新形势下职教集团化办学功能的全新定位

王东梅 刘玉强

[摘要]职业教育集团化办学可有效促进产教融合、校企合作，提高人才培养质量。目前阻碍集团化办学功能发挥的主要因素包括区域发展不均衡、良好的制度环境和集团的长效机制仍未形成。职教集团化办学功能定位从根本上影响着职业教育集团化办学。为了充分发挥集团化办学的经济功能、教育性功能和社会性功能，文章提出以下保障措施：充分发挥政府在职教集团化办学中的作用;强化成员合作，建立集团利益共同体;加强理论研究力度，促进职教集团内外部交流;勇于创新，探索集团化办学发展新模式。

[关键词]集团化办学;功能定位;保障措施

近年来，职业教育集团化办学无论是在集团数量、规模上，还是在办学成效、服务贡献上都取得了很大突破，有效地促进了产教融合、校企合作，提高了人才培养质量。但是，职教集团化办学作为快速发展中的事物，难免遇到发展难题，如治理结构和运行机制不完善、集团化办学模式创新不足、集团成员合作关系不紧密等，而制约解决这些问题的根本是职教集团化办学功能定位问题。

一、职教集团化办学功能的内涵

1.集团化办学的内涵。职业教育集团是指以一个或若干个职业院校或行业协会牵头，联合政府机构、相关的行业企业、行业协会、职业院校、科研机构，以提高教育质量、共赢多赢、共同发展进步为主要目的，以资产联结、契约合同或是“亲缘关系”为纽带，以集团章程为集团行为规范构建的多法人联合体。

2.集团化办学功能的内涵。功能是指事物所发挥的有利的作用和效能。职教集团的功能是指内部成员互动以及与外部环境相互作用时所呈现出的有利的作用和效能。①职教集团作为一种横跨教育界与产业界的跨界组织，在当下被赋予了新的期望与内涵。职教集团功能主要是对两大跨界组织和社会的作用和功效，具体而言就是经济功能、教育功能和社会功能。

二、职教集团化办学现状分析

1.职教集团数量与分布。截至2018年底，全国各级各类职业教育集团为1528家，已基本覆盖了全国各省、市、自治区，涵盖了三大产业，并随着教育部提出的到2020年初步形成300个左右的示范性职教集团的举措，职教集团将呈现出快速发展态势。

2.职教集团类型。职教集团主要分为两种类型，分别是行业性职业教育集团和区域性职业教育集团。行业性职业教育集团是指在行业主管部门牵头、指导和协调下，以强化行业职业教育产教深入融合，增强行业发展服务能力为目标，由行业组织、企业、行业性职业院校或其他职业院校相关专业等共同参与组建的合作组织。区域性职业教育集团一般是指在某一行政区域内，政府、职业院校、行业组织、企业等，以服务区域经济社会发展为主要目的而组织起来的合作组织。

3.集团运行状态。随着各地职业教育集团规模的扩大和集团化办学实践经验的积累，集团内部机构的运行状态明显改善，如在运行经费保障、考核激励和信息化管理等方面措施均有加强。在机构运行情况方面，建立了集团运行的规章制度，约束和激励集团成员定期开展和参与集团活动，集团内部组织机构的职能作用得到有效发挥，推进了职业教育集团的常态化运行。通过查阅全国集团化办学网站，大部分职教集团建立了独立的职教集团网站，作为集团信息发布的主要平台，实现了集团内成员资源共享、专业共建、项目共研、人才互聘、文化共融信息的发布与交流等。在运行经费方面，各地职业教育集团通过争取政府（行业）拨款、牵头单位自筹、成员单位赞助、社会捐赠等途径筹措经费，有的职教集团还配备了专项运行经费。

综上所述，职教集团化办学在发展中有很大程度的进步，活跃度有所提高。虽然如此，但还存在一些不足，导致这些不足出现的根本原因为集团化办学的主体单位对集团化办学功能认识不清，功能发挥受阻。

