公立高校教师聘用合同的法律性质重审——基于控权论的立场

姚 荣

（华东师范大学高等教育研究所，上海200062）

一、行政管制与市场调节之间：公立高校教师聘用制改革的实践动向

近年来，在事业单位体制改革尤其是高等教育领域“放管服”改革的推动下，高校在人员招录、人员聘任、绩效工资分配、教师职称评审等方面的人事自主权不断扩大。以往被“形式化”的聘用合同，正在成为公立高校人事自主权行使的实践工具。基于聘用合同调整高校与教师之间的法律关系，厘清双方权利和义务，已经成为我国高校人事管理制度走向法治化的重要依托。因此，本研究尝试将聘用合同作为“观察窗口”，借此审视和评析我国公立高校教师聘用制改革的实践动向。

（一）作为公立高校人事自主权实践工具的聘用合同

根据《中华人民共和国教师法》（简称“教师法”）、《中华人民共和国高等教育法》（简称“高等教育法”）、《中华人民共和国劳动合同法》（简称“劳动合同法”）以及《事业单位人事管理条例》等法律的规定，公立高校与教师之间的聘任关系，本质上是一种特殊的劳动关系［1］。公立高校与教师之间的聘任关系，以聘用合同的订立为前提和基础，双方因聘用合同的签订，而发生教师聘任法律关系。公立高校除了居于聘任者（雇主）的地位以外，还可以基于其作为学术自治机构的地位，自主决定新聘教师的资格和条件，并且在聘约中约定与学术研究与教学发展相关的受聘教师义务［2］。申言之，作为大学与教师之间聘任法律关系形成的具体规范基础，聘用合同在法理上为双方权利义务最重要的依据。在聘用制改革以及高校之间人才竞争加剧的背景下，聘用合同“不仅构成公立高校与教师之间建立聘任法律关系的依据，更是高校办学自主权的一种实现与调控工具”［3］。

（二）公立高校教师聘约义务的约定及其类型化分析

在契约自由及大学人事自主的实践过程中，各高校依据其自我设定的学校特色以及学术定位，已经形成了内容丰富、类型多样的教师聘任合同。例如，以北京大学、清华大学、上海交通大学、南京大学等为代表的高水平大学开始引入“准聘-长聘”制、合同制专职科研岗、“青年教授”制等新型人事制度，使得教师聘约义务的约定呈现出更加多元、复杂和严苛的趋势。通常而言，此类人事新政都要求受聘教师在合同期终期考核时，能够晋升高一级职称［4］。当前，越来越多的学校（尤其是“双一流”建设高校）将新进教师纳入合同制管理，要求其在两个聘期内晋升高级职称后，方可纳入事业编制管理，进而订立无固定期合同。因此，对于未纳入事业编制管理的合同制教师而言，其聘约义务的核心是“限期升等”义务。与此义务相关的主要规章制度是高校教师职称评审的规定。值得指出的是，在职称评审规则“变动不居”“持续加码”的状况下，教师对于能否顺利晋升高一级职称，并最终通过终期考核，缺乏稳定预期。

除此之外，对于纳入事业编制管理的教师而言，聘用合同往往包括服务期、教师的教学工作量、科研任务量（包括论文发表、纵向科研项目以及横向科研经费获得状况等）、兼职活动、学术伦理、出国访学交流、接受高校思想政治理论课培训等类型的义务。在司法实践中，曾发生过因教师不按时完成学校的教学任务以及拒绝接受高校思想政治理论课培训，进而被法院判定为违反《中华人民共和国劳动法》（简称“劳动法”）第二十五条第二项规定的“严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度”的情形。据此，法院认为学校解除与该教师的劳动合同，符合法律规定［5］。当然，在这些义务中，对教师影响最大的并非教学工作量或教学任务的工作安排，而是关于服务期义务以及相应的违约责任规定。通常而言，教师在服务期内申请调离或辞职，须承担相应的违约责任。实际上，在高校人才竞争日趋激烈的背景下，越来越多的高校将服务期规定作为聘用合同的核心义务。而这类规定，也往往在教师辞职争议中，被教师诟病为“霸王条款”［6］。

