基于政策目标和利益相关者视角评估“全面二孩”政策

关键词 “全面二孩” 利益相关者 政策工具 政策评估

作者简介：夏晓璇，南京大学政府管理学院硕士研究生，研究方向：政府组织与管理运作。

中图分类号：D601                                                            文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.179

一、政策背景

随着我国经济发展进入“新常态”，计划生育政策实施效果的逐渐显现，我国人口形势和社会需求产生了新的变化。据测算，目前中国计划生育家庭近3亿户，占全国家庭总数的70%左右。严苛的计划生育，使我国人口发展开始接近人口转变理论所描述的“低出生、低死亡、低增长”阶段，造成严重的人口结构性问题，突出表现在少子老龄化、劳动力短缺与出生人口性别结构的严重失衡等。

为应对发展的新情况，我国计划生育政策一直处于动态调整的“进行时”。十八届五中全会决定“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”标志社会迎来了“全面二孩”时代。

二、政策工具

（一）政策工具分类

政策的有效执行依赖于适合的政策工具，霍莱特和拉梅什依据政策工具的强制性程度，将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类。

自愿型政策工具是指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，在自愿的基础上解决公共问题的途径与方法，这类解决社会公共问题的手段很少受政府部门的影响;强制性政策工具也被称为直接政策工具，借助国家或政府的权威及强制力，强迫目标全体及个人采取或不采取某种行为，以此来实施公共政策，解决社会公共问题;混合型政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，还可以不同程度地介入非政府部门的决策过程。政府的介入，在最低程度上，可以发布导向信息。在最高程度上，可以对部分行为进行惩罚性课税。而在中间程度上，既可以对需要鼓励的行为采取补贴措施，也可以在一些领域建立价格机制。

（二）“全面二孩”的混合型执行工具

根据十三五规划纲要精神，“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”国家层面的政策执行的指导文本一共有两个，分别为2015年修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》以及2015年发布的《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，具体落实到省级层面，各个省份的执行手段并不完全相同，笔者对各个省份的具体政策进行了统计（见表1）。

笔者认为全面二孩政策推行过程中选择的是混合型政策工具。与计划生育政策不同，政府将选择权利交还给了家庭，家庭自主决定是否生育二孩，但仍要履行相应的审批手续。同时，部分省份提供了实质政策性的引导（教育医疗等）。

三、政策评估

（一）政策目标数据分析

全面二孩政策的目标之一是促进人口均衡发展，缓解社会发展压力。这一目标的评估可以从人口出生情况、人口性别比、人口年龄结构进行。

提高人口生育率，增加总出生人口是全面二孩政策最直接的目标和影响。但实施结果远低于预期。具体从出生人口结构来看，整体人口出生数的下降是因为出生人口中一孩数量和比例大幅度降低。而从2014年开始，出生人口中二孩及以上的增加推动了总出生人口的增加（从584万到780万左右，占总出生人口的比例也超过了一孩比重）。

政策实施之初会释放高生育意愿家庭的生育意愿，这些家庭会生育二孩。但是从长远来看，社会整体的生育率呈现持续下降态势，政策并不能改变一孩出生数量下降的现实，也不能立即提高社会整体的生育意愿。未来，当累积的生育意愿释放完毕，二孩出生数量也会一同下降。

1.人口性别比。我国长期面临人口性别比不平衡的问题，传统观念和现实的性别歧视造成了我国一直处于“男多女少”的尴尬境地。促进出生人口性别平衡是全面二孩政策的目标之一，但从人口性别比的调控结果来看，全面二孩政策实行以来并没有很好的达成这一目标。

全国男女总性别比由2014年的51.23：48.77調整到2017年的51.17：48.83，表面上有所下降，但剔除老龄化和男女平均寿命的差异，总性别的调控短期并不受二孩政策的影响。

2.人口年龄结构。从2011年到2017年数据来看，我国社会总抚养比呈现加速上升趋势，整体社会负担加重。这个结果是两方面造成的。一方面是因为人口老龄化的趋势进一步加快，另一方面是短期增加的二孩会提高儿童抚养比，从而提高了整体的社会抚养比。而这一情况的改善需要等待二孩的累积生育释放完毕、新增人口出生数量下降和二孩婴儿潮成为中青年，更是长期的过程。

