链”。3.从结果督查转向调研服务。“上情下达、下情上报”是高校督查工作应该一以贯之的基本原则，全方位地服务好学校事业和师生发展才是高校督查工作的应有之义。不管是督促检查还是督查调研，其根本目标都是推动学校重大工作落实，解决好广大师生发展诉求。“没有调查就没有发言权，没有调查也没有决策权。”只有密切联系师生，深入基层调研，才能真正地掌握有效信息，了解实际情况，明确工作中的问题和困难，从中找出解决问题、克服困难的办法。“调查就是解决问题”，通过大量实际的、深入的和具体的调研工作，能够很好地总结先进典型经验，同时从落后典型中吸取教训，从而为改进工作方法提供指导，也为完善决策提供依据和参考。

4.从无所不督转向重点督查。确定督查工作事项的范围，明确督查工作重点是实现有的放矢，精准发力的关键。在这个过程中要警惕“督查万能主义”思想，避免“督查泛化”。高校督查工作主要围绕学校的中心工作、学校重要决策部署、领导关注和广大师生反映的热点难点问题，以及一些对学校发展影响特别深远、时间跨度长、落实难度大的事项。在实际的督查中，一方面，校级层面的督查要切实转变无所不督、大包大揽、眉毛胡子一把抓的错误导向，明确督查督办的重点、难点和关键点，分清轻重缓急;另一方面，要充分带动二级学院和职能部门有效开展内部督查，发挥好二级学院和职能部门的自觉性和能动性，形成上下联动和互为补充的督查工作机制。

（二）建立完善高校“大督查”工作制度。要在已有基本的督查制度基础上，进一步完善规范督查流程，明确责任分工，强化结果运用，实施立项跟踪落实等制度，从而提高督查工作的规范化、科学化水平。1.调查复核制度。对涉及全局性的重大决策事项的部署落实情况，以及影响面大、师生关注度高的重大事项，督查部门应该进行实地调查复核，进一步确保工作做实落地有实绩。对长期悬而不决的重大督查事项，应该视具体情况和实际需要持续开展“回头看”“再督查”，切实增强督查工作实效。2.情况通报制度。情况通报制度既是对工作推进情况的总结反馈，也是对工作方法的审视反思。建立高校重大决策部署落实情况通报制度，一方面要对工作效率缓慢、决策落实不力的部门，要客观公正地指出问题所在，并责成其及时整改落实;另一方面要对抓落实工作成效明显的二级学院或部门，及时总结经验，广泛地交流推广，形成工作典型案例，更好地提升工作能力和水平。3.责任追究制度。督查结果运用得好，能够有力倒推工作执行效果。一方面要按照领导负责、分级承办的原则，层层落实责任，明确牵头部门和责任领导;另一方面，要更加明晰的呈现各二级学院、部门对学校政策法规、决策部署、领导批示等工作落实的情况，并将结果纳入年终部门目标绩效考核。此外，为责任部门的领导干部建立“督办清单档案”，纳入领导干部考核指标体系，作为考核升迁的重要参考。4.督查调研制度。坚持问题导向原则，需要加强调查研究工作，紧紧围绕学校的中心工作和重大决策部署，以及广大师生关心关注的热点问题、重点问题和难点问题，积极主动开展督查调研。通过深入教学和管理一线，及时发現问题，反馈问题，分析问题，提出行之有效的对策和方案，以督查调研报告的形式，为领导决策提供参考，真正发挥好参谋助手作用。同时，在督查督办过程中，加强与承办部门的沟通与联系，做好协作配合。