三、集团化办学功能发挥的阻碍因素分析

1.区域发展不均衡问题较为突出。第一，职教集团区域分布不均衡。全国近60%的职教集团集中在东部地区，而中、西部则仅各占20%。东部经济发达地区对技术技能人才需求较为旺盛，职业教育发展相对较快，集团化办学的总体发展水平较高，中、西部地区则相对滞后。特别是中、西部的农村地区、民族地区，其区域支持性产业和特色产业发展较为落后，而东部对西部的对口支援力度也显得不足，倾斜性政策的实际效果并不明显。

第二，地方政府重视程度不均衡。地方政府对职业教育集团化发展的认识与支持程度以及地方职业教育发展水平直接影响着区域内职教集团化办学的发展水平。有些地方政府重视程度不够，没有出台相应的扶持政策，也无稳定的经费支持。《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成〔2015〕4号）中明确提出要优化职业教育集团的发展环境，但是在实践中，一些地方政府没能真正承担起发展区域职业教育的主体责任，鲜有出台针对性的法律和政策来保障、支持集团建设与发展，各方参与合作的主动性与积极性未能得到充分调动，造成由上而下的政策效度较低、实际效果有限。

2.良好的制度环境仍未形成。第一，相关法律法规保障缺失。在法律法规层面上，职教集团的法人地位缺失、身份属性模糊，运作权限和运行业务范围都没有相应的规定，职教集团各类主体的责任、权利和义务亦没有明确界定，职教集团的运作无法可依，其规范性、合理性与合法性难以得到有效保证。

第二，政府和行业主管部门管理缺位。政府在职业教育集团发展过程中的统筹、协调、评估、指导等功能和作用并没有得到充分体现。一是部分政府将职教集团建设作为一个政绩工程，对职教集团的运行缺乏有效指导、协调与监督。二是集团内部涉及诸多的利益主体，政府对此管理大于调控，缺乏可操作的激励和保障性措施。三是缺少经费支持。四是行业主管部门的组织管理作用发挥不够。

第三，实质的激励与约束政策不健全。目前職业院校积极与行业、企业合作，但企业缺乏深度参与的源动力，主动寻求职业院校进行合作的项目很少，主要原因在于政府缺少企业参与职教集团化办学的鼓励与支持性政策。

第四，标准与规范性管理不完善。集团化办学层级认定、审批标准、管理规范等都有待细化。纵观全国1406个职教集团，有示范院校牵头组建的，有行业企业牵头组建的，也有跨区域的复合型的，由于没有制定对职教集团的认定标准，导致分类产生较大的困难，如国家级、省级、市（县）级职教集团认定标准仅仅依据牵头单位的层级确定职教集团的层级。目前，许多涉及职教集团的标准与规范管理不完善，制约了职教集团的有序发展。

3.集团的长效机制未能有效形成。第一，职教集团内部治理机制不健全。一是职业教育集团组织结构松散，内部管理制度不健全，难以形成有效决策，相关决策难以执行。目前参与职教集团的院校、企业数量很多，但多数主体缺乏参与集团发展的内生需求。不少集团的管理机构较为单一，上层未设立由政府主管部门共同参与的指导机构，下层未建立开展具体合作的协商组织，项目合作大多停留在浅层次低水平状态。二是职业教育集团成员协作关系紧密程度有待提高，集团各成员的责任不明确，致使集团成员单位之间沟通交流不够深入，集团内部可操作性的运行机制不健全，集团化办学根本性运行机制、利益协调与共享机制效力仍有待提高。三是多数职教集团未建立完善的内部考核体系、进退机制和科学系统的评价机制。

第二，集团功能作用未能充分发挥。目前，许多集团的综合服务意识和能力还比较薄弱，简单地停留或局限于教学建设与人才培养，为行业企业开展员工培训，或是解决集团内中小、微小企业的科技服务上，功能和实现形式较为简单，集团化办学在促进教育链和产业链有机融合、推动区域职业教育协调发展、促进现代职业教育体系建设上的作用还远远不够。集团化办学功能性定位有待进一步明确，办学功能的实现途径和方法单一，有待进一步挖掘。

