职业教育PPP供给模式的意义、风险及消解策略

2020-03-30徐佩玉王利华

教育与职业(上) 2020年3期

徐佩玉王利华

[摘要]职业教育PPP供给模式是我国职业教育办学和育人模式的重大创新，也是职业教育产教融合的重要表现形式。通过充分发挥PPP模式的融资功能和管理功能，能够在职业教育领域促进政府和企业之间建立起基于市场逻辑的合作关系，健全职业教育办学的成本分担机制，加快我国现代职业教育体系的构建。现阶段国内的职业教育PPP供给模式还不成熟，在实践中存在着一定的法律风险、政策风险、道德风险和项目风险，需要从加快立法进度、改善政策供给、完善监督机制、加强项目论证与运营管理等方面来降低风险，提高PPP项目的成功率和收益水平。

[关键词]职业教育;PPP供给模式;政企合作;成本分担;风险

[作者简介]徐佩玉（1990- ），女，湖北孝感人，衢州职业技术学院，讲师，硕士。（浙江衢州 324000）王利华（1979- ），男，陕西勉县人，广西机电职业技术学院工商管理系，副教授，博士。（广西南宁 530007）

[基金项目]本文系广西教育科学“十三五”规划2018年度课题“职业教育PPP模式的应用与风险管控研究”的阶段性研究成果。（课题编号：18FJY037）

PPP模式原本是应用于公共基础设施建设领域的一种政府与社会资本合作模式，随着PPP模式在公共基础设施建设领域的优势逐步显现，越来越多的国家和地区开始把PPP模式延伸应用到社会公用事业领域，职业教育PPP模式随之孕育而生。推行职业教育PPP供给模式，在理顺政府与市场关系，充实教育资源，拓宽融资渠道，建立现代教育治理体系，提升教育服务供给水平和管理效率等方面都具有非常重要的意义。尽管我国PPP探索实践已经进行了很多年，也形成了多种适合我国国情的PPP模式，但在职业教育领域，PPP还属于新鲜事物，不论是在理论研究、政策供给、制度建设等层面，还是在具体实践层面，都面临着较多的风险和问题，亟待进行深入系统的分析研究，为未来职业教育PPP供给模式的全面推广提供指导。

一、PPP供给模式的内涵与功能分析

“PPP”是英文“Public-Private Partnership”的简称，直译为“公私合作伙伴关系”，在我国政策文件中将“PPP”定义为“政府和社会资本合作”。PPP的概念兴起于20世纪90年代，是欧美一些国家和地区为缓解扩张性经济政策长期施行所带来的政府财政支出压力而创造的公共事务管理模式。基于国情和政治经济制度的不同，国际上对PPP这一概念的定义也不尽一致。联合国训练研究所认为“PPP是为了满足公共产品供给需要，更有效率地提供传统上由政府部门提供的公共项目与公共服务，而在公共部门与私人部门之间所达成的公共项目实施合作关系，即社会不同系统倡导者之间所建立的制度化合作方式”①。2015年5月，经国务院批准，财政部、发展改革委、人民银行联合编制的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中，将PPP模式定义为“在平等协商原则的前提之下，政府部门与私人部门之间通过合同形式共同参与公共物品和公共服务供给，同时由政府部门对私人部门提供公共产品或服务的结果予以评价与监督，并据此支付相应代价的一种合作模式”。上述定义虽然在文字表述上有一定差异，但基本内涵是清楚的，即PPP是指公共部门与私人部门就提供公共产品和服务而建立的合作关系。