（三）系统构建“大督查”工作运行机制。现代大学制度的重新构建客观上要求高校督查工作要改变以往督查督办自上而下“催逼责问”的工作思路，构建以服务理念为宗旨的大督查工作运行机制。1.统筹协调机制。高校督查工作要做好顶层设计，建立由督查领导小组统筹协调，各责任部门执行落实、协助督查的工作体系。督查领导小组要围绕学校中心工作，研究提出年度督查工作计划，并发挥好校级层面资源整合优势和协调解决问题的职能，做好重大督查事项的统筹指导和组织实施工作。同时，在现代大学治理情境中，要实现督查工作地有效开展需要不断对控制机制进行调试，通过预防性督查、纠正性督查和疏漏性督查，提升整个学校的执行力文化建设，以解决执行环节的梗阻、变通与选择性执行等问题。2.分级负责机制。高校督查工作主要针对学校重大工作进行督查督办，因此要站在学校发展的高度，形成目标式跟踪落实、无缝式责任分工、流程式工作规范的工作机制。督查领导小组办公室负责拟办、立项、交办、催办、协调督查事项，各二级学院、部门负责落实承办、协办、自查、反馈督查事项。各二级学院、部门要相应成立内部督查工作小组，明确督查联络人员，在校级督查领导小组指导下独立开展本学院、部门重点工作的内部督查，催生内在发展动力。3.协同配合机制。高校督查工作要发挥好协调解决问题的功能，必须打通科层部门间的结构壁垒，让二级机构超越固定的权责分工，整合行政资源，协调好部门间的横向关系。在督查主体上，突破常设性督查机构，促进多元主体共同参与，加强与教务处、人事处、科研处、学生处等核心部门的衔接和配合，联合开展重大专项督查，并激发审计部门内部审计和纪检监察部门监督执纪的职能、宣传部门和新闻媒体的舆论监督作用以及广大师生和社会各界的公众监督作用，广结各方面的资源，形成督查工作合力。4.动态管理机制。高校督查工作要不断规范完善工作流程，实现重大决策部署贯彻落实的全过程、动态化管理，以确保决策落实、政策落地。坚持严督实查，按照“交必办、办必果、果必报”的原则，主动将督查贯穿到决策实施的每个阶段、每个环节、每个方面，适时督查，及时反馈，做到一事一查、一事一办、一事一报，确保事事有着落、件件有回音。对办理周期较长的督查事项制定督办计划，做好工作任务分解，明确阶段任务，实行跟踪督办;对影响全局性的督办事项，采用明察与暗访相结合的方式，实时组织随机抽查，确保全面真实的掌握情况，并及时给予有效的协调支持。

四、结语

督查工作并非历久弥新的话题，而构建一个科学合理的督查体制机制却需要旷日持久的努力。督查工作作为高校管理工作的重要组成部分，是推动学校决策落实的关键手段，是促進学校重大决策完善的重要助手，是改进学校领导干部和教职员工作风、保持同广大师生紧密联系的重要渠道，这使得研究如何构建科学合理的高校督查体制机制问题十分必要。同时，我们也要看到，高校不同于政府部门或者其他组织机构，高校有其特有的管理规律和文化内涵。因此，高校督查工作必须符合自身制度结构，探索适应自身特点的体制机制，这需要学术界和高校管理者共同担当起这一重任。

【铜仁学院校本课题——铜仁学院内部协同“大督查、大调研”体制机制建设研究的系列成果之一】

【参考文献】

[1]冯永玲.对高校督查督办工作的几点思考[J].办公室业务，2014（11）：49-50.

[2]侯长林.教育教学由科学管理走向文化管理[N].中国教育报，2012.

[3]姜平波.新形势下高校办公室督办工作的思考与建议[J].高教学刊，2016（23）：148-149.

[4]林慧.齐兰.现代大学制度视角下高校督查督办问题研究[J].理论观察，2017（12）：145-147.

[5]李洪波.浅谈高校办公室督查督办工作[J].黑龙江教育（高教研究与评估），2007（02）：151-152.

[6]李彩云.健全高校办公室督查督办工作制度研究[J].办公室业务，2016（9）：33.

[7]舒昆鹏.基于执行力导向的高校督查工作[J].黄山学院学报，2018（1）：94-96.

[8]万清祥，黄少成，陈华荣.关于高校督办工作制度设计的思考[J].湖北社会科学，2010（4）：174-175.