民主协商：新时代社会治理的一条新路径

陈成文 雷 雨

(江西财经大学，江西 南昌 330013)

党的十九届四中全会首次将“民主协商”纳入新时代社会治理体系。可以说，这是我们党对“民主协商”在新时代社会治理中地位认识上的一次巨大飞跃。新时代围绕改革发展稳定的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题开展广泛协商，是我国人民民主在社会治理领域的拓展和延伸，有利于提升社会治理社会化水平，有助于打造共建共治共享的社会治理格局，是创新新时代社会治理的重要举措。

一、民主协商：新时代社会治理创新的重要举措

党的十八届三中全会以来，民主协商的社会治理功能逐渐被发掘。进入新时代，我国社会治理模式由依靠政府权威解决社会问题的社会管理开始向多元主体平等协商、共建共享的社会治理转变，治理主体的多元化与治理过程的双向互动成为社会治理的重要特征。民主协商为社会各个政党、阶层、团体、群众等多元治理主体就改革发展稳定的重大问题和涉及切身利益的实际问题开展广泛协商提供了可能性，是新时代社会治理的本质要求。

(一)民主协商是中国共产党治国理政的优良传统

早在抗战时期，毛泽东在《论反对日本帝国主义的策略》一文中就指出，必须坚持协商民主，反对“关门主义”。1941年、1944年，毛泽东同志分别在《在陕甘宁边区参议会的演说》以及《一九四五年的任务》中，强调 了共产党人同其他党派以及无党派人士民主合作和民主协商的重要性。新中国成立后，针对资本主义工商业改造过程中如何实现与工商业者的合作问题，毛泽东指出：“现在是协商办事，这样大的事，与全国人民有关的大事，当然要协商办理。”[1]在对待民主党派的问题上，1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中指出：“究竟是一个党好，还是几个党好，现在看来，恐怕是几个党好。”[2]“中国共产党必须按照长期共存、互相监督的方针，继续加强同各民主党派和无党派民主人士的合作，……建立同党外工作人员合作共事的良好关系。”[3]改革开放以后，民主党派的政治地位也得到了充分的肯定。1979年6月15日，邓小平在中国人民政治协商会议第五届全国委员会第二次会议致开幕词时指出：“各民主党派都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。”[4]1989年12月，中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》强调：“各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”[5]2013年，党的十八大正式把“社会主义协商民主”写入党代会文件之中。2015 年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对其内涵进行了权威性阐释。2017年10月，党的十九大报告再次指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[6]2019年10月31日，党的十九届四中全会再次强调指出：“坚持社会主义协商民主的独特优势”。协商民主是中国共产党经过长期探索建立起来的符合中国国情的重要民主形式，业已成为中国共产党领导下，凝聚共识、统一行动、集中力量办大事的优良传统。

(二)民主协商是新时代社会治理的题中之义

首先，民主协商是社会主义民主政治的发展要求。国家治理现代化水平的提升有赖于我国社会主义民主政治的发展。作为社会主义民主政治的特有形式和独特优势，协商民主对于推动社会主义民主政治的发展具有不可替代的作用。因此，将民主协商融入社会治理，将民主协商的制度优势转化为社会治理效能，是新时代社会治理的题中之义。其次，民主协商是强化党对社会治理领导的重要方式。中国共产党作为执政党，在社会治理领域同样发挥着领导核心的作用。民主协商作为中国共产党治国理政的优良传统，其核心内涵就在于党的领导与群众参与相结合，将民主协商融入社会治理体系，这是党的群众路线在社会治理领域的重要体现，能够最大程度的汇集民意、凝聚人心、达成共识、形成合力，从而更好的发挥党对社会治理的领导作用。最后，民主协商是维系社会安定有序的重要手段。个人利益及其诉求的复杂化是当前社会矛盾滋生的源头，而民主协商就是在人民内部围绕共同关心的问题进行广泛商量，让不同的利益群体通过协商参与，真实、充分地反映自身利益诉求，寻求最优解决方案的过程。因此，民主协商有利于政权组织及时、广泛地掌握社情民意信息，并通过平等、广泛的协商形式，实现个人或不同群体间的利益诉求与社会整体利益诉求的整合，有利于将风险隐患化解在萌芽状态，避免矛盾冲突进一步激化，从而维护社会的安定有序。