PPP之所以会成为国际上普遍采用的公共产品和服务供给模式，最主要的原因在于PPP具有融资和管理两大功能。从PPP的融资功能来看，PPP模式诞生之初，就是因其融资功能而受到关注的。不论是早期的铁路、公路、通信、机场、港口等基础设施建设，还是后来的市政工程、科教文卫等公用事业建设，PPP模式都在项目融资功能上体现出了独特优势，并因此逐渐发展为全球范围内被广泛采用的公私合作模式。早在20世纪80年代，深圳就在基础设施建设领域开始了PPP模式的实践探索，以较少的财政投入撬动了大量社会资本，有力支持了深圳市政建设。21世纪初，我国东南沿海很多地区通过PPP模式引进外资，在一定程度上解决了地方建设资金缺乏的问题。2014年以来，国家再次在全国范围内推行PPP模式，就是要更好地发挥PPP的融资功能。从PPP的管理功能来看，PPP模式的管理功能是由PPP模式的融资功能衍生而来的间接功能。在PPP模式中，社会资本通过投资的形式介入公共基础设施建设和公共事业建设运营，为保障自身的投资权益，社会资本必然要求参与相关项目的经营和管理，由此就使得PPP模式拥有了管理功能，而允许社会性投资主体参与PPP项目管理，本身也是提高PPP项目市场化程度和经营管理效率的内在要求。2014年9月，財政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中，明确要求政府在运用PPP模式过程中加快职能转变，完善财政投入以及管理方式，肯定了发挥PPP管理功能的必要性。职业教育PPP，就是PPP模式在职业教育领域的具体应用。

二、职业教育领域内实施PPP供给模式的意义

（一）在职业教育领域内引入PPP模式，构建了基于市场逻辑的政企合作关系

改革开放至今，我国教育领域实行的一直是中央统一领导下的分级管理体制。在教育行政组织上，中央设立教育部，地方则在省、市、县、乡四级分别设立教育厅、局、科、室（组）等教育行政部门，各级地方教育行政部门均归统一领导。在教育行政内容上，全国教育方针、规划、政策等宏观顶层设计均由党中央、国务院制定，具体事务则由地方各级教育行政部门负责落实执行。我国职业教育管理体现出政校不分、管办一体的特征，公办职业教育成为职业教育主体，民办职业教育力量薄弱，职业教育市场化程度严重不足，由此造成职业院校缺乏办学自主权，丧失发展活力和改革创新动力，行业企业参与职业教育办学和育人的机会缺失、渠道狭窄，在一定程度上导致职业教育与产业需求脱节。

理顺政府和市场的关系，促进教育管理从原有体制内向体制外转移，是我国职业教育办学体制改革的重要方向。《国家职业教育改革实施方案》提出，职业教育要用五到十年的时间，基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，目的就是重构职业教育领域中政府和市场的关系，解决传统教育管理体制下职业教育办学活力和动力不足的问题，为企业参与职业教育办学扫除体制机制障碍。推行职业教育PPP供给模式，开展政府与社会资本合作办学，正是理顺职业教育领域政府和市场关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的关键性举措。职业教育PPP供给模式要求政府和社会资本共同投资举办职业教育，这就为行业组织、企业等社会性主体参与职业教育办学开辟了新途径。在办学过程中，社会资本与政府拥有同等地位，双方遵循市场规律，以契约的形式规定主体责任、权利和义务。政府和社会资本以优势互补、互惠共赢的方式构建起了基于市场逻辑的政企合作关系，既保障了社会资本追求合理利润的目标，同时又能实现政府部门所追求的社会福祉最大化目标。

（二）实施PPP供给模式，有利于健全职业教育办学的成本分担机制

在传统的教育管理体制下，政府是职业教育办学的主要投资主体和管理主体，财政拨款是职业教育办学经费的主要来源。在过往职业教育规模有限、覆盖面不广的阶段，完全依靠政府投入就足以维持职业教育的正常发展，但随着我国职业教育规模的不断扩张以及社会经济发展对专业技术技能人才需求量的逐年走高，仅仅依靠政府单一主体的投入已经难以满足职业教育持续发展的需要，建立健全职业教育办学的成本分担机制，拓宽职业教育办学资金筹集渠道已经迫在眉睫。《国家职业教育改革实施方案》提出要推动职业教育由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，这不仅是我国建设现代职业教育管理体制的内在要求，也是拓宽职业教育办学资金筹集渠道，夯实职业教育发展物质基础的必然要求。推行职业教育PPP供给模式，既是推动职业教育办学格局转变的重要抓手，也是健全职业教育办学成本分担机制的重要路径。

