“一带一路”视域下跨区域教育合作机制研究

刘宝存，张 惠

（1.北京师范大学国际与比较教育研究院，北京100875；2.北京航空航天大学高等教育研究院，北京100191）

“一带一路”倡议是一项世纪性的系统大工程，不仅标志着我国国家发展战略和外交战略新的开端，也为我国教育的改革与发展带来了新的挑战和机遇。2016年教育部印发了《推进共建“一带一路”教育行动》，为在教育领域全面推进“一带一路”建设提供了政策支撑和落实方案。随着我国与“一带一路”沿线国家教育合作的不断扩大和深化，构建完善的跨区域教育合作机制显得尤为迫切。本文拟从梳理“一带一路”视域下跨区域教育合作机制的发展现状出发，分析“一带一路”倡议对跨区域教育合作机制构建提出的新要求以及由此带来的新挑战，并在此基础上提出跨区域教育合作机制构建的对策。

一、“一带一路”视域下跨区域教育合作机制的发展现状

自“一带一路”倡议提出以来，我国与“一带一路”沿线国家的教育合作与交流不断增加，在跨境学生流动、跨境合作办学及学历学位互认等方面取得了一定的成效，并在跨区域教育合作机制建设方面取得了初步的进展。

（一）双边、多边及次区域教育合作机制初步形成

近年来，我国通过签署国际教育公约、制定教育合作规划、积极参与国际教育规则与标准制定等措施，推动双边、多边及次区域教育合作机制建设。2016年我国牵头制定了亚太经合组织教育发展蓝图——《APEC教育战略》（APEC Education Strategy），以契合联合国教科文组织的《教育2030行动框架》（The Education 2030 Framework for Action，FFA），推动亚太经合组织各经济体的教育合作。[1]我国积极倡导和推动制定《承认高等教育资历全球公约》（Global Convention on the Recognition of Higher Education Qualifications），支持联合国教科文组织建立世界范围学历互认机制，推动多边学历学位互认联通。[2]此外，我国积极参与国际组织有关跨境教育合作公约的制订，在原有区域及跨区域教育合作协议的基础上，积极推动相关合作协定的更新。例如，我国与联合国教科文组织及亚太地区有关国家密切合作，推动原有《亚太地区承认高等教育学历、文凭和学位地区公约》（Regional Convention on the Recognition of Studies，Diplomas and Degrees in Higher Education in Asia and the Pacific）的修订。在促进“一带一路”沿线国家学位互认及学历学位认证标准的制定方面，也已取得初步进展。截至2017年4月，我国已与世界上46个国家和地区签订了学历学位互认协议，经审批的各类中外合作办学项目共2539个，其中包括波兰、匈牙利、捷克、菲律宾等24个“一带一路”沿线国家。[3]双边、多边及次区域教育合作机制的搭建有效地促进了人员的跨境流动，特别是在吸引学生来华留学方面已初显成效。据统计，2017年，来华接受高等教育的留学生共计48.92万名，其中“一带一路”沿线国家成为来华留学生的主要来源地，留学生人数达31.72万名，占总人数的64.85%，同比增幅11.58%。[4]在学生流出方面，2017年，我国出国留学人员共计60.84万人，首次突破60万大关，同比增幅为11.74%。其中，赴“一带一路”沿线国家留学人数为6.61万人，同比增长15.7%，超过出国留学人员的整体增速，其中有3679名国家公派留学人员到“一带一路”37个沿线国家留学。2012年以来，全国共有41万人赴“一带一路”沿线国家留学。[5]