概言之，在聘用合同约定的一系列义务中，最容易产生人事争议的是教师服务期［7］以及“非升即走”两类义务。二者分别对教师的择业自由与劳动权以及职业安全保障构成侵害和威胁。正因为如此，在高校教师人事争议案件中，辞聘类争议案件的比例较大，而“非升即走”所引发的争议案件［8］则正在成为新的增长点。

二、人事自主抑或权利保障：公立高校人事管理中聘约义务设定的司法审查

当前，我国法院受理的高校教师人事争议案件的类型相对单一。原因在于，《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释〔2003〕13号）仅将辞职、辞退、履行聘用合同纳入司法受案范围，诸如职称评审、科研考核、工资待遇、职级晋级、工龄、奖金、分房福利、处分、退休、档案、社保医保等争议类型，仍无法纳入法院的受案范围［7］。为了能够在法院受理的有限的人事争议案件中更为精准地管窥公立高校教师人事争议的司法审查图景，厘清法院对教师聘用制改革的立场，本研究仅聚焦两类典型的人事争议案件，即教师“辞聘类”争议和因“非升即走”制度实施引发的“解聘类”争议案件。以中国裁判文书网为检索工具，输入全文检索关键词“教师”，法律依据搜索“事业单位人事管理条例”，收集公立高校人事管理司法案例。基于此，本研究尝试梳理公立高校人事争议典型案件中法院关于公立高校教师聘用合同法律性质的裁判观点，并对这些观点进行审慎的讨论与反思。

（一）择业自由与服务期规定之间的抵牾：公立高校教师“辞聘类”人事争议案件考察

教师辞聘的主要原因是其自身条件得以改善，如完成读硕、读博、出国访学等进修培训，或获评副教授、教授等更高一级专业技术职称，或获得高层次的“人才头衔”等。作为“镀金”完毕的优秀人才，这部分教师在学术劳动力市场中具有不同程度的优势。在搜集到的辞聘诉讼中，起诉主体既包括高校，也包括教师。这表明在“辞聘类”争议案件中高校的强势主体身份有所削弱，需要主动提起诉讼，寻求法院支持。此外，辞聘诉讼中教师的胜诉率较高，也间接证明了教师的不利诉讼地位有所扭转，从客观上反映了司法层面对教师自由流动的支持态度［7］。

尽管如此，依旧有不少案件判决教师败诉，要求其继续履行聘用合同关于服务期的约定。例如，在凌晓俊与吉林师范大学劳动争议案中，法院认为：“原告现处于攻读博士期间，其在攻读博士前与被告达成了协议，原告在毕业之后必须回校工作，并至少服务5年。即原告可以单方解除聘用合同的条件是博士毕业后在被告单位服务至少5年。现原告没有满足双方协议约定的解聘条件。虽然协议中对违约后果进行了约定，但被告作为公益性的教育事业单位，服务期约定有利于公益教育事业的健康有序发展，且被告在庭审中也明确坚持按协议约定履行服务期，同时原告作为一名国家聘任制教师，系立教之本，兴教之源，应依法履行《中华人民共和国教师法》第七条规定的义务，即‘贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务’。故本院认为原告诉请解除聘用合同无事实及法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。”［9］

在教师败诉的“辞聘类”人事争议案件中，法院倾向于将服务期作为聘用合同约定的义务，教师在服务期规定的时限内提出辞聘申请，必须获得学校批准后方能通过。换言之，教师履行违约责任的前置条件是学校的批准。而在教师胜诉的案件中，法院对于服务期聘约义务的设置，则表现出不同的立场。实际上，法院对于“服务期”规定能否作为教师辞职前置条件的分歧，主要是因《事业单位人事管理条例》第十七条的解释产生的。该条款规定，“事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外。”在支持学校服务期规定的案件中，法院往往倾向于将服务期作为双方“另有约定”的条款。与此相反，在支持教师择业自由的案件中，法院则倾向于将教师履行工作年限未满服务期所须履行的违约责任，作为教师辞聘的前提，而拒绝将学校批准教师辞聘作为前置条件。例如，在淮阴工学院与周静波人事争议案中，法院强调，双方签订的协议书“并未对被上诉人的辞职权作限制性约定，不属于《事业单位人事管理条例》第十七条所规定的另有约定的除外情形”［10］。