一方面，PPP模式本身具有很强的适应性和灵活性，我国通行的PPP模式包括管理外包、特许经营、私有化三个大类，每个大类根据项目类型、融资方式、建设需求、收费定价、期满处置等要素的不同又细分出若干子类，形成了各不相同的PPP合作形式。地方政府、职业院校、社会资本可以根据办学和育人项目的需要，灵活采用不同的PPP模式，既可以在二级学院、创办实习实训基地建设等大规模、长周期项目中实施PPP，也可以在订单式培养、职业技能培訓等小微型教育项目上实施PPP。由此可见，PPP模式可以在职业教育办学和育人体系中的多个层面减轻各级政府的财政拨款压力，最大限度地分担职业教育办学和育人成本。另一方面，在PPP模式下，企业以投资形式介入了职业教育办学和育人过程，为了最大化资金利用效率，确保良好的投资回报率，企业必然会将自身所拥有的专业知识、市场信息、管理、技术等优势资源要素注入职业院校，这就减轻了职业院校教育资源的建设压力，降低了其办学的隐性成本。

三、职业教育领域内实施PPP供给模式的风险研判

尽管职业教育PPP供给模式拥有多重优势，是政府和社会资本合作办学的有效形式，但PPP模式本身的特点决定了职业教育PPP项目的正常建设和平稳运行需要得到政府和社会的全方位支持，否则就会为职业教育PPP带来各种各样的风险。具体来讲，职业教育PPP供给模式蕴含的风险主要有四类，即法律、政策、道德、项目风险，下文将逐一进行分析。

（一）法律风险

职业教育PPP供给模式是多元主体联合办学的实现形式，从主体层面看，它至少涉及地方政府、职业院校、社会性投资者三方主体;从实践层面看，它包含着资本进入与退出、主体权责划分、项目运作管理、过程监督、利益分配等众多环节，不论是规范相关参与主体的合作行为，还是规范合作项目的建设和运作过程，都需要健全的法律体系支持，否则不仅会给PPP项目的正常推进埋下重大隐患，也极易诱发参与主体之间的矛盾纠纷。尽管PPP实践逻辑上要求健全的法律体系支持，但遗憾的是，到目前为止，国内相关的法律法规还不完善，使得职业教育领域的PPP项目面临较大的法律风险，制约着PPP项目的规划和进一步实施。

具体来讲，当前职业教育PPP供给模式面临的法律风险主要体现在立法工作滞后和立法层次较低两个层面。如果从20世纪80年代我国第一个PPP项目落地的时间算起，到今天我国已经掀起了三次政府和社会资本合作的浪潮，积累了数十年的PPP模式实践经验，但由于种种现实因素的制约，我国始终未能出台全国性的PPP专门法律，各地方启动PPP项目时只能依据“招标投标法”“政府采购法”等相关法律来开展工作，无法得到全面、系统、针对性的法律支持。由于立法供给不足，职业教育PPP模式在全国各地的推进高度依赖中央政策，PPP项目运行过程的规范化高度依赖事先签订的合同。这种状况不仅造成行政权力滥用以及司法救济不力等问题时有发生，也非常不利于职业教育PPP模式的长远健康发展。在缺乏全国性PPP专门法律的现实条件下，各地方政府为了促进本地职业教育PPP项目的规范化，不得不出台一些地方性的法规，以指导和约束PPP项目参与方的行为。由于各地方的社情民情不同，地方政府出台的法规不仅效力差，立法层次低，相互之间还不可避免地存在某些冲突。一些企业在某地参与PPP项目遵循的是一套规范，到另一地参与PPP项目遵循的又是另一套规范，常常使得企业左右为难，顾虑重重。