(三)民主协商是新时代社会治理的重要途径

首先，民主协商是社会主义民主政治的重要实践形式。习近平总书记指出社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。民主协商作为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，将其纳入新时代社会治理体系，就意味着民主协商在我国社会治理领域的重要价值被发掘，无论是在治理决策形成之前还是在治理决策执行的过程之中，都可以通过平等理性的对话交流，实现社会治理主体有序的政治参与。其次，民主协商扩大了新时代社会治理的参与力量。社会治理是对全社会的治理，同时也是全社会共同参与的治理。参与主体的多元化是新时代社会治理区别于传统统治和管理的一大基本特征，而民主协商的本质就是有事好商量，众人的事情由众人商量。“在革命、建设、改革各个历史时期，工会、共青团、妇联等群团组织在党组织的领导下积极发挥作用，组织动员广大人民群众为人民事业发展作出了重大贡献。”[7]实践证明，民主协商在充分调动经济组织、群团组织、社会组织、自治组织、公民个人等多元主体参与社会治理的积极性上发挥了重要作用，扩大了社会治理的参与力量。最后，民主协商丰富了新时代社会治理的实践形式。社会治理中的民主协商涉及政党协商、人大协商、政府协商等多种形式。在此基础上，我国的民主协商形式在实践探索中不断深化，逐步发展出村(居)民议事会、小区业主协商会等多种形式，在基层治理中发挥了重要作用。

二、当前民主协商实践中的关键“短板”

自新中国成立以来，民主协商为推动我国社会主义民主政治的发展做出了巨大贡献。进入新时代，民主协商作为创新社会治理的重要举措被赋予了新的时代使命。然而，在实践中，民主协商仍然面临着制度建设、实践路径与主体能力等方面的“短板”，极大地制约了新时代社会治理效能的充分发挥。

(一)制度建设短板

完善的制度体系包括明确的制度设计与配套的制度保障。与社会治理主体日益增长的协商需求相比，当前我国民主协商的制度建设存在明显不足，主要体现为：一是顶层设计的不足。当前我国的民主协商实践以中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》为指导。作为我国民主协商建设的纲领性文件，它只对民主协商进行了原则性的指导，没有明确规定协商议程具体应该如何设置、协商内容应该如何划分等细节性问题。各级行政组织在按照中央文件要求制定城乡治理民主协商实施办法时，往往是复制照搬上级文件或转换表述方式，这就导致政策意见下达过于笼统，民主协商可操作性不强。二是制度保障的缺乏。民主协商制度只有在社会治理实践中得以贯彻执行，才能切实发挥其治理效能，而当前与之相配套的法律政策等刚性保障制度的缺失阻碍了民主协商的执行与协商结果的落实。首先，现行制度并未对各治理主体参与民主协商的权限进行制度化的规定，这就导致社会各方参与协商的合法性不足，协商参与层次较低。其次，当前缺乏协商主体意见对政府决策产生影响的可依据的法规条例，这就导致协商主体的真实诉求难以上升至决策层面，协商结果与实际需求相偏离。最后，监督机制的不足，导致行政组织的权力缺乏有效的约束，协商的执行与结果的落实受权力干扰严重。总之，制度建设短板会使民主协商流于形式，“虽然中央层面顶层设计建构了方向性、原则性的结构和路径，但地方和基层的规范不够。这就导致了下冷上热(中央、省市热，基层冷)、内热外冷(统一战线内部热，统一战线以外冷)等现象。”[8]

(二)实践路径短板

习近平总书记指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。”[9]各地通过政权组织与多元治理主体的合作，形成了各具特色民主协商形式，如浙江温岭的“民主恳谈会”、江苏南京的“党员议事会”、湖南临澧县的“板凳夜话”、云南盐津的“参与式预算”等[10]。但是，这些协商形式仍然集中于传统的线下协商，呈现出实践路径单一化的弊端。导致这一弊端出现的原因主要有以下两个：一是高成本制约了协商主体规模。受组织成本、财政成本的制约，民主协商的组织者局限于行政组织范围之内；同时，受时间成本、交通成本的制约，部分治理主体不能按照规定的时间和议程去参与协商会议，这就导致治理主体协商参与度不高。二是传统信息传播渠道降低了总体关注度。首先，传统信息传播以宣传单的发放、地区广播电视传播以及新闻发布会的召开为主要宣传手段，其宣传范围有限，受众覆盖不全，限制了信息的传播范围；其次，传统信息传播渠道缺乏即时的信息查询系统与信息反馈系统，这就导致民主协商仅限于协商主体信息了解的层面，协商参与深度不足，社会总体关注度相对较低。

