公办中小学办学体制改革的制度化分析

摘 要 近年来，在“管办评分离”改革的时代背景下，对如何开展办学体制改革的呼声越来越高，加强公办中小学办学体制改革成为我国实现教育现代化的重要举措。在新世纪，我国先后颁布三项重要政策，对公办中小学办学体制改革进行了制度化规定，在制度的框架内，我国逐渐形成了委托管理、集团化办学、学校理事会等三种办学体制改革模式，同时，为深化办学体制改革，持续释放改革红利，须坚持办学体制改革不动摇、坚持法制化办学理念、坚持学校章程建设、坚持教育家办学。

关键词 公办中小学 办学体制改革 委托管理 集团化办学 学校理事会

现代学校制度的建设不仅是对一所学校内部管理体制建设的过程，还涉及到学校与教育主管部门、学校与社区之间关系的重新建构。在国家进行全面深化教育领域内综合改革的历史时刻，促进学校办学改革成为我国教育领域改革的中心环节，任何关于教育领域内的改革绕过学校，都是要落空，是不能够长久为续的。在这样的大背景下，笔者通过对我国办学体制改革的政策发展进行分析，明晰我国现代学校制度建设的轨迹，并对国内主要办学体制改革的模式进行分析，以期能够把握我国现代制度建设的关键，为正在进行办学体制改革或即将进行办学体制改革的区域或学校提供积极借鉴。

一、现代学校制度建设的政策发展轨迹

进入21世纪以来，我国关于现代制度建设的政策发展历程大致以三个重要文件为标志，它们分别是教育部颁布落实的《2003～2007年教育振兴行动计划》（以下简称《行动计划》）、2010年颁布落实的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《规划纲要》）以及《全面推进依法治校纲要（2012年）》（以下简称《纲要》）。这三个重要文件的颁布落实，构成了我国现代学校制度建设政策发展的整体思路。

1.《行动计划》

在教育部提出的《行动计划》中，第34条明确提出我国要深化学校内部管理机制改革，建立我国现代学校制度的新要求，这是国家首次明确提出建立我国现代学校制度的文件。从政策文本的具体要求来看，我国现代学校制度建设是在深化学校内部管理机制的大前提下提出的，是以完善学校法人制度为抓手、实现学校内部管理新机制建设为目的的改革思路。

2.《规划纲要》

在2010年颁布落实的《规划纲要》中提出的我国现代学校制度建设的任务有：第一，深化办学体制改革。坚持基础教育发展公益性原则，逐步建立政府为主体、民间力量积极参与的全社会办学的体制，促进我国办学体制多元化。第二，落实与扩大学校办学自主权。继续深化“简政放权”改革，减少对学校的行政审批事项，为发挥学校办学自主权、实现教育家办学而非教育官员办学的目的。第三，完善中小学学校管理制度。此项任务的顺利实施关键在确定学校校长负责制，以此为基石，推进教师代表制度、家长代表制度等民主决策机制的建立。

3.《纲要》

2012年，教育部制定《纲要》提出学校现代制度建设的核心是加强学校内部管理的法制化、制度化与民主化。具体体现在以下几方面：第一，加强学校章建设，到2015年基本形成一校一章程的理想格局。第二，提高现代学校制度建设质量，建立民主决议机制，保证制度建立利益最大化。第三，建立完善的监督机制，保障学校内部管理机制的廉洁、规范、高效。第四，继续深化教师职工代表大学制度建设与中小学家长委员会制度建设、社会力量多元参与机制，保障权利在阳光下运行。第五，建立有效的权利救济与纠纷解决新机制，确实保障学校教师与学生权利，构建和谐的学校内部关系。

自步入21世纪以来，我国教育体制改革进入了一个新的高潮。与三次重要文件颁布落实遥相呼应，我国现代学校制度建设明显体现为两条轨迹。第一条是以课题研究为载体，采取伴随课题研究过程始终的方式，此次现代学校制度建设普遍以试点为主。第二条是伴随着我国行政体制改革的发展而发展的，在该次现代学校制度建设过程中，主要表征为全域视野，在全国具有普遍推广的意义。在第一条轨迹中，我们可以明显地看到课题研究推动的痕迹。2003年，在我国开展首批现代化教育制度建设的9个实验区（北京西城区、上海浦东新区、天津河西区、南京鼓楼区、大连中山区、杭州萧山区、深圳南山区、成都青羊区、海口美兰区中）全部出自中央教科院的国家重点课题“基础教育阶段现代化学校制度的理论与实践研究”。随着3年课题研究的结束，大多数试验区现代学校制度建设的尝试也告一段落。继之而起的是我国行政体制改革对现代化学校制度建设的新要求与日剧增，在中央教科院3年课题研究试验区之一的深圳南山区，伴随着2007年深圳市事业单位由“养人”到“养事”的转变，深圳市教育局重新启动了包括南山区在内的现代学校制度实验。深圳市2007年关于现代学校制度建设的举措被认为是延续至今的现代学校制度建设的第二条依托行政体制改革而探索的开端。

