我国中小学教师队伍建设政策演进及展望

杨乐英 于维涛

摘要回溯我国中小学教师队伍建设的政策演进历程，可以分为转换探索期、恢复调整期、法制规范期、巩固完善期四个阶段；总体遵循渐进式变迁逻辑，并表现为教师工作地位从弱化向优先发展、政策取向从国家本位向教师本位、发文机构从主体单一向多方协同、管理方式从传统管理向现代治理四个方面的转变。新时代需要不斷提升政策的预见力、协同力、认同力、执行力，以确保改革取得实效。

关键词教师队伍建设；教师教育；政策演进；新中国成立70周年

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2020）02-0038-04

教师是教育的第一资源，承载着为党育人、为国育才的历史使命，肩负着培养社会主义建设者和接班人的时代重任。新中国成立70多年来，党和国家高度重视中小学教师队伍建设，做出了一系列重大战略决策部署，取得了令人瞩目的成就。回顾和审视我国中小学教师队伍建设相关政策的演变历程，无疑对于今后的工作具有重要的参照和指导意义。

一、我国中小学教师队伍建设政策演进历程及阶段重点

依据重大政策的颁布时间及阶段性重点，我国中小学教师队伍建设政策演进可划分为四个历史阶段，这种划分既注重了教师发展的内在规律，又考虑到教育改革渐进式发展的特征。

1. 转换探索期（1949～1977年）

1949年教育部召开的新中国第一次全国教育工作会议以及1951年合并召开的第一次全国初等教育会议和第一次全国师范教育会议，要求借助“苏联模式”对中小学教师队伍进行全面改造。1951～1960年间，国家相继颁布《关于中小学教师进修问题的通报》（1951年）、《关于迅速提高在职教师政治、文化、业务水平的初步意见》（1960年）等政策文件，确立了为培养百万人民教师而奋斗的工作目标。这一时期，中小学教师队伍建设主要侧重于以下几方面。

其一，兼顾教师思想改造和学历提升。前期，国家侧重强调政治挂帅和革命化建设目标，注重加强对教师的思想改造；后期则基于国情特点，面对“高达80%的小学教师学历达不到师范学校毕业水平的现状”，[1]把提升教师知识和学历水平作为刻不容缓的大事来抓。

其二，建构完善独立的师范教育体系。为满足各级各类学校对师资的急需，1952年教育部先后颁布《师范学校暂行规程（草案）》和《关于高等师范学校的规定（草案）》，建立起中师、师专和大学本科相对独立完整的“三级师范教育体系”，并保证在每个省份建成一所师范类院校。

其三，建立健全教师组织领导制度。1951年3月，教育部召开全国中等教育会议，修订下发《关于省市县对公立中等学校领导关系的决定》，要求按照“统一领导、分工负责、办好学校”的原则，[2]中学教师由省、市文教厅（局）领导管理，小学教师由市、县教育行政部门领导管理。1952年3月，教育部颁布《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》。

在前期取得一定成绩的基础上，1957年的“整风”运动和1959年的“反右倾”运动对教师队伍建设造成冲击。此后，“‘文化大革命十年浩劫，全国高等学校7年没有招生，全国师范院校教育系几乎都被撤散”。[3]中小学教师队伍建设步入困难挫折时期。

2. 恢复调整期（1978～1992年）

这一时期，党和国家相继召开了全国教育工作会议、全国师范教育工作会议，陆续出台《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年，以下简称《决定》）等政策文件，中小学教师队伍建设步入恢复调整时期，并突出以下工作重点。

其一，多渠道补充教师数量。这一时期，采取多种渠道补充教师数量，保证中小学稳定的师资来源，成为中小学教师队伍建设工作的头等大事。据统计，当时“独立设置的高等师范院校由1978年的57所发展到1991年的257所，招生人数18.37万人”。[4]

其二，加紧补偿中小学教师学历。据统计，“1981年全国有高中教师49万人，64%未达到本科合格学历；初中教师235万人，82%未达到合格学历；小学教师558万人，48%未达到中师、高中毕业文化程度”。[5]面对大量教师特别是民办教师学历不合格的问题，补偿中小学教师学历，使绝大多数教师能够胜任教学工作成为这一时期工作的重中之重。