第三，集团运行经费缺乏保障。一是政府稳定的经费投入不足。虽然部分地方政府对发展较好的职业教育集团给予一次性专项经费支持，或者出台了简略的专项扶持政策，但无稳定专项拨款。缺乏稳定的经费来源严重制约职教集团的可持续发展。二是由于集团绝大多数是按自愿原则组建的非營利性社会组织，大部分职教集团没有收取会费，集团建设与运行的经费大多来源于牵头院校，渠道单一，数量有限，不仅影响了牵头主体的积极性，也影响了成员之间的平等合作关系。三是多数职业教育集团内部尚未形成内部产权制度和利益共享机制，还没有开展真正意义上的股份制、混合所有制试点项目，相关各方的“利益链”还未形成，在企业追求利益受阻的情况下，企业缺乏出资建设职业教育集团的动力。

四、集团化办学功能重新定位

根据职教集团化办学功能的内涵和分类，职教集团化办学功能集中体现在经济功能、教育性功能和社会性功能上，在经济发展与人才培养和社会稳定上有着不可或缺的作用。

1.职教集团化办学的经济功能。第一，服务产业转型升级的功能。职教集团作为集团化办学的载体，将“政府、学校、行业协会、企业、研究机构”等多元社会力量融为一体，打破教育内部封闭办教育的模式，融入市场化运作思维。将培养人的学校与用人的企业融在一个整体中，供需之间减少了沟通、协调障碍，职业教育的专业设置和人才培养规格更加适合企业的发展，更好地把握产业经济升级动态、趋势，调整办学方向更为准确、贴近市场。职教集团积极开展各项活动，行业的指导意见和研究机构的智能力量直接被企业应用，加快产业转型升级。

第二，服务“一带一路”倡议的功能。随着党中央关于实施“一带一路”倡议的部署，在坚持“请进来”的基础上，越来越多的职业院校协同集团内企业“走出去”，到国（境）外办学，形成了与我国企业和产品“走出去”相适应的职业教育发展模式，培养了大批符合中国企业海外生产经营需求的本土化人才，推动了“一带一路”沿线多个国家经济发展。通过职业教育集团化办学，职业院校伴随集团内企业“走出去”的步伐加快，海外办学初步形成从点到面的工作格局。国内部分城市如北京、上海、江苏、浙江等地，均有职业院校开展了海外办学，积极传播中国文化，有效促进了中外人文交流。

2.职教集团化办学的教育功能。第一，创新职业教育办学运行机制的功能。职教集团作为多元社会力量合作办学的平台，虽然各成员单位加入职教集团后，其隶属关系、产权关系、经费渠道等不变，但是各成员加入职教集团就成了一个统一的集体，在职教集团这一集体中实现产教融合、校企合作。随着集团组建形式的变化，越来越多的紧密型职教集团、独立法人资格职教集团的成立，探索了职业教育办学运行机制，逐渐建立股份制学院、股份制集团，或是混合所有制集团，促进办学水平与质量的提升。

第二，整合和优化配置教育教学资源的功能。整合和优化配置教育教学资源的功能是职教集团的首要功能。职教集团将拥有不同的资源和优势的主体纳入统一整体，并结合产教融合、校企合作需要，整合各方资源等，促进资源最大化利用。

第三，促进现代职业教育体系建设的功能。职教集团将开设相近专业的中职、高职、应用本科、专业硕士院校容纳到一个整体中，为构建现代职业教育体系提供平台。职教集团内涵盖职业教育专家、行业企业专家及政府领导等，能够开展集团内现代职业教育各阶段人才培养方案的顶层设计，明确各阶段的培养目标和人才规格定位。同时，集团内的职业院校可以探索新的招生考试方式，采用一贯制，或是注册入学的方式实现集团内的升学。

3.职教集团化办学的社会功能。第一，推动城乡职业教育协调发展的功能。在同一行业中，涵盖了较为发达城市的高职院校，这些院校一般为示范性职业院校，同时也涵盖了偏远地区的职业教育集团，或是农村的职教中心，实现了资源共享。在集团内，定期开展活动，实现教学思想、教学资源、教学设计、教学方式的共享，促进了乡村、偏远地区、西部地区的职业教育发展。

