文山州农村土地承包经营权流转风险及防控措施

摘 要 农村土地流转有利于优化土地资源配置，有利于农业产业化、规模化发展，是现代农业发展的必由之路。当前农业发展需要有工商资本进入，工商资本规模流转农户土地，涉及农户数量多，若监管不严，极易出现以少数服从多数名义侵害部分农民利益;因经营不善拖欠农民土地租金，返乡农民工因无地可耕、生活无保障等问题。所以，各地政府应加强规模流转农户土地的工商企业监管及制定相关政策，防范规模流转农户土地风险。

关键词 规模流转土地 流转风险 防控措施

随着农村城镇化、农业现代化的不断发展，农村劳动力大量转移，农村土地承包经营权流转明显加快，规模不断扩大，但随之引发的问题也越来越突出。笔者针对文山州2019年农村土地经营权流转风险防范调研发现的问题和存在的风险进行分析，并提出风险防范措施以供参考。

一、农村土地承包经营权流转存在的问题及风险

（一）流转服务组织不健全，经营权流转不畅通，新型经营主体无地发展生产，农民耕地被撂荒

文山州有104个乡镇，只有8%的乡镇建立了土地流转服务中心，已建立流转服务中心也因无固定工作人员或工作经费，没有开展流转服务工作。流转服务组织不健全，流转信息收集与发布不畅通，阻碍农地流转，农村土地流转还处于农户自发性流转状态。2019年文山州农户自发性流转面积49.39亩，占流转总面积的65%。无流转服务机构，农村土地自发性流转引发的问题：一是农户闲置土地被撂荒，而其他流转主体有产业但无地发展产业的现象;二是其他流转主体流转农户土地时间长、成本高，间接影响土地流入方发展产业的积极性，阻碍农业规模化、产业化发展;三是缺乏流转价格的评估和指导，部分地区农户获得土地收益低，相同地级的流转价格，有的高到1200元年租金，有的只有340元。

（二）农村土地经营权流转合同签订不规范

文山州农村土地流转合同签订不规范的突出问题主要有以下两个：一是流转合同约定事项不合法，流转年限长，超过第二轮承包期，双方并未针对此问题作出特别约定，待承租期届满后，流转双方都具有法定解除合同事由。二是书面合同签订率低。2019年全州签订流转合同15.12万份，其中签订书面合同7.3万份，占总数的46%，达成口头流转合同7.82万份，占总数的54%。按照相关法律规定，租赁期在1年以上，都应当签订书面合同，若不签订流转合同，则视为不定期合同，对于不定期合同，租赁双方都有权随时解除租赁合同。

（三）农村土地承包经营权档案管理不规范

2019年流转面积超过100亩的面积有36.34万亩，其中有40%的流转土地被流转方根据企业发展需要进行了平整，修建了水利灌溉设施，原有的地形、地貌、四至界线和地块面积均已改变。待租赁期满或是企业退还耕地后，要把已平整的耕地重新确权给农户。但乡镇没有固定人员或固定场所管理流转土地档案，存在政府组织协调流转土地情况资料、流转双方签订的流转协议丢失、确权档案不齐全等问题。现行农村土地“三权分置”改革的政策规定，流转时间超过5年以上的承租方，可申请办理农村土地承包经营权证，长期流转土地档案丢失，待承租期满后，农户土地承包权益有丧失风险。

二、农村土地承包经营权流转风险防控措施

（一）健全土地流转服务组织，防范耕地撂荒风险

一是恢复建立乡镇农经机构，依托基层农经机构做好各项流转服务工作。二是利用农村土地确权成果建立农村土地信息化管理平台，实现以图管农地的数字化管理。三是探索建立撂荒耕地收储制度，进行集中开发整理，兴建农业基础设施，吸引优质农业企业。

（二）严守确权颁证质量关，防范农民失地风险

农村土地承包經营权确权颁证是保护农民土地权益、稳定承包关系的基础性工作，是解除农民失地顾虑，促进农村土地流转的关键，因此确权颁证的各项工作、各个环节都必须高标准、高质量，真正达到确实权、颁铁证，经得起历史检验要求。

（三）规范流转行为，防范合同违约风险

规范流转行为的对象不仅是土地流转双方当事人，还包括政府或其他中介组织。一是各级农业农村部门要加大农村土地承包相关法律法规宣传，引导农民规范流转土地，组织流转双方签订由政府部门制定的统一规范书面合同。二是政府部门要加强针对流转面积大、时限长的流转合同签订的监督管理工作，进行合同备案和鉴证。三是强化政府利用行政命令、其他中介组织利用少数服从多数名义，违背农民意愿，强制农民流转土地，侵害农民承包权益流转行为的监督检查，建立相应的责任追究制度。

（四）构建农业社会化服务体系，增强企业抗险能力，防范企业退租风险

各地政府在招商引进农业企业时，一要因地制宜，充分考虑本地农业生产实际，结合本地气候、水利、土地资源情况，有选择性地引进企业，确保企业能有生存空间长期发展。二是转变政府支持企业发展方向，由资金扶持转向政策扶持。大力兴建农业基础设施，改善农业生产条件，通过组建农业生产技术服务工作队、简化行政审批手续、减免税收等方面打造有利于企业生产发展的营商环境。三是加强农业企业与农民经济利益挂钩的指导工作，促进流转土地农户和企业合作，实现农民有股金收入、企业有资金发展生产的共赢目标。

三、结语

“三权分置”的改革重点是放活经营权，促进农村土地流转是放活经营权的重要措施，各地在推进经营权流转工作中，一定要注重经营权流转风险的防控，确保承包关系稳定，农民利益不受损。

（作者单位为文山州农村经济经营管理站）

[作者简介：张兴焕（1981—），女，云南文山人，本科，农业经济师，研究方向：农村土地管理。]