其三，设立中小学教师职务。1986年颁布的《中学教师职务试行条例》《小学教师职务试行条例》《关于中小学教师职务试行条例的实施意见》提出，将中学教师职务设置为中学高级教师、一级教师、二级教师和三级教师，小学教师职务设置为小学高级教师、一级教师、二级教师和三级教师。这一职务体系沿用了近30年，直到2015年国务院常务会议决定全面推开中小学教师职称制度改革，在中小学设置正高级职称。

其四，提升教师政治及社会地位。1978年教育部、国家计委颁布《关于评选特级教师的暂行规定》，旨在提高人民教师的政治地位和社会地位。《决定》也提出“要采取特定的措施提高中小学教师和幼儿教师的社会地位和生活待遇，鼓励他们终身从事教育事业”。此后国家采取一系列措施提高教师地位，并为从事教育工作满30年的教师颁发荣誉证书，以增强其光荣感、责任感。

3. 法制规范期（1993～2011年）

这一时期，国家先后召开三次全国教育大会，相继颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（2010年，以下简称《纲要》），以及《中华人民共和国教师法》（1993年，以下简称《教师法》）等法规制度，中小学教师队伍建设步入规范化、科学化、法制化轨道，同时突出以下重点内容。

其一，实行教师资格证制度。1995年发布的《中华人民共和国教师资格条例》和2000年颁布的《教师资格条例实施办法》，标志着教师资格制度在全国正式实施。2013年印发的《中小学教师资格考试暂行办法》和《中小学教师资格定期注册暂行办法》规定，中小学教师资格实行五年一周期的定期注册，教师职业的稳定性和永久性传统被打破。

其二，强化教师继续教育。1998年教育部颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出实施“跨世纪园丁工程”，强调要在三年内以不同方式对现有中小学专任教师进行全员培训和继续教育；1999年又召开全国中小学教师继续教育和校长培训工作会议，决定在五年内对1000万中小学教师基本轮训一遍。“跨世纪园丁工程”的提出，不僅开创了中小学教师培训专项支持政策的先河，而且为2004年《关于加快推进全国教师教育网络联盟计划》的出台、构建中小学教师继续教育体系和制度框架奠定了坚实基础。

其三，构建开放灵活的教师教育体系。1999年教育部出台《关于师范院校布局结构调整的几点意见》，强调要提升师范教育的层次和结构重心，实现三级师范向二级师范的过渡。2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，首次在国家层面使用“教师教育”概念。2010年《纲要》的出台，提出要构建以师范院校为主体、综合大学参与的开放灵活的教师教育体系。

其四，建立激励与约束相结合的工资制度。1993年国务院办公厅印发《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》，规定教师实行专业技术职务等级工资制，分别与工作职务高低和实际工作量大小挂钩。2006年出台的《关于印发高等学校、中小学、中等职业学校贯彻〈事业单位工作人员收入分配制度改革方案〉三个实施意见的通知》提出，中小学教师工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，标志着体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素的教师工资制度基本形成。

4. 巩固完善期（2012年至今）

伴随党的十八大尤其是2018年全国教育大会的召开，我国进入加快教育现代化、建设教育强国、办好人民满意教育的新时代。国家密集颁布《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（2018年，以下简称《意见》）等一系列政策文件。总体来看，这一时期的工作重点突出以下内容。

其一，建立健全师德师风建设长效机制。2013年教育部颁布《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》，就师德教育、宣传、考核、监督与奖惩等环节提出意见；2015年印发《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》；2018年颁布《新时代中小学教师职业行为十项准则》，把师德师风作为评价教师队伍素质的第一标准。《意见》也就建立健全师德师风建设长效机制做出总体部署。