（二）政策风险

职业教育PPP供给模式能否实现可持续发展，各地方已经开展的PPP项目能否顺利推进，规划中的PPP项目能否真正落地，在一定程度上取决于国家的政策风向。2014年，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）出台以来，在国家的政策支持和鼓励下，国内的PPP项目呈现出爆发性增长的态势。“2015年4月，发展改革委在其门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布的PPP项目共计1043个，总投资额达到1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。”②之后两年，全国各地的PPP项目数量高速增长，投资规模迅速扩大。然而，在全国PPP模式大行其道，PPP项目密集上马的繁荣局面背后，是一系列隐患和乱象的潜滋暗长。在很多地方的PPP项目操作中，不同程度地存在风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等问题。为了遏制地方PPP项目的失范苗头，2017年11月，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），通过负面清单严控新项目入库，并在全国范围内对PPP项目入库存量进行集中清理，清退不合规项目。紧接着，国资委发布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、严肃责任追究等六个方面防范央企参与PPP项目的经营风险，要求各央企对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限，防止过度推高杠杆水平。在中央接连颁布以规范化、防风险为导向的PPP政策文件的形势下，国家对PPP模式的政策支持力度减小，财政空间受到压缩，PPP项目上马限制增多，引发了全国PPP项目数量的减少和投资规模下降。例如，财政部PPP项目库累计入库项目已经从“2017年末的14424个和总投资额18.2万亿元”③，下降为“2019年6月的9036个和总投资额13.64万亿元”④。近三年的时间里，全国PPP项目的数量和总投资额不升反降，意味着职业教育PPP模式的推行也将面临政策压力。由此可见，不仅当前中央政策的趋冷有可能制约职业教育PPP模式的推广，中央政策的变化也有可能让规划和实施中的职业教育PPP项目面临更多的不确定性。

（三）道德风险

道德风险是指在经济活动中个体或组织为最大化自身利益，做出的不利于他人或其他组织的行为，以及签订契约的一方不完全承担风险后果时，所采取的使自身利益最大化的自私行为。从道德风险的定义可知，在经济领域内的任何合作和交易行为都存在道德风险。职业教育PPP模式涉及的主体类型多元，相关环节和流程复杂，客观上造成道德风险的发生点较多，加之PPP相关法律法规不完善，使得各方主体参与职业教育PPP项目时都面临着较大的道德风险，具体体现在违约和合同风险。

一方面，违约风险。职业教育PPP项目大多是由政府牵头、向社会资本融资来进行建设的，政府和社会资本是PPP项目推进的动力源。在PPP项目的建设运营过程中，不论是政府违约，还是社会资本违约，都会给职业院校造成损失。实际上，在各地的职业教育PPP项目建设实践中，政府和社会资本违约的情况并不鲜见。例如，一些地方的PPP项目中，企业由于自身的经营管理出现问题，或者市场出现重大变化，无法履行项目协议中承诺的投资额度，致使项目停滞甚至半途而废。有的PPP项目能够上马，得益于相关政府部门负责人的推动，但在项目建设运行期间，发生了该部门负责人的人事调动，而由于现任“新官”不理前任“旧账”，正在实施中的PPP项目很快就陷入进退维谷的境地。另一方面，合同风险。在国内PPP立法供给不足的现實条件下，职业教育PPP项目的规范化高度依赖参与各方签订的合作协议。尽管地方政府、职业院校、社会资本都能充分认识到合作协议条款的重要性，但职业教育办学和育人毕竟是一个长期、复杂的过程，项目规划初期签订的协议条款不可能涵盖项目建设和运行过程中可能遭遇的所有情况，由此就造成协议签订时的两难：如果协议条款表述模糊，可以为将来各参与方根据实际情况补充协议预留空间，但也增加了各参与方因理解和认知不同而发生矛盾纠纷的可能性;如果协议条款表述明确，可以有效杜绝各参与方的投机主义行为，但也将因此丧失面对新情况时各参与方协商解决的空间。可见，在外在法律、规章约束不健全的情况下，不论如何签订PPP项目合同，几乎都不可避免地面临着一定的合同风险。