(三)主体能力短板

协商能力是协商工作顺利开展的前提。当前，我国协商主体能力的不足已经制约了民主协商这一制度优势向社会治理效能的转化。实践中，民主协商主体能力的不足主要体现为：一是治理主体的协商意识不足。首先，各治理主体对民主协商的认识程度不足。由于受教育水平与专业领域的差异，部分群众往往将民主协商的价值囿于政治领域，将民主协商局限于政治协商、政党协商层面，受理解偏差的影响，从而忽略了自身在社会治理中的协商权利。其次，各治理主体参与民主协商的积极性不高。我国的社会治理主体，诸如：经济组织、社会组织、自治组织等，其参与民主协商的行为多源于政府委托，或是作为政治任务参与协商，各治理主体积极主动发起和组织的协商活动仍然较少。最后，各治理主体的合作意识不足。我国社会治理主体合作意识不足导致其协商活动倾向于各自为战，跨部门、跨领域合作较少，这就容易导致信息割裂、资源利用不足，甚至造成治理资源的浪费。二是治理主体的专业性不足。首先，社会治理专业性人才相对匮乏。当前我国社会治理人才队伍的建设与社会治理需求脱节，对社会工作专业人才、社会组织专业人才的培养和投入不足，导致该领域专业人才的培养和支撑机制不足。因此，我国专业的社会治理人才队伍与党政人才、企事业单位管理人才、专业技术人才队伍相比，还存在较大差距。其次，社会治理专业性人才流失严重。当前，受资源资金差异的影响，各地域、各领域、各部门专业性人才处于不平衡状态。与东部地区、沿海地区等经济发达的地区相比，中部和西部等经济相对落后地区的专业性人才不足；与环境保护、灾害救助等热点领域相比，失独老人、精神障碍者的救助等边缘化领域的专业性人才不足；与党组织、政权组织内部的专业性人才相比，非官方背景的社会组织内部的专业性人才不足。

三、“三个注重”：新时代推进民主协商的目标取向

在中国特色社会主义新时代，要完善社会治理体系，创新社会治理路径，就必须保证民主协商在社会治理中既有位又有为。这就要求，必须抓好以下“三个注重”。

(一)注重完善民主协商的制度建设

制度问题是关系到党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，完善制度建设是保证民主协商在社会治理中既有位又有为的根本。2014年9月，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表重要讲话时指出：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的，必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”[11]2972017年10月，党的十九大报告指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展。”2019年10月31日，党的十九届四中全会报告再次强调：“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”[12]可见，要推进民主协商的治理目标，就必须完善民主协商的制度建设，这就要求：

一是必须完善新时代民主协商的顶层设计。顶层设计是确保民主协商在新时代社会治理进程中“有位”的重要依托。完善顶层设计，首先要积极推进新时代民主协商的法治化进程，积极出台规范社会治理主体协商行为的总括性法律制度。正如习近平总书记强调法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。唯有以法律的形式在主体范围内确定各治理主体参与民主协商的合法身份，在程序设计上为各治理主体提供参与民主协商的便捷渠道，在规则设置上规范各治理主体参与民主协商的平等地位及协商范围，才能保证民主协商在依法有序的氛围中进行。其次，要完善民主协商在新时代社会治理过程中的保障性举措。宪法是我国的根本大法，落实民主协商的保障举措必然要落实宪法保障机制，“可以考虑将协商民主明确载入我国宪法”[13]，将“民主协商”作为新时代社会治理体系的新路径载入宪法可以从根本上保障民主协商的权威性，从而确保新时代社会治理是基于民主协商的“有位”之治。