（二）双边、多边人文交流磋商机制取得实质性进展

为了共同打造覆盖“一带一路”沿线国家与地区的跨区域教育合作平台，我国在人文交流机制建设方面有了实质性推进，不同级别的人文交流磋商机制与对话平台纷纷建立，双边及多边的跨境教育对话活动日益频繁。首先，在高校层面建立了一系列高校联盟。2015年5月，西安交通大学领衔成立“新丝绸之路大学联盟”（UANSR）。截至2018年，共有38个“丝绸之路经济带”国家和地区的150所高校加入该联盟。[6]2015年10月，我国与“一带一路”沿线八个国家和地区的46所高校联合发布《敦煌共识》，成立“一带一路”高校战略联盟，秉承“互联互通、开放包容、协同创新、合作共赢”的理念，共同打造“一带一路”高等教育共同体，推动“一带一路”沿线国家和地区大学之间在教育、科技、文化等领域的全面交流与合作。[7]2018年5月，“一带一路”标准化教育与研究大学联盟成立，通过标准化文化交流搭起“一带一路”民心相通之桥，推动标准化教育、研究和人才队伍建设的共同发展。来自30个国家（其中“一带一路”沿线国家19个）的102所高校先后加入“联盟”。[8]其次，在国家层面，高级别中外人文交流机制不断发展。在“一带一路”倡议提出之后，在原有中俄、中美、中英、中欧四个高级别中外人文交流机制的基础上，我国又先后建立了中法、中印尼、中南非、中德、中印五大高级别中外人文交流机制，全面推动我国与这些国家在教育、科技、文化、卫生、媒体、旅游、体育、青年等领域的合作。再次，在区域层面，我国与“一带一路”区域间的人文交流日益制度化。2014年，中国与东盟共同制定了《中国-东盟文化合作行动计划（2014-2018）》，致力于共同推进人文交流与合作关系，其中，教育交流与合作是双方人文合作的优先领域。自2012年中国-中东欧国家领导人会晤机制（又称“16+1”合作、“1+16”领导人会晤）建立以来，中国与中东欧国家的领导人已经举行了7次会晤，该机制已经成为我国与中东欧16国开展全面合作的最重要的平台。2018年我国举办了助力“一带一路”沿线教育合作的“第六届中国-中东欧国家教育政策对话”。2019年1月，中国-中东欧国家教育、青年交流年正式启动，2019年还将启动“中国-中东欧国家教育能力建设项目”和“中国-中东欧国家高校联合教育项目”，中国与中东欧国家的教育合作进入了新的阶段。[9]另外，一年一度的“一带一路”教育对话也是我国与“一带一路”国家教育合作与交流的重要机制。2017年首届“一带一路”教育对话的主题是“研究、决策与创新”，2018年第二届“一带一路”教育对话的主题为“研究、决策与展望”，[10]在学位学历互认、合作办学、人才联合培养、教师发展和培训、合作研究、学术交流活动等方面深化合作。上述各层面人文交流机制的建立，助推着“一带一路”跨区域人文交流磋商机制的形成。

（三）跨区域教育质量保障协作机制不断深化

建立“一带一路”教育资金融通保障机制是形成跨境教育合作保障机制的关键，在这方面我国已取得较大进展，各类教育支持和资助计划纷纷涌现。2016年，我国设立了“丝绸之路”中国政府奖学金项目，旨在优化来华留学政策环境，完善来华留学政策链条，该项目每年向“一带一路”沿线国家的入学新生提供3000多个奖学金名额。[11]各省级人民政府也纷纷设立面向“一带一路”沿线国家和区域的奖学金。2016年，北京市教委联合市财政局制定了《北京市外国留学生“一带一路”奖学金项目管理办法(试行)》，并在北京市外国留学生奖学金基础上特设“一带一路”奖学金。[12]2017年，海南省政府在原有政府国际学生奖学金基础上设立省政府“一带一路”国际学生专项奖学金，安排省政府国际学生奖学金达1000万元，新招录国际学生200余人，并逐年增加“一带一路”沿线国家学生奖学金名额。[13]香港特区政府教育局自2016∕17学年起，先后向泰国、印度尼西亚、马来西亚学生推出“一带一路”奖学金，并于2018年签署“教育合作谅解备忘录”，以加强跨境教育协作。[14]

在高等教育学历资格框架的推进方面，我国主导的建设“亚洲国家信息中心协作网络组织网站”（ANICCW）、建立“亚欧跨境教育质量保障协作网络组织”（CBQAN）及制定《亚欧高等教育资历互认指南与操作手册》等多项行动计划取得了实质性进展，并获得亚欧高等教育资历互认工作组的肯定。[15]2017年4月，中办、国办发布《关于加强和改进教学科研人员因公临时出国管理工作的指导意见》，针对高校科研人员的出境交流与合作提出了明确的规定，尤其是提出了对教学科研人员出国开展学术交流与合作要区别管理等相关规定，这为深化“一带一路”跨区域教育与学术交流提供了政策支持。