第二，促进农业发展和保障粮食安全。职教集团响应国家号召，在农业部和教育部的共同推动下，已经建立了五个全国性的农业类职业教育集团，对农村、农业、农民问题给予大力关注。农业类职业教育集团依靠现代农村职业教育改革试验区、中高职院校、行业部门和涉农企业组建，有的集团探索了“农场+农企+农职+农协+农户”五联动的“校农结合”合作模式;有的集团实行“院县共建”，参与指导省部共建试验区试点县和国家级农村职业教育与成人教育示范县建设。这些农业类职业教育集团在提高农业发展、解决三农问题、确保我国粮食安全等方面做出了重要贡献。

第三，开展社会培训，提高劳动力知识和能力。职教集团搭建平台，利用集团内的优势资源，开展各类社会培训，包括农村劳动力转移培训、社会工种培训与鉴定、岗前培训与岗后升迁培训等。职教集团建立相关产业实习实训基地、集聚优秀师资、汇集企业精英，具有良好的培训条件和资源，解决企业员工培训问题。特别是智能时代的到来，劳动者面临着转岗的困境，职教集团了解市场对人才的需求，便于开展转岗再就业培训和学习新兴岗位技能等。

五、职教集团功能充分发挥的保障措施

1.充分发挥政府在职教集团化办学中的作用。第一，完善集团化办学的法律法规。建立和完善职教集团相关的法律制度，保障职业教育集团的有序发展。在法律法规上，明确职教集团的法律地位、法人身份，明确职教集团的办学性质、运作权限和基本规范等，明确行业企业参与职业教育的责任和义务，并制定强制性、约束性和激励性条款。

第二，加强政府的统筹协调功能。一是充分发挥政府的统筹协调功能。加强政府对集团化办学的整体规划，考虑学校需求的同时也要兼顾产业发展。照顾短期效益的同时又要着眼于永续前景，依据区域经济发展情况统筹职业教育集团化办学资源：一方面，统筹人才需求状况，统筹专业的设置和调整情况;另一方面，统筹社会资源，将资源进行合理配置，提高资源利用率。二是充分发挥政府的组织协调作用。职教集团化办学两大主体的上级管理部门不同，利益追求点不同，因此需要具有服务性质的政府部门协调企业与职业院校之间的利益关系。

第三，强化政府监管职能，建立评估机制。政府部门应逐步建立职教集团化办学质量认证制度，严格管理程序和强化过程管理，建立职教集团化办学的准入、退出制度等。此外，政府部门可以制定职业教育集团化办学专项经费的管理办法，监管职教集团化运行经费使用情况，确保专项经费使用的合理性、合法性和有效性。

第四，建立多元化的经费来源制度。加大政府投资力度，同时鼓励企事业单位组织、社会团体及个人等对职教集团化办学资助和捐赠，并出台捐资助学的税收减免政策;鼓励建立职业教育集团化办学基金，面向社会募集资金。

2.强化成员合作，建立集团利益共同体。第一，明确集团化办学主体之间的权责利关系。集团化办学的多元主体有着不同的利益诉求，但共同的核心利益为培养高素质技术技能人才。一是要明确各个办学主体在职业教育集团中的地位和作用;二是要明确、细化多元主体的有形或无形的具体数据利益目标;三是要协调好职教集团各主体利益目标的关系，坚持个体利益目标服从集体目标原则，最大化实现集团办学利益;四是要明确各个办学主体的具体责任层级划分。

第二，建立和完善集团内部治理结构与决策机制。一是需要建构内外协调一致的职教集团治理结构。二是建立职教集团化办学的财务管理制度，解决经费的来源、使用和监督问题，促使职教集团财务管理规范化和专业化。三是建立职业教育集团化办学的决策管理机制，以推进管理的科学化、规范化和民主化，提升集团内部治理能力。四是建立职教集团化办学的监督考核制度，保证各方主体履行自身职责，充分发挥自身作用，充分调动各方主体主动性。

第三，建立健全集团成员的利益共享与责任共担机制。一是建立健全职教集团化办学利益共享机制。由于职教集团化办学构成要素较为复杂，在构建内外协调一致、层级分明的治理结构和明确办学利益构成要素的前提下，遵循平等、互利、有偿的原则，制定行之有效的鼓励性、激励性和导向性的实施办法，最大限度地满足不同主体的利益需求。二是进一步健全职教集团化办学责任共担机制。责任是相对于权利而言的，有权必有责，用权需监督，侵权要赔偿。