（二）职业安全与绩效竞争之间的冲突：“非升即走”制度实施引发的人事争议案件考察

近年来，随着高校人事制度改革的深化，肇始于美国的“非升即走”制度开始被“移植”到中国。2003年北京大学推行的人事改革方案，构建了具有中国本土色彩的“非升即走”制度。但是，在当时的语境下，公众对于该制度还存在较多质疑和非议［11］。时过境迁，在打破身份管理，实施聘用合同管理逐渐成为高校人事制度改革“共识”的当下，“非升即走”制度的争议逐渐减少［12］。在聘用制改革持续深化的背景下，针对新入职教师的“非升即走（转）”制度与“准聘-长聘制”等改革被付诸实施且逐渐被“制度化”。尽管“非升即走”制度的实施仍局限于部分高水平大学，在大多数地方高校尚未引入该制度设计，但由此产生的法律争议已经产生。

在郭某诉江南大学人事争议案中，郭某因未能在协议规定的期限内晋升副教授而被学校解聘。在该案中，法院认为郭某与江南大学签订的协议书合法有效。根据协议书第五条约定，郭某未能在协议约定的期限内晋升为正式副教授，协议约定的终止条件出现，江南大学依据协议约定提出终止与郭某的人事关系并无不妥。对于该案的裁判立场和思路，参与审理该案的无锡市中级人民法院立案庭（速裁中心）法官助理张朴田撰文指出：“‘非升即走’制度打破现有人员录用、管理模式，引入竞争机制契合事物发展的基本规律，是事业单位改革大背景下的有益探索和尝试，其价值取向值得肯定。……作为聘任制度改革的一个环节，高等学校依据《高等教育法》《事业单位人事管理条例》规定的权限和程序引入新的人事管理制度并将其制度化并没有法律上的障碍。基于以上诸多考虑，我们才会对江南大学采用的‘非升即走’制度予以同情的理解，迂回认可了协议解除的效力，而不是当然的否定。”［8］

值得指出的是，法官对高校“非升即走”制度实践所采取的“同情式”理解立场，忽视了我国公立高校人事管理实践中高校与教师之间地位的不平等性以及学术职业的特殊性。在聘约义务的设定（如“非升即走”），与职称评审规则实质性挂钩时，教师的职业风险将被无限放大。究其原因，在于高校职称评审规则的制定具有较强的模糊性、不确定性和不可控性。除了量化标准的“持续加码”以外，非量化标准以及各类不可控因素乃至强制性政策规定（岗位比例限制），均会对教师能否晋升高级职称产生实质性的影响。换言之，与法治发达国家和地区不同的是，我国高校与教师之间聘用合同的订立，缺乏集体谈判制度、“同意机制”以及学术自治机制等治理机制的制衡和约束。它甚至表现为一种由人事主管部门主导的，学校相关部门意志和利益持续嵌入的规则体系［13］。

三、身份与契约之间：公立高校教师聘用合同的法律性质重审

对于教师聘用合同法律性质的讨论，肇始于20世纪90年代初［14］。目前，学界普遍认为，公立高校教师聘用合同的法律性质界定应充分考虑学术职业的特殊性。然而，在强调特殊性的前提下，如何界定公立高校教师的聘用合同的法律性质却存有争议。对于此问题的不同解答，将对教师权利救济与保障的机制和途径产生直接影响。

（一）公立高校教师聘用合同法律性质的学术争议

当前，学界关于公立高校教师聘用合同法律性质的观点总体上可归为两种：其一，行政合同说。持该观点的学者倾向于认为，公立高校是实施教育公务，履行公共职能的公益性事业法人。公立高校作为公法机构，其与教师之间订立的聘用合同具有较强的公权属性。教师与高校在合同订立与履行时，二者地位具有明显的“不对等性”。“教师聘任合同既不是受《合同法》调整的民事合同，也不是受《劳动法》调整的劳动合同，而更多地具有行政合同的特征。”［15］根据行政合同说，公立高校与教师之间的法律关系，是一种特殊的行政法律关系。针对公立高校与教师之间围绕聘用合同产生的争议，应通过“申诉-行政诉讼”的渠道，构建公立高校人事争议处理机制。其二，劳动合同说。持这一观点的学者认为，在事业单位人事制度改革尤其是劳动与人事关系逐渐并轨的语境下，高校与教师之间的法律关系是平等的法律关系。聘用合同在合同订立程序、条款内容、条款构成等方面，与《劳动法》《劳动合同法》有关劳动合同的规定是一致的［16］。针对公立高校与教师之间发生的人事争议，应基于“仲裁-民事诉讼”的渠道，构建人事争议处理机制。