（二）利益相关者分析

全面二孩政策的另一目标是提高人口服务和治理水平。人口政策关乎国家和个人的切身利益。“全面二孩”政策利益相关者整体上划分为国家社会整体、育龄/非育龄人群、计生部门、用人单位和相关产业几个层面，个人角度也可扮演不同的角色。

1.国家社会。国家是制定人口政策的主体，当前国家社会整体最大的问题是人口老龄化问题，希望通过全面二孩政策的推行来积极应对老龄化问题。但从短期结果来看，二孩政策对国家社会整体层面有巨大影响，但是远不能满足需求。

首先是“全面二孩”带来了新增人口抚养问题，政策在短期内会进一步提高社会总抚养比，在老年抚养比加速上升的同时，进一步增加社会整体负担。其次是老龄化问题并不能立即解决。中国的老龄人口数量会从2010年至2050年保持持续增长态势，预计到2050年，65岁以上老年人口达到3.2亿，老龄化水平达到30%左右。当前来看，仅“全面二孩”的政策不能缓解老龄化带来的问题。例如养老保险问题，2015年全国个人账户空账规模已经超过4万亿元。即使最乐观的估计，在“二孩群体”成为劳动力前后，仍不能够弥补老龄化带来的劳动力不足和社会负担问题。

2.育龄人群。育龄人群是二孩政策最直接的利益相关者，对拥有高生育意愿的人群来说，全面二孩政策可以让他们从容地生育二孩，但实际只有40%左右的人会真正生育第二个孩子。

而对低生育意愿的育龄人群来说，全面二孩政策对再生育意愿的影响作用有限。第一，“全面二孩”加剧了再生育意愿的分化，女性更倾向于不生，因为更多的家务、育儿、失业负担;而男性、经济条件好的家庭更愿意生育。第二，生育带来的现实压力并没有改观，难以降低生育焦虑;除经济原因，机会成本是第二位因素，育儿对原有家庭、工作事业的影响会抑制生育意愿。这些因素都是现有二孩政策难以触及的。

3.非育龄人群。非育龄人群并不是“全面二孩”政策所直接触及的对象，但是与整个人口计生政策有着间接利益相关。非育龄人口对于人口计生政策的期望是：在老龄化越发严重的趋势下，能够得到养老保障。

二孩政策难以触及当前老龄人口，社会整体养老体系还需要进一步建设和完善。而原独生家庭群体则有更多的剥夺感，随着“一孩政策”的结束，“独生子女光荣”的概念也会终结，而计划生育带来的大量独生家庭严重的家庭负担和养老问题却没有解决。

4.计生部门。计生部门整体需要转变旧的人口观念、工作方法和内容，二孩政策要求计生部门从控制人口转向提供人口服务。因工作难度和压力降低，基层工作人员是欢迎全面二孩政策的。而计生部门的领导层，存在对新政策的消极抗拒。政策实施带来的改革会冲击计生部门的地位和权力，个人的权力范围也相应减少。

5.用人单位。对用人单位来说，用人成本大大增加。全面二孩政策执行中配套的产假、生育假、配偶陪护假安排等，提高了企业在员工育儿期间的成本。女性就业歧视增加，未生育二胎的女性承受更大的就业压力和职业风险，生育二孩还缺少相应更有针对性的法律及权益保障。

6.相关产业。“全面二孩”的实施推动人口红利，刺激经济增长。能一定程度缓解劳动力问题，刺激经济需求。短期来看，生育率的提高会对资本市场相关领域的企业经营产生影响，并带来相关投资机会。二孩婴儿潮将拉动相关食品、玩具、母婴医疗、儿童服饰、家用汽车、教育行业等的发展。中长期来看，全面二孩政策将改变中国人口的年龄结构。根据购房人口结构，20～44岁的人口是买房的主力，大部分人在25～30岁的时候就会面临首次买房置业需求。长期来看，随着二孩政策的放开，新一轮人口红利的形成和国家经济增速，各行业都将最终受益。