二、“一带一路”视域下跨区域教育合作机制构建面临的新要求与存在的问题

（一）“一带一路”倡议对跨区域教育合作机制构建提出的新要求

教育部印发的《推进共建“一带一路”教育行动》呼吁沿线各国携起手来，聚力构建“一带一路”教育共同体，形成平等、包容、互惠、活跃的教育合作态势，促进区域教育发展，全面支撑共建“一带一路”，这就对“一带一路”跨区域教育合作机制的构建提出了新的要求。

其一，构建“一带一路”教育合作的目标抉择机制。跨区域教育合作机制的建设要以顶层设计为引领，从教育对外开放的全局出发，对“一带一路”沿线教育合作与交流的各个层次、要素进行统筹谋划，加强目标决策机制、目标反馈机制及目标协调机制等相关目标机制建设。通过目标抉择机制，可以制定“一带一路”跨区域教育合作的总体目标、阶段目标、各区域目标等，并在此基础上加强双边、多边高级别教育政策对话机制建设，对跨区域教育合作在各个国家和地区的目标接纳程度、目标执行进度及目标实施效果开展全方位跟踪与监测。

其二，加快推进“一带一路”沿线国家教育资历框架的建设和对接。为了加快“一带一路”沿线国家的学历学位互认，促进跨境学生流动、跨境学分和学历认证及跨境就业，我国与沿线各国必须加快推进本国教育资历框架开发，实现在学历资格框架、学分转换与互认体系、教育质量保障体系、学生及教师流动体系、双边及多边跨境办学机制等方面的联通和对接。建设“一带一路”教育共同体不仅要求国家教育资历框架的建设和对接，而且要求在条件成熟的情况下共商共建区域性高等教育资历框架，逐步实现“一带一路”区域性高等教育一体化以及就业市场的学历资格与就业标准的一体化。

其三，重视“一带一路”沿线国家教育磋商及协调机制的建设。教育磋商及协调机制是“一带一路”跨区域合作过程中不同区域及国家间协调战略、政策、规则的重要环节，主要涉及教育与“一带一路”政治、经济建设的协调，教育总战略与国家、地区、院校意志的协调，跨区域教育合作质量与合作规模的协调等。需要加强跨境人文互动机制、教育政策对话机制、教育合作与磋商机制以及应急管理机制的建设，增强沿线国家间的国际理解教育及国别研究，支持沿线国家的教育智库开展联合研究、合作举办论坛等。尤其要借助上海合作组织、东亚峰会、亚太经合组织等沿线跨境组织的协调与磋商能力，基于中阿合作论坛、中蒙俄经济走廊等现有双边及多边合作机制的推进力量，推动沿线各国形成新型协作机制。

其四，重视跨境教育市场质量保障与监管机制的构建，推动沿线各国建立双边、多边教育合作机制、教育质量保障协作机制和跨境教育市场监管协作机制。保障机制主要涉及跨区域教育合作跟踪监测体系、信息反馈机制、跨境合作办学质量评价与激励体系以及跨区域合作风险规避与争端处理机制。“一带一路”教育共同体的建设要求建立跨区域合作的仲裁机构，形成较为完善的风险规避机制和争端处理体系。此外，还需积极签署双边、多边教育合作框架协议，制定教育合作国际公约，逐步疏通沿线各国因政策环境、教育体制和文化差异而造成的合作交流瓶颈，推进沿线国家间的学分互认与学位互授联授，助力跨区域教育质量保障机制的构建。

其五，注重跨区域教育合作的创新机制建设。创新机制是构建“一带一路”教育共同体合作框架的点睛之笔，主要包含跨区域教育框架的创新构建理念、跨区域教育组织的创新协作模式、跨区域教育机构的创新合作机制以及特色教育资源的创新整合与共享机制。创新机制建设是在“一带一路”跨区域教育合作总体战略目标的基础上，灵活结合各地区、国家的既有教育合作机制，形成创新型的长效合作推动机制，并在积累、汇总、反馈的基础上，总结每一发展阶段的宝贵经验，不断对机制体系进行创新性的革新和调整。