当前，在高等教育领域“放管服”改革的背景下，我国公立高校人事制度改革的步伐正逐渐加快，公立高校与教师之间法律关系所具有的公法属性逐渐淡化，而二者作为平等民事主体之间的民事法律关系正逐渐强化。将聘用合同界定为劳动合同，既符合我国高等教育改革的总体趋势，也与法院有关事业单位人事争议案件的司法实践状况相吻合。当然，在考虑到公立高校作为公益二类事业单位特殊性以及教师职业所具有的专业性、公益性的前提下，仍应部分汲取行政合同说的合理成分，将公立高校教师聘用合同界定为特殊的劳动合同［1］。

所谓“特殊”，主要是指聘用合同在主体和内容上的特殊性，即作为聘用合同主体一方的用人单位具有公共部门的属性，聘用合同中的权利义务蕴涵着较多的公法干预因素［17］。在实务操作中，法院优先适用《事业单位人事管理条例》等公法色彩浓厚的法律规范。根据《最高人民法院〈关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复〉》的第一条规定，人民法院审理事业单位人事争议案件的程序应运用《劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《劳动法》的有关规定。

尽管将聘用合同界定为特殊劳动合同，并在司法裁判中优先适用《事业单位人事管理条例》的做法，有利于区分人事关系与一般的劳动关系；但是，也不乏学者对此提出批判，指出《事业单位人事管理条例》并未对事业单位工作人员的权利给予有效的法律保障，相反，它淡化了对事业单位工作人员的权利保障。主张这种观点的学者提出，事业单位聘用合同的原则绝对不能被排除在《劳动合同法》的立法原则之外，有关聘用合同的特别规定也应秉承《劳动合同法》所恪守的“弱势理论”“倾斜立法”“利益平衡”等基本价值观念和立法意旨，而不能游离其外甚至与之相悖。从长远而言，应在事业单位人事制度改革中建立起统一适用的劳动关系，进一步促进劳动与人事关系的“并轨”［18］。

实际上，这种观点的立论基础在于，既有的《事业单位人事管理条例》未能反映劳动法作为特别私法的基本原理和价值诉求［19］，未能给予事业单位工作人员以全面、特殊的保护。与其如此，莫不如在统一适用的劳动关系中保护事业单位工作人员的劳动权。毋庸置疑，在包括高校教师在内的事业单位工作人员的合法权益，难以通过事业单位人事法制所设定的人事仲裁、调解和民事诉讼等方式予以救济的语境下，这种观点具有一定的合理性。然而，该观点的缺陷在于，它未能对聘用合同有别于劳动合同的特殊性价值予以肯定。实际上，理想的方案应该是在确认聘用合同属于劳动合同的前提下，强化聘用合同的特殊性。基于此，既保障教师作为劳动者所应享有的合法权益，又能够基于学术职业的特殊性，进一步保障公立高校教师的学术自由基本权利。目前的难点在于，如何厘清和辨识公立高校教师聘用合同相较于一般劳动合同以及其他类型事业单位工作人员聘用合同的特殊性。

（二）我国公立高校教师聘用合同“特殊性”的法律制度保障

公立高校教师聘用合同的特殊性源于高校作为基本权利主体与公益性事业法人的双重法律地位，前者旨在保障教师的学术自由基本权利不受侵害，而后者强调教师职业的公共性特征。据此，既有的法律制度设计应关注公共性和自主性两个维度，既保障教师作为劳动者的择业自由权和职业安全权，也保障其从事学术职业所需的自由探索和创新的权利。从长远而言，应秉持控权论［20］的立场，规范高校人事自主权的行使，凸显高校教师聘用合同作为特殊劳动合同的“特殊性”，进而更好地保障教师在聘用合同订立和履行中的合法权益。