二是必须强化新时代民主协商的制度执行。只有协商制度在社会治理的实践中得以贯彻和执行，才能切实发挥协商治理的效能。而制度的实施需要依托配套的制度环境，这就要求国家必须积极完善民主协商的责任监督机制。首先，要对民主协商主体的行为进行全方位监督。严格监督是确保制度有效执行的关键，全国人民代表大会及其常务委员会必须制定出台相关法律法规对协商主体的权力运行、民主协商的制度运转以及治理过程中的操作行为进行监督，确保民主协商的依法有序推进。其次，必须明确划分各协商主体之间的责任关系。各治理主体参与民主协商制度执行的主体责任、监督责任和领导责任必须清晰化，要确保制度执行责任到人，坚决纠正制度执行中有令不行、有禁不止的现象。具体而言，政权组织处于责任主体地位，负责党组织的相关精神和决策的落实以及制定具体的社会治理实施细则；党组织处于领导地位，负责协商过程的政治领导、思想领导和组织领导；经济组织、群团组织、社会组织、自治组织负责充分调动社会、市场和公民个人参与社会治理的积极性以及进行协商过程的监督、治理决策的执行、治理结果的反馈。最后，还应积极构建制度执行绩效考核机制。民主协商包括：议程的设置、议题的确立、调研、评估、政策的执行与结果的反馈等环节。每一个环节的执行效果都会对社会治理的整体效能产生影响，因此，要将绩效考核细分，确保每一个环节都纳入社会治理的考核指标，同时，要增加人民的满意度这一项考核内容，并将考核结果与奖惩挂钩，做到有责必问、有功必奖，确保制度执行的严肃性和权威性。

(二)注重创新民主协商的实践形式

丰富的民主协商形式是汇聚各方治理主体力量、切实保障人民群众根本利益的重要手段。2014年9月，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表重要讲话时强调指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量。涉及人民利益的事要在人民内部商量；涉及全国各族人民利益的事要在全体人民中商量；涉及一个地方人民群众利益的事要在这个地方中商量；涉及特定群众利益的事要在这部分群众中商量；涉及基层群众利益的事要在基层群众中商量。”[11]292-293可见，只有构建灵活多样的协商形式才能保障各阶层群众的利益诉求得以表达并实现，这就要求：

一是必须坚持党对新时代民主协商的领导地位。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。坚持党的领导是确保民主协商在新时代社会治理进程中“有为”的重要手段，是国家治理体系和治理能力的现代化的必然选择。要坚持党的领导，首先就必须提升党组织的引领力。要坚定维护党中央权威和集中统一领导制度，全面开展党支部标准化规范化建设，确保各级党组织在协商过程中，思想和行动始终与党中央保持高度一致。要加强“两新”组织——新经济组织与新社会组织的党建工作，通过党建引领确保民主协商活动融入各组织生产、经营、管理的各个环节。其次，必须实现党组织活动与民主协商的紧密结合。党组织可以根据现实治理需求，确立党员主题活动，并根据治理问题的难易程度，确立主题活动周、主题活动月、主题活动年，并对主题活动中暴露的社会问题进行研究，及时开展协商活动，积极发挥其在协商治理中政治领导力、组织覆盖力和群众凝聚力，通过科学规划和引导监督，确保民主协商活动稳定有序的进行。

二是必须积极开展新时代社会治理的网络协商。党的十九届四中全会首次将“科技支撑”纳入新时代社会治理体系，并提出“建立健全网络综合治理体系”，“全面提高网络治理能力”的治理要求。可见，开展网络协商是创新新时代社会治理的重要方向。首先，要积极打造网络协商平台，提升网络治理水平。政府部门要利用科技优势打造民主协商的智慧服务平台，为各治理主体参与协商提供便捷渠道；要利用区域论坛、公众号推送等网络技术及时宣传、公布协商议程、议题、决策等相关信息，提升辖域内居民了解协商信息的及时性、便捷性和准确性；同时还要搭建政府与公众之间的双向交流平台，通过政民互动及时收集反馈信息、采纳社情民意，适时调整行动决策，保证治理效能。其次，要加强网络监管，营造良好的网络协商氛围。由于网络协商参与主体众多，背景复杂，在网络协商过程中容易出现一些不和谐的声音。这就需要党和政府做好舆论引导工作，通过党媒、官媒及时发布权威消息、辟除不实信息，及时疏导负面偏激言论，营造风清气正的网络协商氛围；要积极完善网络协商相关法律法规，确保网络治理有法可依，通过立法保障以及法律宣传，提高网民的法律意识、道德意识与责任意识；要提升网络治理的执法水平，通过专业网络执法人才的培养以及资金技术的投入，完善网络举报机制，升级技术监管平台，创新网络执法手段，对网络协商过程中的违法行为第一时间进行追责惩治。