（四）项目风险

项目风险是指PPP项目本身在建设和运作过程中可能出现的各种风险。我国在长期的探索实践中，已经形成了多种不同的PPP模式，政府、职业院校、社会资本之间可以根据合作项目的实际需求灵活采用不同的模式。PPP模式所具有的适应性、灵活性强的特点为政府和社会资本开展合作带来了极大便利，但同时也因其多样性、变化性而使得项目规范化发展的难度更大，运营风险更难以识别，由此便形成了职业教育PPP项目建设和运营过程中的风险。

第一，项目建设风险。很多职业教育PPP项目涉及工程建设，如实训基地建设、科研基地建设、园区建设、校园建设等，工程类项目的资金需求量大，建设过程的专业性要求高，非常适合PPP。但是，校园工程建设的周期往往较长，又特别需要土地、融资、原材料、机械设备及其他资源的充足供应，其中每一项资源的供应不足或供应不及时，都会造成PPP项目成本增加甚至延误工期。这种状况不仅会影响PPP项目的正常运营，还极易引发合作方之间的矛盾纠纷，是职业教育PPP项目实践中需要高度重视的风险之一。第二，项目运营风险。职业教育PPP项目作为教育类项目，其预期投资收益需要依靠职业院校收取的学费以及其他服务收费来保障，其中学费是大头。一所职业院校所能获得的学费收益，受学校专业建设、教育质量、食品卫生、安全管理、行业影响力、社会美誉度等多方面因素影响;服务收费收益则受学校科研能力、技术实力、服务能力等因素的影响。如果发起PPP项目的职业院校教育质量不高，或存在校园治安、消防、卫生等方面的隐患，又或者专业建设与产业发展不契合，学校毕业生就业率不高等，都会显著影响职业院校的营收能力，导致相关PPP项目投资回报难以兑现，甚至造成投资亏损。

四、职业教育PPP供给模式的风险消解策略

（一）加快立法进度，强化制度保障

党的十九大报告把“坚持全面依法治国”作为新时代党领导人民坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，明确了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。依法治教是依法治国的重要组成部分，在全面依法治国深入推进的背景下，职业教育同样需要加强法治建设，为职业教育的可持续发展提供强有力的制度保障。职业教育PPP供给模式对法律规范的需求强烈，要求也很高。现阶段我国缺乏PPP专门法律，相关法规立法层次低，不仅严重制约了PPP模式的推广，也不利于未来职业教育PPP新项目的规划和开展。目前我国的职业教育PPP供给模式探索和实践正处于起步阶段，要降低PPP相关项目的建设和运营风险，首先要大力加强法律体系建设，强化制度保障，将依法治教落到实处。为此，我国需要尽快出台PPP专门法律。实际上，制定PPP专门法律是诸多发达国家规范PPP的通行做法。例如，美国出台了一系列针对PPP的联邦法规，各州也根据联邦法规制定了地方性法规，建立起了系统的PPP专门法律体系;法国有“PPP合同法”“特许经营合同行政法规”;日本有“利用民间资本促进公共设施等整备相关法”;韩国则有“社会基础设施民间投资法”。不论是与这些发达国家相比，还是与国内PPP实践的需求相比，我国的PPP立法工作都是严重滞后的。因此，出台PPP专门法律成为职业教育法治建设的当务之急。

具体来看，制定PPP专门法，首先，要加快完善PPP法律框架。PPP是适用性非常广泛的公私合作模式，不论是在基础设施建设领域，还是社会公共产品和服务供给领域，不同的项目类型所采用的PPP模式是大不相同的，不同PPP项目建设和运行的过程也大相径庭。要规范好类型多样、形式复杂的各类PPP，就必须建立一个完整、系统的全国性法律框架，为各类PPP提供原则性指导和框架约束。其次，要完善职业教育PPP操作细则。PPP是一个高度复杂又高度专业的合作模式，涉及财政、税收、合同、金融、担保、收益分配、特许经营权等众多环节，仅仅依靠一个原则性的法律框架是无法满足规范职业教育PPP供给模式的现实需要的。在完善PPP法律框架的基础上，还需要进一步完善职业教育PPP操作细则，让PPP项目从规划立项到建设运营全过程中的每一个环节都有法可依、有章可循。