1.明确学术重要性事项中教师的参与监督和决策权限

放眼域外，通过国家法与自治法的互动保障学术自治，是两大法系的共通经验。在以德国为代表的大陆法系国家和地区，学术性重要事项的决策权往往由教授组群主导的学术自治团体掌控。例如，在下萨克森州大学法汉诺威医科大学规定案（BVerfGE 136，338）中，案件申请人（汉诺威医科大学教授与校务会议成员）主张：（1）学术性重要事项（发展、组织与分配）的决定权，从校务会议改为校长行使，在整体构造上存在重大瑕疵。（2）下萨克森州大学法关于校长的提名、任命、再任命与罢免等规定，无法弥补教师参与大学治理权限不足所造成的民主正当性缺损。具体而言，该案的判决中指出：“1.学术自由基本权利的保障，既包括学术人员在学术组织总体架构议题上的特殊地位，也涵盖人事、预算等所有具有学术重要性特征的事项的决定权。2.当越来越多的学术性重要事项的决定权，从学术自治的代表机关转移至高校领导机关（如校长）时，就越应当强化代表机关在聘任与解除聘任关系中的参与权。”［21］概言之，学术性重要事项的参与权乃至决定权，是学术自由组织保障的重要内容，也是增强和保障大学自治的民主正当性的内在要求。在英美法系，共同治理的传统与规则设计（包括学术评议会等），也赋予教师组群以参与大学学术治理的权力［22］。

反观我国，当前高校教师聘约义务的设置以及相关的人事规章制度往往由校内人事部门主导，缺乏民主协商和参与治理的程序设计。尽管《高等教育法》《高等学校学术委员会规程》（教育部第35号令）都对学术委员会等学术合议制机构的地位和权限予以明确，但是在实践中学术委员会的权限并未彰显。在学术相关的人事决策事项，学术委员会往往难以发挥实质性的影响，而这在地方高校反映得更加明显［23］。实际上，学界对于“非升即走”制度、绩效考核制度以及“服务期”延长等聘约义务的责难，往往不是对这些规则本身的不满和质疑，而是对聘约义务约定中劳资双方地位悬殊以及由此所衍生的人事自主权滥用的批判［5］。学校在颁布实施规章制度之前，往往缺乏协商治理、民主参与、异议表达、说明理由乃至听证等程序，因此难以真正获得教师的认同，而与此相关的聘用合同的正当性也就必然会遭到严重挑战。笔者认为应借鉴两大法系的经验，以“控权论”的基本立场，促进高校内部治理结构的变革，强化高校自治的民主正当性，对高校人事自主权的行使产生“反制”效应［21］。

2.转变“政策实施型”的司法审查立场

我国公立高校教师人事争议案件的梳理表明，法院对于以绩效竞争、自由流动为导向的“市场型”高校教师聘用制改革，总体上持支持与肯定的立场。它的逻辑前提是，高校教师聘用合同与一般的劳动合同不存在实质性的区别，无须对其做特殊的处理。在司法裁判中，法院对《劳动法》《劳动合同法》乃至《事业单位人事管理条例》的司法适用，呈现出明显的“套用”私法规范、原理和技术的裁判逻辑。即便是支持教师择业自由的裁判中，法院也未对学术职业的特殊性以及劳资双方博弈的具体情形［14］予以充分关照，而是简单地套用关于劳动权的一般原理。类似的，在郭某诉江南大学人事争议案中，一审与二审法院也都未能充分认识到“非升即走”制度作为一项符合国家政策意志和改革取向的制度安排，是否真的能够与“末尾淘汰”制等最高人民法院予以否定的规则进行实质性的区分呢？［8］事实上，在职称晋升名额被限定、职称晋升的申请次数被严格限制、职称评审标准不断变化且持续“加码”的情境下，即便是具有学术潜力和创造力的教师，也难以确保其能够顺利晋升，进而获得续聘的机会。