（二）跨区域教育合作机制构建面临的问题与挑战

“一带一路”倡议是我国基于国际和国内两个大局提出的一项新的全球治理理念、模式和战略，没有现成的经验和模式可以借鉴，而且“一带一路”沿线连通东北亚、中亚、东南亚、南亚、西亚、北非、中东欧等区域的65个国家，各国国情不同，发展阶段迥异，社会制度和经济模式多样，利益诉求也存在较大差异，开展跨境教育合作机制建设必然面临诸多挑战。

其一，跨区域教育合作机制建设的经验不足导致教育政策供给滞后。改革开放以来，我国在40多年的教育对外开放进程中逐步探索出了一条中国特色、世界水平的发展道路，在学生流动、跨境合作办学、国际学校建设、国际教育援助等方面都积累了较为丰富的经验。尽管如此，构建一个跨区域的带状教育合作组织并形成与之相配套的教育合作机制，在“一带一路”沿线国家教育合作中承担引领性、主导性角色，全方位推进跨区域教育合作机制建设，避免由经验不足导致的政策供给、理念构建及支撑资源的滞后，对我国而言无疑是巨大的挑战。

其二，沿线国家教育水平的参差不齐阻碍教育合作。“一带一路”沿线国家主要涵盖东北亚、东南亚、南亚、西亚北非、中亚、中东欧等地区的国家，整体而言，教育发展水平尤其是高等教育发展水平相对滞后，各国教育发展规模、发展水平及教育质量参差不齐，这将为未来的跨区域教育合作机制建设带来严峻的挑战。在构建相应的教育合作机制时，应注重不同地区乃至同一地域不同国家的国情差异，采取差异化政策，开发多样化的实践模式。

其三，沿线国家的社会文化差异阻碍跨境人员流动。文化差异是“一带一路”沿线国家开展跨区域教育合作面临的主要挑战之一。改革开放以来，我国对外交流与合作的重心主要集中在欧美国家和地区，对于“一带一路”沿线所涵盖的中亚、西亚、北非及中东欧国家的文化认知相对较少，而语言、宗教、价值观等方面的文化差异无疑会对未来的教育合作（特别是跨境师生交流）构成障碍和风险。尤其是在宗教方面，“一带一路”沿线65个国家中仅有28.6%的国家有相同的官方宗教，且沿线绝大多数国家的宗教集中度偏高，突出的宗教差异将形成重要的文化风险。[16]

其四，沿线国家的教育体制差异导致学历学位认证障碍。“一带一路”沿线既有经济发达和欠发达国家，也有贫困地区，教育基础及发展水平差异显著，各国教育体制也各不相同，这对跨境教育合作（尤其是课程互认、学分互认及学历学位资格认可）带来诸多挑战。从高等教育毛入学率来看，在“一带一路”沿线国家中，既有高等教育发展水平处于精英教育阶段的国家，也有处于大众化阶段的国家，还有处于普及化阶段的国家。这就意味着，沿线国家教育发展水平的差异将是未来进行跨区域教育合作（尤其是跨境学历学位认证、跨境合作办学质量保障）的重要挑战之一。

其五，沿线国家的语言多样性制约课程衔接与联合培养。在“一带一路”沿线65个国家中，共有53种官方语言，分属9大不同语系，其中仅尼泊尔就有多达4种语系、120多种地方语言。语言和语系的多样性对“一带一路”框架下小语种人才的储备提出了挑战，对于非通用语种人才的需求也前所未有地增加。在多语言、多语系的跨区域教育合作机制建设中，因语言人才储备不足及语言授课不充分而造成的学习障碍，将会对跨区域的国际课程衔接及国际联合培养等环节提出种种挑战。

三、“一带一路”视域下跨区域教育合作机制构建的对策

在“一带一路”跨区域教育对外开放的整体战略框架下，不断巩固和强化“一带一路”跨区域教育合作机制至关重要。从长远来看，跨区域教育合作的可持续性需要制度化作为保障，需要在重新审视区域教育发展水平与潜力的现实基础上，结合地区及国家的既有教育合作机制，搭建创新型的教育合作机制。跨区域教育合作机制建设将是一个合作领域和覆盖面不断扩大、规则约束力逐渐增强的渐进发展过程。