（二）改善政策供给，优化政策环境

国家政策支持的有效性和稳定性是影响PPP供给风险的重要因素。2014—2019年，伴随着国家出台的PPP政策风向的变化，全国各地的PPP实践也经历了一个由热转冷再转向平稳的波动过程。职业教育PPP供给模式是我国公用事业PPP的组成部分，国家政策变化带来的风险同样也会作用于职业教育PPP项目。要最大限度地消解职业教育PPP供给模式的风险，就必须改善国家和地方的政策供给，优化政策环境，降低职业教育PPP项目建设运营的政策不确定性。

一方面，要加强政策内容研究，保持政策定力。从职业教育PPP供给模式的政策风险来源看，国家政策导向的剧烈变化是导致各地方PPP项目风险大范围暴露的主因。当然，把PPP项目风险暴露的主因归结为国家政策变化并不是要否定国家调整PPP政策取向的必要性。相反，为了实现国内PPP模式的长远健康发展，在各地方出现大量PPP项目盲目上马甚至违规上马的状况时，迅速调整政策，及时踩下“刹车”，提前释放风险，把总体损失降至最低，是十分必要的，也是非常合理的。但与此同时，我们也要清醒地认识到，前期政策出台时准备工作不充分、研究论证不到位、规范和标准不明确是造成PPP乱象的重要原因。因此，我国要改善PPP政策供给，首先要加强政策内容研究，在制定下一阶段的政策时，要进行更加充分的调查研究，尤其是要在政策条文中明确重要的操作规则、规范、标准、流程，杜绝各地方违规操作的可能性。唯有如此，才能让政策剧变的遗憾不再重演，保持好政策的稳定性。另一方面，要加强配套政策制定，提高政策支持效能。职业教育PPP供给模式既有PPP通行模式的共性，又有其特定领域的特殊性，仅仅依靠一般性的PPP政策，是难以有效支持职业教育PPP供给模式快速发展的。国务院、教育部应当在现有PPP政策的基础上，出台职业教育PPP的专门性配套政策，同时各级地方政府应当根据当地职业教育PPP项目发展实际，出台地方性配套政策，为职业教育PPP提供更有效、更全面的政策支持。

（三）完善监督机制，杜绝投机主义

道德风险是PPP模式如影随形的风险。职业教育PPP项目参与主体多，工作牵涉面广，流程环节复杂，是道德风险的“高发地带”。职业教育PPP供给模式要实现可持续发展，就必须切实降低PPP项目建设和运行过程中的道德风险，尽可能杜绝投机主义行为的发生。要做到这一点，除了加快建立健全法律制度以外，最重要的就是尽快完善监督机制，进一步加强职业教育PPP供给模式的外在约束力。

首先，要建立独立、专业的职业教育PPP第三方监督机构。职业教育PPP是整合了政府、职业院校、社会资本三方主体及其资源的教育服务供给模式，其中每一方主体都有自己的立场，参与职业教育PPP项目时所追求目标也不完全一致。在这种格局下，不宜实行内部监督，否则就会让监督落入“公说公有理，婆说婆有理”的推诿扯皮、相互指责中。只有建立起独立、专业的第三方监督机构进行外部监督，才能真正实现有效监督。在第三方监督机构选择上，可由政府、职业院校、社会资本三方主体根据具体PPP项目监管的实际需要，在平等协商的基础上遴选和聘任行业组织或者科研机构来担任。