(三)注重提升民主协商的主体能力

党的十九届四中全会提出把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务，加快人才制度和政策创新，支持各类人才为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量。可见，能力建设是推进社会治理现代化的重要着力点，民主协商的主体能力水平直接关系到新时代社会治理的实效性问题。因此，要提升新时代社会治理能力，就必须加强协商主体的能力建设，这就要求：

一是必须着力提升社会治理主体参与民主协商的积极性。人民群众积极主动的参与民主协商过程，是提升社会治理能力、发挥社会治理效能的重要保障。“通过与许多持不同观点和立场的其他人进行公开讨论的过程，人们常常可以获取新的信息，了解在集体问题中的不同体验，或者发现他们自己的最初观点是建立在偏见或无知的基础上的，或者是他们误解了自己与他人的利益关系”。[14]民主协商的过程就是集思广益、达成共识的过程，人民群众是协商信息的重要来源。因此，要提升协商主体的能力，就必须提升社会治理主体参与协商的积极性来扩大民主协商的主体范围。首先，民主协商活动的开展要立足于人民群众的根本利益。党的十八届三中全会指出创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。受利益导向的驱使，各治理主体往往趋于选择参加与自身利益相关的协商议题。因此，协商议题的拟定要以人民群众的切身利益为导向。其次，要提升参与主体协商收益。党和政府可以适当让渡部分政治权益，比如出台优惠政策，以增加社会各方的协商收益，或通过合理安排协商时间、地点、方式，降低协商成本以保证协商主体的利益不受损的同时增加部分收益。最后，要积极构建民主协商的文化氛围以提升治理主体的制度认同感。习近平总书记指出，“人心是最大的政治，共识是奋进的动力。”[15]可见，提升制度认同感是提升人民群众协商参与度的重要手段。因此，各级党组织、政权组织要通过宣传册发放、公告栏张贴、手机短信推送等方式宣传民主协商政策，加大民主协商制度优势的宣传力度。同时，还要发挥大众传媒的力量，将民主协商理念以素材的形式融入文艺作品，通过耳濡目染，在潜移默化中将民主协商的价值理念融入人民群众的生活之中，推动人民群众发自内心地认可、拥护并积极参与民主协商。

二是必须着力培育社会治理主体参与民主协商的专业能力。民主协商的过程是一个动态的过程，协商系统各要素都处于不断的运动、变化和发展之中。协商议题、协商主体乃至协商目标都会随制度运行环境的改变以及阶段性的实践结果的变化而进行调整，这就对协商主体的专业能力提出了更高的要求。首先，要完善专业人才的培养和支撑机制。政府部门要加大资金投入和政策扶持力度，给予专业性人才资源薄弱的治理组织以必要的人才培养补贴及政策资源优待，确保中、西部经济相对落后地区、社会治理边缘化领域以及非官方背景社会组织能够留住专业性人才。其次，要提升人才资源的整合利用率。专业性人才资源分配的非均衡化制约了当前社会治理效能的发挥。要破解这一难题，就必须积极发展网络协商，打破传统协商场域对人才资源的时空限制，赋予各领域专业性人才享有平等参与网络协商的主体地位、灵活的协商渠道以及自由的表达机会。各治理主体在确立协商议题之后可以通过网络平台进行合作，在平台专业模块内开设协商论坛，并建立意见采纳奖赏机制，积极推动社会各界的政治精英、经济精英、知识精英、技术精英通过网络平台针对协商议题进行沟通、交流，从而大幅提升人才资源利用率，确保专业的人才在专业的领域做专业的事。