整体来看（见表2），当前全面二孩政策的最大受益者是高生育意愿的育龄群体、计生部门基层工作人员和相关利益产业，他们对政策具有较高的满意度。然而，当前的政策没有兼顾非育龄群体和低生育意愿育龄群体的利益。计生部门定位、职权何去何从以及用人单位就业歧视如何处理，也是政策继续执行中需要注意的衍生问题。

四、总结

通过以上分析，政府采用混合型政策工具，综合利用鼓励生育和限制审批的方法来推进政策执行。通过政策执行目标分析和相关利益者分析，笔者认为“全面二孩”政策在缓解劳动力短缺、人口老齡化压力方面有一定成效，但短期内不显著。要进一步鼓励育龄人群的生育意愿，还需要对当前举措做进一步的调整和完善，主要有以下三个方面：

一是要做好元政策和政策执行之间的动态调整，保证及时、高效。“全面二孩”的政策目的是要通过放宽生育限制、激发生育意愿，鼓励适龄家庭多生优生，将“生”与“不生”的最终决定权归还于家庭，从而促进未来青年人口的增长，提高人口的数量和质量，这就要求计生部门转变原有控制性的工作方式。同时，人口政策调整本身的“滞后性”，决定了政策效果需要较长的体现过程。在元政策指导下，政策执行也需根据实际问题进行动态调整，做好鼓励生育和限制审批之间的调整，发挥好混合型政策工具的协调作用，以调节人们的生育行为适应社会、 经济、环境、资源可持续发展的需要。

二是要完善配套措施，利用多种政策工具达成政策目的。生育二孩对于家庭来说虽然会提升生活幸福感，缓解养老压力，同时也给家庭带来了更多的压力。养育二孩的经济成本、照料二孩的压力、女性自身事业发展上的压力都是限制生育意愿客观原因。因此，需完善相关配套政策措施、利用多种执行工具有效缓解育龄家庭生育二孩的三大“后顾之忧”。从经济角度来看，政府应承担政策推新过程中庞大的费用，可进行以家庭为单位的所得税制度改革、对新生儿家庭进行经济奖励或补贴等方式，运用经济工具减轻经济负担，让家庭真正做到“能生”。从公共服务角度来看，要解决育龄家庭二孩的抚养问题，政府要加大婴幼儿公共服务的财政支出，为育儿提供各种便利，充实和完善社会保育设施。加强对生育的社会支持和服务，如完善育儿休假制度，改善抚育条件等，让家庭真正做到“能养”。从女性就业角度来看，应进一步提高女性社会地位，通过制度法律角度保障育龄女性的基本权益和平等需求。政府可介入用人单位并建立相关机制给予女性员工优待，如进一步完善生育保险制度、扩大覆盖范围和延长恢复时间等，让育龄妇女真正做到“敢生”。

三是要做好不同利益主体之间的利益兼顾，营造良好的政策推行氛围。应认识到人口增长具有代际性的特点，人口老龄化趋势是社会发展必经阶段。当前生育政策调整和配套制度的完善，不能立即改变社会问题深化的趋势。在人口政策执行过程中，需注重政策红利在育龄和非育龄两个群体中的平衡，照顾特殊群体利益。兼顾政策执行部门的需求，转变工作内容和方法，让社会发展成果在不同群体中共享。从社会和经济体制出发，制定战略应对劳动力萎缩和人口老龄化，提高生产效率率，促进产业结构升级，推动经济增长方式转变，减少经济发展对劳动力资源的依赖;深化户籍制度改革，实现劳动力资源的优化配置;健全社会保障制度，解决养老的后顾之忧。

人是国之本，当前稳定的社会环境和经济技术发展趋势下，人口问题或成为影响我国未来国运发展的重要因子。长治久安不只是眼前的一城一池，以可持续发展战略科学合理地调控好人口增长是我们国家经济与社会发展的重要保证。“全面二孩”政策的施行与推进必将是一场至关重要的持久战，政府需要站在宏观层面综合考虑得失利弊，徐徐图之，建设好我们共同的未来。

注释：

中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/，最后访问日期：2019. 01.10.

参考文献：

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