其二，构建“标准-课程-模式”教师专业发展培训机制。2012年教育部印发的《小学教师专业标准（试行）》《中学教师专业标准（试行）》作为引领教师专业发展的基本准则，成为中小学教师准入、培养、考核等工作的重要依据。此后教育部相继出台《中小学幼儿园教师培训课程指导标准》（2017年）以及《送教下乡培训指南》（2016年）等课程标准、培训指南，它们成为具有中国特色的教师专业发展集大成“三套件”。

其三，统一城乡中小学教职工编制标准。2014年中央编办等三部门印发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，要求将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准。为满足教育快速发展的需要，《意见》进一步明确“落实城乡统一的中小学教职工编制标准……编制向乡村小规模学校倾斜，按照班师比与生师比相结合的方式核定……加强和规范中小学教职工编制管理，严禁挤占、挪用、截留编制和有编不补。并实行教师编制配备和购买工勤服务相结合，满足教育快速发展需求。”

其四，激励教师到农村任教。面对乡村教师“下不去、留不住、教不好”等突出问题，国务院办公厅出台了《乡村教师支持计划（2015—2020年）》（2015年）。《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（2012年）也要求“吸引优秀高校毕业生和志愿者到农村学校或薄弱学校任教。对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职称等方面实行倾斜政策”。2012～2018年，教育部、财政部连续下发《关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》，中央财政累计投入教师“国培计划”专项经费超过137亿元，培训各级各类教师超过1200万人次。[6]

二、我国中小学教师队伍建设政策整体遵循渐进式变迁逻辑

纵观我国中小学教师队伍建设的各个历史时期，尽管政策主题和内容各有侧重，但总体上仍遵循渐进式的变迁逻辑，并集中体现为四个方面的转变。

1. 教师工作地位从弱化向优先发展转变

70余年来，我国中小学教师队伍建设在政策层面走过曲折的道路，工作重心长期没有转移到《意见》强调的“兴国必先强师”战略部署上来。新中国成立初期，受“阶级斗争为纲”思想的影响，中小学教师队伍建设不但长期没有被放到应有的重要地位，而且受到政治运动的频繁冲击。改革开放后，国家工作重点转移到经济建设上来，很长时期又存在“只有经济政策没有社会政策的现象”。[7]《意见》的出台，将教师工作提到前所未有的政治高度，并通过“一个重点，三个优先”的总体要求体现出来。

2. 政策取向从国家本位向教师本位转变

新中国成立初期，中小学教师队伍建设政策的制定和出台主要以服务工农为目的；“文革”时期，为政治服务成为政策的价值取向；改革开放后以经济建设为中心，政策主要为“提高民族素质，多出人才，出好人才”服务。进入21世纪，中小学教师队伍建设的政策取向逐渐从国家本位向教师本位转变。2010年后历年下发的《“国培计划”实施工作的通知》以及2011年出台的《教育部关于大力加强中小学教师培训工作的意见》更加强调关注全体中小学教师需求，以满足教师专业发展的个性化需求为工作目标。2012年印发的《小学教师专业标准（试行）》《中学教师专业标准（试行）》也更加强调“德育为先、育人为本、能力为重、终身学习”四项基本理念。

3. 发文机构从主体单一向多方协同转变

新中国成立初期，中小学教师队伍建设政策的发文主体以教育主管部门为主，缺少各部委间的协同；改革开放后，发文主体逐渐趋向多部门联合发文，政策的系统性、平衡性和协调性不断增强。如2012年国务院印发《关于加强教师队伍建设的意见》，教育部等多部委相继印发《关于深化教师教育改革的意见》等六个子文件，联合打出具有里程碑意义的“一主六辅”教师队伍建设“组合拳”。当前在教师队伍建设政策方面，基本形成“基本政策与专项政策结合”“顶层设计与基层创新结合”“扎根中国与融通世界结合”的现代政策体系。