二、我国公办学校办学体制改革的几种典型模式

1.委托管理模式

委托管理指教育管理部门有计划地采取有偿委托的办法，把区域内一部分学校的办学事务委托给有一定管理实力的专业机构承担，双方通过契约方式在明确彼此权利、责任的前提下，通过采取体制内外对不同管理模式资源的流动和共享，改变这部分学校的管理效能与学校文化，提高这些学校的办学水平[1]。实施公办教育委托管理的重要意义主要是：第一，促进管办分离，有利于教育行政部门职能转变。通过委托管理，使教育行政部门从学校管理的具体事务中摆脱出来，将具体的学校运营交给专业机构，明晰了政府和学校之间的权责。第二，实现教育资源的跨区域配置。通过委托管理，可以将优质的社会教育资源引入公办学校系统，促进教育资源的优化配置，从而实现优质教育资源的扩散与繁殖，更好地实现义务教育阶段的均衡发展。第三，提高学校管理效益。学校委托管理通过竞争性招标方式产生委托管理方，委托管理方管理学校的效益大于教育行政机构直接经营管理学校的效益。同时，在委托管理制度下，学校实际上置于教育行政部门、社会、学生及家长的监督之下，减轻了教育行政部门管理监督学校的成本。第四，有利于培育专业教育服务机构和教育中介组织。在专业教育服务机构受托管理学校的过程中，教育中介组织自身得以发展，专业化程度进一步加强，从而有效参与教育治理，促进政府、学校、社会新型关系的形成。

2.集团化办学模式

集团化办学这一举措，以龙头学校为引领，扩大了优质教育资源在区域内的覆盖，引起了区域内教育资源整合、教育品牌扩张和学校教育在办学机制、学校管理、学校文化、教师发展等方面的变革，在最短时间，以最快速度、高起点地解决了区域内优质教育均衡发展的重大课题，实现了基础教育公平与效率的双赢，无疑是一个教育创举。这些以名校为龙头的教育集团涵盖了基础教育的各个阶段，通过文化和师资输出、管理和体制创新等形式，实现优质公共教育资源的效益最大化，成为追求教育公平、推进教育均衡的重要举措。公办学校集团化办学的优势具有以下几点：第一，集团化办学创新了办学体制，通过集团化办学，打破了多年来单一的办学体制，同时也重塑了多年来公办学校单一依靠财政拨款办学的格局，通过集团化办学，为解决“钱从哪里来”的难题找到了新的突破口。第二，通过集团化办学优化了教育资源配置，盘活了教育资源，集团化办学实现了不同区域、不同学校、不同学生对优质教育资源需求的最大化满足，实现了优质教育资源的效益最大化。第三，集团化办学创新了学校管理机制，集团化办学引进市场经济理念，借鉴现代企业的管理与运行制度，逐步建立起了符合集团化发展的内部管理机制。由于公办学校集团化办学在促进义务教育均衡发展上效果显著，近年各地纷纷推行这一办学模式，公办学校集团化办学正蔚然成风[2]。

3.新的决策权力机构：学校理事会的兴起

在传统的公办学校办学体制中，校长的任免权在教育行政部门或组织部门。致使校长的行为主要是对上负责，办学自主权也不可避免地受到较大干预。在一些学校管理体制改革的实践中，在教育行政部门和学校之间建立了新的决策权力机构——学校理事会。这一机构的名称各不相同，也称为董事会、民主管理委员会等，形成机制也不尽相同。学校理事会制度的优点主要有：第一，转变政府职能。学校重大运营决策由学校理事会决定，一定程度上限制了政府对学校微观管理的直接干预，扩大了学校的办学自主权。第二，真正落实校长负责制，使“教育家办学”成为可能。由理事会聘任、评价校长，减弱了校长对教育行政权力的依附程度。办学方式对学生、家长、社会（而非上级）负责，遵循教育规律，关注教育（而非行政）价值，这是教育家办学的基础和途径。第三，促进社会参与办学，保护相关方权益。由教育行政部门、学校出资者、教师、家长、社区代表组成的学校理事会实际上代表了学校的所有利益相关方。长期以来，我国是教育行政部门办学，教师、学生、家庭这些学校最重要的利益相关方的利益长期被忽视。只有积极促进这些利益相关方参与办学，吸纳和听取各个群体的意见，才能实现学校的民主化管理，在办学过程中最大程度地保护利益相关方的权益。