3.加强理论研究力度，促进职教集团内外部交流。第一，加大职教集团化办学理论研究力度，指导实践发展。集团化办学展现出强大的生命力，已成为创新职业教育改革的有效方式。但在运行机制、功能发挥等方面还存在一些问题，归根结底主要是理论研究滞后于实践发展所致。因此，要加强理论研究，梳理职教集团发展历程，探寻发展思路，研究组织形式与运行机制以及内外部治理结构和制度环境，创新职教集团化办学模式，挖掘职教集团化办学功能以及集团化办学评价等。

第二，加强职教集团之间的交流，促进办学有效开展。充分发挥职教集团作为政府、行业、企业、职业院校和科研院所的交流平台作用。一是加强职教集团成员之间横向交流。促进政府和企业、政府和行业、行业与科研院所等横向跨部门交流，同时加强集团内企业和企业之间、行业和行业之间的横向部门交流，提高集团化办学效益。二是加强职教集团成员之间纵向交流。如加强职业院校“中、高、本”院校之间的纵向交流，促进现代职业教育体系建立。三是加强职教集团之间的交流，借鉴集团化办学发展经验，推动集团化办学发展。

第三，加强职教集团国际合作，主动服务国家“走出去”战略。职教集团化办学是推进职业教育国际发展的有效手段。一是职教集团可以吸收国际成员，推动国际交流与合作，形成国际发展合力，主动服务国家“走出去”战略，满足企业国际发展和高技能人才输出等需要。二是依托集团内大型企业成员，借船出海，服务跨国集团、企业的海外业务扩张，加强与境外职教机构合作，有效开展技术培训，实现境外办学等。

第四，提高职教集团化办学服务能力。职教集团紧跟经济发展方式转变不断调整服务方式，推进技术进步和人力资源开发，推动教育教学改革和产业转型升级。一是职教集团要以区域经济发展为中心，围绕区域经济发展重心和产业结构调整专业设置和布局，整体提升区域职业教育水平，促进区域经济发展。二是服务精准扶贫战略，依托职教集团建设一批职业教育扶贫培训基地，实施职业教育脱贫攻坚，推进“教育+产业”扶贫模式。三是充分发挥职教集团的培训功能，重点面向集团内部企业员工开展岗前培训、在岗技能提升培训、学历继续教育等，提升职教集团的促进就业创业能力。

4.勇于创新，探索集团化办学发展新模式。第一，创新职教集团化办学模式。职业教育作为与经济发展最为密切的教育类型，职教集团作为有效促进地区经济发展的重要手段，职教集团化办学模式的选择应根据区域经济特点和职业教育发展状况，以专业建设为载体，以人才培养为目标，探索多形式组建职业教育集团，如行业型职教集团、区域型职教集团、复合型职教集团、涉外型职教集团、特色型职教集团等，创新职教集团发展模式，探索产教融合“校企一体”模式、“集群对接”模式、东部带西部、城带乡模式、政府主导模式等。

第二，探索独立法人型职教集团。由于职教集团的非法人地位，使得其所需要的人、财、物等资源严重依赖办学主体，长此以往，就会导致集团成员合作心有余而力不足的现象。因此，有必要明确职教集团的法人地位，开展集团化办学的实践探索。鼓励职教集团成立社团法人或民办非企业单位法人。同时，在协调好企业法人营利性和职教集团公益性、教育性之间关系的前提下，探索企业法人型职教集团。

第三，探索混合所有制职教集团。探索多元投入、多边合作、多方治理、多样发展的混合所有制职教集团，通过股份制形式，企业或者其他社会团体注入资本，技术、生产要素等投入获得产权或股权，建立以资本和利益为纽带的校企共同体，实现人财物融通，产学研一体。

[注释]

①刘晓宁，刘晓.职教集团发展的现实审视与功能定位[J].中国职业技术教育， 2016（12）：68.

[參考文献]

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