其次，要建立全流程、全方位的监督检查机制。建立科学、系统、完善的监督检查机制是实现有效监督的重要保障。在职业教育PPP项目建设和运行过程中，纵向上，要建立从项目启动到竣工再到持续运行的全流程监督制度;横向上，要建立覆盖政府、职业院校、社会资本三方主体所有相关人员履责情况和实际作为的全方位监督制度。第三方监督机构以定期检查、不定期抽查的形式，通过实地调研、开会座谈、听取汇报、个别沟通等手段实施监督。

最后，要建立监督结果反馈和工作机制改进制度。有效监督就是既要“监”又要“督”，不仅要监视检查、发现问题，更要及时反馈、督促改进。第三方监督机构在履行职责的过程中，应定期发布正式的监督结果总结报告，分析监督过程中所发现的问题，纠正参与主体的不恰当行为，并对后续工作机制的改进提出意见和建议。政府、职业院校、社会资本三方主体应根据监督结果协商制订工作机制后续改进的方案和计划，不断提高职业教育PPP供给模式的实践质量和水平。

（四）加强项目论证与运营管理，提高合作收益

在职业教育PPP供给模式可能遭遇的各种风险中，项目风险是相对较小、可控性最强的风险。尽管从风险的影响角度看，法律风险、政策风险、道德风险和项目风险中的任何一种一旦爆发，都有可能直接导致相关PPP项目夭折，所造成的最终结果并无不同，但相较于前三者，项目建设和运营本身的风险总体上是处于各参与方的能力范围之内的，只要各方主体充分履责，就能最大限度地规避项目风险，从而提升职业教育PPP项目的成功率。在具体操作上，政府、职业院校、企业要团结协作，努力降低PPP项目建设和运营的风险，建议重点做好以下三方面的工作：

一是加强项目论证。扎实的前期准备工作是职业教育PPP项目顺利推进的重要基础。很多PPP项目在建设过程中之所以状况百出，一个非常重要的原因就是项目参与方前期未能对项目的可行性进行充分的研究和论证。政府、职业院校、社会资本要吸取以往PPP项目失败的教训，充分认识到“磨刀不误砍柴工”，克服浮躁心理，扎实细致、全面深入、实事求是地进行前期项目论证工作，为职业教育PPP项目的稳步推进打牢基础。二是建立风险识别机制。防范风险的前提是识别风险，在加强项目论证的基础上建立起风险识别机制，就相当于为职业教育PPP项目加上“双保险”。在职业教育PPP项目的前期论证过程中，应组织有PPP项目实战经验的专业人士、资深人士共同组建风险识别小组，对项目建设的准备情况进行全方位评估，并就项目建设和运行过程中可能遭遇的风险进行分析和示警，制定初步的风险防范預案，为项目后续的风险防范工作提供思想和方法论指导。三是加强项目的营运管理。负责任的态度和认真踏实的履职是降低职业教育PPP项目运营风险的关键。在相关PPP项目建设完成、投入运营之后，政府、职业院校、社会资本要及时转换工作重心，把运营管理作为头等大事来抓。不仅要建立健全并持续优化项目运营管理制度，约束好各方参与主体的行为，充分调动相关工作人员认真履职的积极性;还要严格贯彻项目运营管理制度，强化制度执行力，让项目运行中的每一项工作都得到有效落实。

[注释]

①张澄瑶，刘光哲，康健，等.我国PPP模式研究回顾及农林PPP入库项目现状分析[J].陕西林业科技，2018（6）：54.

②中国新闻网.发改委发布1043个PPP项目总投资1.97万亿元[EB/OL].（2015-05-25）[2019-12-21].http：//www.chinanews.com/cj/2015/05-25/7298898.shtml.

③中国财经报.财政部公布2017年度全国PPP项目信息情况报告[EB/OL].（2018-02-05）[2019-12-21].http：//www.qianjia.com/html/2018-02/05_284660.html

④前瞻產业研究院.2019年上半年中国PPP项目行业市场规模与发展趋势分析[EB/OL].（2019-09-10）[2019-12-21].https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/190910-a8264540.html.

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