三、现代学校制度建设的关键

1.坚持办学体制持续改革

转变政府职能、改善行政管理，首先要减少行政对学校的直接干预和微观管理。建议地方政府和教育管理部门从自查自纠开始，严查和减少对学校过多的评估检查，改变文山会海，为学校松绑。在此基础上，对《规划纲要》落实情况进行专项督查，推进简政放权和管办评分离的改革。办学体制、管理体制改革，最终要落实到“现代学校制度”上。现代学校制度建设的核心是调整政府与学校的关系，即通过简政放权，实行“校本管理”，使学校在财政、人事和课程等方面获得更多权力，实现学校的自主发展，从而恢复学校的活力，创造各具特色、丰富多彩的教育文化。在继续完善委托管理、集团化办学的同时，积极探索多种形式的中小学办学体制改革。在具备条件的地方，可以试点类似美国的“特许学校”、英国“自由学校”的改革，即按照管办分离的原则，在不改变公办性质、政府全额拨款的前提下，将部分公办学校委托教育家团队管理，实行教育家办学，恢复学校的自主性，从而提高质量、办出特色，满足多样化的教育需求。

2.坚持依法治校

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建设法治中国，必须坚持依法治国，建立现代化学校制度，必须坚持依法治校[3]。为体现我国依法治校应确实做到以下几点：第一，落实办学的第一责任人，赋予校长办学自主权，建立校长选拔机制、退出机制。第二，回归校长及团队职业管理的属性，建立学校理事会及董事会制度，减轻校长及管理团队行政束缚。第三，设立办学顾问委员会，作为学校办学的咨询机构，让学校依法办学不再被虚化。

3.推进章程建设

建立现代学校制度对外要求按照学校法律法规办学，对内就要建立学校章程，整体规划、运用好学校的这部“宪法”，为此笔者认为学校章程的建设要切实做到以下几点：第一，学校章程和规章制度的制定要做到“上”“下”结合；第二，学校章程和规章制度的表述要做到“形”“神”结合。所谓形，指的是结构完整；所谓神，指的是内容体现学校的特点和个性，不要雷同，阐述应繁简得当。第三，学校章程和规章制度的实施要做到“刚”“柔”结合。第四，学校章程和规章制度的修订要做到“动”“静”结合。所谓静，指的是章程和制度应具有相对稳定性，所谓动，指的是学校章程不能“一定终身”、一劳永逸，要富有前瞻，与时俱进[4]。

4.教育家办学

当前我们对创新性人才的呼吁、对素质教育的追求，关注人才培养模式的创新，主要聚焦在教学过程，即如何教、如何学的问题。但是，应当看到，之所以我国学校人才培养模式单一、缺乏多样化的教育模式的竞争，缺乏有影响的教育家，主要还是由于体制性障碍的束缚，由于高度行政化的教育管理体制，学校缺乏自主权和活力。因而，人才培养模式的创新和多样化，背后仍然是体制和机制的问题，需要通过教育体制改革，政府向学校授权，向校长授权，实行教育家办学，从而恢复学校的活力，有效地提高教育质量，培养优秀人才。同时，传统的管理方式实质上是教育局办学，局长就是一个大校长。一方面局长不可能了解到所有学校的实际情况和需求，另一方面学校抱怨会议多、文件多、检查多、评比多。落实校长办学自主权，由教育局办学向教育家办学转变的核心问题，是教育局的放权。没有教育局的放权，就没有教育家办学。

参考文献

[1] 朱怡华.探索“委托管理”，促进教育公平：基于上海基础教育实践的调查与思考[J].现代基础教育研究，2011（3）.

[2] 单大圣.教育体制改革的政策突破——以温州市民办教育综合改革试点为例[J].浙江教育科学，2014（4）.

[3] 张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014（4）.

[4] 陈立鹏.学校章程：学校的“基本法”[J].中小学管理，2013（4）.

[作者：何酉宁（1981-），女，重庆南川人，成都纺织高等专科学校教务处讲师，硕士。]

【责任编辑 王 颖】