（一）加快跨区域的顶层设计和总体布局，打造“一带一路”高等教育区

我国“一带一路”教育对外开放战略的核心是以教育为引领，服务国家“一带一路”倡议，为其提供人才支撑和智力支持。因此，“一带一路”跨区域教育合作战略应秉持我国教育政策规划及治理的主导性和责任担当。跨区域教育合作机制建设作为“一带一路”教育对外开放顶层设计的重要组成部分，在当前的战略规划中应予以高度重视。在当下相关研究不足的情况下，我国应该围绕“一带一路”跨区域教育合作机制建设，逐步打造“一带一路”高等教育特色智库，建立跨区域高等教育智库合作网络，开展高等教育跨境合作与对外开放相关政策研究，为国家建言献策。在相关研究的基础上，政府及相关教育部门应成立专门的规划小组，整体设计“一带一路”跨区域教育合作机制的框架体系和建设路径，明确机制建设的重点任务、具体实施方案、时间表和路线图，并成立咨询委员会，对实施过程中的重大问题提出意见和建议。

针对“一带一路”跨区域教育合作机制建设经验不足导致教育政策供给滞后的问题，迫切需要在新形势下的教育对外开放中，建设由我国主导、各国助力、多方推进的“一带一路”高等教育区。作为跨越三个大洲、覆盖65个甚至更多国家的世界上独一无二的高等教育跨境合作区，“一带一路”高等教育区与欧洲高等教育区及拉美-欧盟高等教育区既有相似之处，又有很大的区别。我们可以借鉴发展较为成熟的跨区域教育合作机制的建设经验，规避跨区域教育合作中的常见风险和误区，并将其转化为“一带一路”教育合作长效推进机制的新思路和新举措。例如，借鉴欧洲高等教育区的建设经验和运作模式，成立“一带一路”高等教育区的常设机构和专属职能部门，专门负责跨区域教育合作事宜的跟踪、协调、监管和调配等。此外，还可建立“一带一路”高等教育区经费支持与援助支撑体系、质量保障体系、区内学分学位互认体系、区内学历资格框架体系及文凭认可体系等。

（二）建立和完善“一带一路”跨区域教育合作机制的框架体系

我国应在“一带一路”国家战略总框架的基础上，针对当前沿线国家和地区跨境教育合作存在的主要问题和挑战，结合当前沿线国家教育合作的发展现状和进度，制定出具有新时代中国特色的跨区域教育合作机制框架。如图1所示，“一带一路”跨区域教育合作机制主要包括目标机制、动力机制、运作机制、协调机制、保障机制和创新机制等，各分机制间相互联系、相互促进，共同推动“一带一路”跨区域教育合作的全面实施，其总目标是要建立“一带一路”教育共同体及“一带一路”跨区域高等教育区。

图1 “一带一路”跨区域教育合作机制构建框架

在框架的制定中，要重点关注教育政策互通与协调机制、沿线国家教育磋商机制、资历框架建设、跨境教育市场质量保障机制，以及跨境教育质量监管和协调机制等。此外，框架的搭建还要重点解决跨区域教育合作机制建设经验不足所导致的教育政策供给滞后问题，以及沿线国家教育水平参差不齐、社会文化差异及语言多样性所带来的教育合作衔接及跨境人员流动等问题。

对于“一带一路”沿线国家教育水平参差不齐导致的教育合作衔接问题，可以充分利用现有的双边及多边合作机制，构建沿线教育合作机制来协调和解决。跨区域教育合作机制建设必须借助现有的双边及多边合作组织（如联合国教科文组织、亚洲开发银行、东南亚国家联盟等国际组织）的力量，结合现有的双边及多边对话磋商机制（如“一带一路”教育对话、“一带一路”中欧对话、“一带一路”学生流动与教育国际化研讨会等），协同推进沿线国家的跨区域教育合作。支持在同一区域、有合作基础、具备相同专业背景的学校之间组建联盟，例如在“一带一路”教育联盟、“一带一路”国际医学教育联盟、纺织高等教育联盟、铁路国际人才教育联盟等现有的跨区域联盟的基础上，逐步搭建新的双边及多边跨区域教育合作机制。