为了矫正公立高校教师人事争议案件中权利导向的缺失，应借鉴法治发达国家有关高校教师人事决策的司法裁判经验和学说，确立“实质法治”的司法裁判立场［24］，增强高校教师权利的司法救济。一方面，可借鉴“判断过程审查”的方法，考察聘约义务设定者即高校的思维过程。重点分析其聘约义务是否与教师履行岗位职责密切相关，是否能够反映学术职业的专业适应性和能力要求，是否具有明确性和正当性［25］。另一方面，在人事争议案件的审理中，应侧重对教师违反聘约义务的情节进行审查，以防止大学作为“聘任机关”，恣意终止聘用合同，侵害大学教师的工作权［3］。可借鉴台湾地区的经验，对聘约义务设定的公正性进行更为全面的审查［26］。例如，在“非升即走”制度实施引起的人事争议案件中，法院可对当事人未能在协议期内晋升的具体案情进行分析。具体而言，法院可以斟酌与考察的议题包括：教师未能在聘期内晋升职称（包括副教授、教授等），是否受到其他不可控因素的影响；学校职称评审规定的制定与修订是否经过了校内民主程序；等等。申言之，只有当教师被学术合议制机构判定为缺乏学术潜力，且主观努力不足时，法院方可支持学校对未在聘期内晋升职称的教师，作出不予续聘的决定。

当然，基于“学术遵从”（academic deference）因素的考虑［27］，法院对于学术专业事项的审查，仍应保持适当的谦抑与克制。法院的审查重点，应聚焦于学校在作出不予续聘以及拒绝教师“辞聘”等各类人事决定时，是否存在恣意妄为、反复无常抑或考虑非学术性因素等明显不当的情形。从长远而言，法院在此类案件的审理上，应保持更加审慎公允的立场，借由比例原则等法治基本原则，对高校的教师评聘权行使进行规范与约束，避免教师的工作权被恣意“践踏”。

四、结论与讨论

近年来，受事业单位人事制度改革以及高等教育领域“放管服”改革等国家宏观制度环境变化的影响，聘用合同作为公立高校人事自主权实践工具的功能逐渐凸显。基于此，本研究将聘用合同作为公立高校教师聘用制改革的“观察窗口”，考察聘约义务约定的具体类型及其实践逻辑，透视法院介入公立高校教师人事争议案件的立场和观点。研究发现，公立高校聘约义务的设定，总体上受制于行政管制与市场调节逻辑的双重支配。以聘用合同为实践工具的高校人事自主权，表现为一种科层制阴影下的拟制的合同权力。法院在“辞聘类”争议和“非升即走”制度实施争议中的裁判观点，总体上倾向于将劳动法领域的技术、原理和规范适用于高等教育领域。尽管司法实务也注意到在实体问题上，应优先适用《事业单位人事管理条例》，但是法院对于《事业单位人事管理条例》的司法适用，更多只是套用劳动法原理和技术的裁判逻辑，而未能体现教师聘用合同与一般劳动合同的差异性和特殊性，也未能关注到公立高校与教师之间地位不平等的客观事实。这种“政策实施型”的司法审查立场，更多表现为一种贯彻事业单位体制改革的国家政策意志的取向，而较少考虑改革对教师权利状况的影响［28］。应该认识到，劳动、人事关系“并轨”的重点在于，保障公立高校教师享有劳动法所规定的劳动者所享有的一般权利，其并不意味着对聘用合同特殊性的抹杀和忽视。相反，事业单位人事制度改革在促进劳动、人事关系“一体化”的同时，更应重视区分不同类型事业单位工作人员岗位职责和专业特点的差异性。

因此，我国高等教育领域聘任法律关系的调整和形塑，尤其需要强调教师学术自由基本权利的保障以及高校人事自主权的规范约束。比较法的经验表明，高校教师聘用合同的特殊性，蕴藏于宪法所保障的学术自由基本权利之中，也包含在反对权力滥用和约束权力的公∕私法共同价值之中［29］。在聘用合同特殊性被严重“遮蔽”的当下，重审公立高校教师聘用合同作为特殊的劳动合同的法律性质，增强聘用合同“特殊性”的法律制度保障，显得尤为紧迫。在此背景下，基于控权论的立场，增强高校内部治理的民主正当性，强化法院对高校人事自主权行使的司法监督，促进高校人事自主与教师权利保障的动态平衡，是推动我国公立高校教师聘用制改革真正走向法治化的基础性工程和前提。在忽视这些基础性制度建立的情境下，放任所谓的“技术官僚”推动一系列新型人事制度的实施，单方面强制性地设定高校教师的聘约义务，将无益于高等教育的内涵式发展，更无益于教师权利的法律保护。相反，它将成为学术评价“五唯”导向以及不具备民主正当性的高校行政权力持续强化的工具。