4. 管理方式从传统管理向现代治理转变

新中国成立初期，中小学教师队伍建设政策存有以“行政性、科层制、单一化”为主要特征的传统管理特色，带有很强的计划经济“单位人管理”的时代烙印。1986年頒布的《中华人民共和国义务教育法》和1994年施行的《教师法》则从法理上确立了教师的“专业人”身份。如何为教师专业发展提供优质均等、智能精准的公共服务，成为近30年转向现代治理的政策主线。现阶段，我国中小学教师队伍建设基本实现教师资格从低学历向高学历、教师录用从调配向招聘、教师培养从封闭向开放、教师编制从城乡差异向城乡一体、教师职称从评定向评聘结合、教师工资从结构等级向结构绩效等方面的转变。

三、我国中小学教师队伍建设政策重构的理性选择及建议

新时代背景下，中小学教师队伍建设再次处在变革的关键时期。为此在重构政策体系时，尤需重视提升政策的预见力、协同力、认同力和执行力，以确保改革取得实效。

1. 以调查研究为切入点，提升政策预见力

要以调查研究为切入点，顺应时代发展背景与战略需求，高站位谋划、扎实推进中小学教师队伍建设政策顶层设计，做到经济社会发展到哪个阶段，教师队伍建设政策就超前设计到哪个阶段，不断提升政策预见力，避免“头疼医头、脚疼医脚”的滞后做法。为此，一要将调查研究贯串于政策策划、制定、实施、监控全过程；二要分类研制各项专门政策，强化政策间的密切协作和配合；三要研究推动《教师法》的修订，完善教师队伍建设法律规范体系，体现法律的强制性、诱导性特点。

2. 以一主多辅为手段，提升政策协同力

具体来说，就是全面发挥各级党委、政府的主体作用，充分发挥教育、编制、人社、财政等部门的各自优势，协同推进教师选聘、培养、管理、使用等各环节的政策配套改革。一是横向协同，同级党委、政府及其相关部门通过“联席会议制度”等方式及时调度解决教师队伍建设问题。二是纵向协同，中央、省、市、县定期对话协商教师队伍建设政策问题。三是点面协同，凡是涉及面广、影响面大的教师队伍建设举措，应先行先试，取得成功经验后，再以点带面推广。

3. 以教师参与为重点，提升政策认同力

中小学教师不仅是政策实施的对象，更是政策最直接的利益相关者，为此中小学教师队伍建设政策的制定与发布，要充分听取教师的意见和诉求，保障其知情权、参与权和监督权，提升政策认同力。为此，一要拓宽政策信息来源渠道，深入基层全方位了解中小学教师发展现状与诉求；二是以立法形式规定教师在政策制定过程中的参与权、表达权；三是建立健全教师意见反馈制度，及时将对意见和建议的处理情况和结果向中小学教师反馈。

4. 以督导评估为突破口，提升政策执行力

为避免中小学教师队伍建设政策在实践中陷入执行乏力的尴尬境地，就需要强化政策执行过程中的督导和评估环节。一是加强对政策执行的督导检查，特别是关注执行后政策的持续影响；二是将对政策的评估贯串于执行前中后各阶段；三是构建学校、教师、学生、家长和社会广泛参与的督导评估体系，特别要重视第三方中介组织或机构参与，以确保督导评估过程不受外力的干预和影响。

参考文献：

[1] 何东昌.中华人民共和国教育史（上卷）[M].海口：海南出版社，2007：486.

[2] 何东昌.中华人民共和国教育史（上卷）[M].海口：海南出版社，2007：31.

[3] 顾明远.中国教育科学走向现代化之路纪实—纪念共和国建国60周年[J].北京师范大学学报（社会科学版），2009，（4）：5-18.

[4] 何东昌.中华人民共和国教育史（下卷）[M].海口：海南出版社，2007：663.

[5] 顾明远.教育硕士专业学位的建立和发展[N].中国教育报，2018-10-25.

[6] 王定华.教师队伍建设的重大成就与努力方向[J].中国农村教育，2018，（12）：7-8.

[7] 王绍光.大转型：1980年代以来中国的双向运动[J].中国社会科学，2008，（1）：129-148，207.

注释：

① 本文系教育部教师工作司委托课题“教师队伍保障与《教师法》修改研究”（课题编号：JSSKT2019005）的阶段性研究成果。