（三）循序有效推进“一带一路”跨区域教育合作机制建设

跨区域教育合作机制的建设是一项长期而艰巨的工程，应科学合理地有序推进。从“一带一路”发展目标来看，未来将建成包含教育合作与交流、学生流动、学历学位认证、联合学位授予、跨区域联合办学等在内的“一带一路”高等教育区，最终纳入欧亚“命运共同体”。首先，应循序渐进、由易到难。合作机制的构建是一项复杂的系统工程，应遵循“由近及远、先易后难”的阶段性发展原则。在“一带一路”倡议的总体框架和原则下，结合《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》《关于加强和改进中外人文交流工作的若干意见》《中国教育现代化2035》等文件的精神，基于已有的教育合作框架，先在跨境教育合作政策制订、跨境学生流动、教育基础设施建设等容易达成协议的领域开展合作，然后再分阶段、分步骤、有计划地推进其他领域的合作。其次，要抓住关键环节。在跨区域教育合作机制框架中有一些关键性环节，如学历资格框架互通机制、学历学位互认体系、跨区域合作质量保障机制、跨区域合作风险规避机制、跨区域合作争端处理机制等，只有处理好这些关键性环节，才能确保整个跨区域教育合作机制建设的成功。再次，要在机制框架搭建的过程中注重整体的结构设计，关注各分支机制间的协调与配合，例如目标机制与运作机制的相互照应、保障机制与运作机制的内容呼应、创新机制在其他分支机制中的应用等。

（四）加强“一带一路”沿线互联互通，促进沿线跨境人员流动

针对“一带一路”沿线国家社会文化差异导致的跨境人员流动障碍，应积极推进沿线国家民心相通建设、国际理解教育和“一带一路”命运共同体建设，促进沿线国家民众对彼此的文化认同和教育认同，从而减少人员流动的障碍。建设沿线国家和区域的研究基地，与沿线国家开展政治、经济、文化、民族等领域的合作研究，将国际理解教育、跨文化理解、丝路文化遗产等内容纳入跨境教育合作进程及沿线国家中小学课程体系中，加强青少年对不同文化的理解。实施“一带一路”人才培养与交流推进工程，增设多样化的“一带一路”教师合作项目及学生流动项目，实施以公派留学为引领、出国留学和来华留学并重的留学政策，扩大人才流动规模并提高留学质量。为学生流动项目设立专项资助和支持计划，健全跨境人员流动相关的配套服务和政策支持体系，加强面向跨境人员的风险防范和安全意识培训。

（五）推进教育质量保障及标准互认机制建设，促进学历学位互认

针对“一带一路”沿线国家教育体制差异导致的学历学位认证障碍，应在“一带一路”国家战略总框架的基础上，结合沿线国家的教育合作发展现状和进度，制定出具有新时代中国特色的跨区域教育合作机制框架，重点关注教育政策互通与协调机制、资历框架建设、跨境教育市场质量保障机制以及跨境教育质量监管机制。加快推进我国教育资格框架和教育标准的开发工作，完善质量保障机制和认证机制，并呼吁沿线各国建立教育资格框架和认证标准，加强与国际质量评价、监督及保障机构的教育合作，推动沿线国家落实《亚太地区承认高等教育资历公约》，促进跨境双边及多边学历学位的互联互认，推进各国终身学习社会的建设。共同建设“一带一路”区域高等教育学历资格框架和职业资格框架，逐步实现就业市场和从业标准的一体化。

（六）建设多语言协调机制和多语种师资队伍，促进课程及培养的衔接

针对“一带一路”沿线国家语言多样性引起的课程衔接与联合培养问题，应积极建设语言沟通与协调机制，开发语言互通及共享平台。拓展双边的跨境语言学习和交流项目，联合培养高层次语言人才，尤其是小语种人才。加强各个教育阶段（尤其是基础教育阶段）的多语种师资队伍建设和人才培养工作，积极鼓励教师和学生参与语言类跨境交流项目，同时加大对外汉语教学志愿者的培训和输送力度，助力海外孔子学院和孔子学堂的建设，设立汉语言教学质量国际标准和测试标准，减少沿线国家教育合作中因语言不同而产生的课程衔接及学历衔接问题。鼓励沿线国家在语言、教学、课程、信息等方面实现资源共享，建设沿线各国教师专业发展标准和课程质量监测标准，逐步减少课程衔接中的障碍。