论党内监督法规与国家法律制度的衔接——以《中国共产党党内监督条例》与《监察法》为视点

冀明武

（南阳理工学院 党内法规与廉政建设研究中心，河南 南阳 473004）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了党内法规的法律地位，并提出党规国法“衔接和协调”的重要论断［1］。实现党和国家的长治久安必须坚持依法治国与依规治党“统筹推进、一体建设”的道路成为基本法治共识［2］，党的十九大报告将依法治国与依规治党“有机统一”上升为改革目标，衔接协调成为新时代党规国法关系的基本定位。

党的十九大报告提出，通过加强对权力运行的制约和监督、让权力在阳光下运行、把权力关进制度的笼子等举措，推动健全党和国家监督体系改革目标的实现。在党的全面领导地位日益巩固和强化的新时代，如何有效强化对党内外所有公共权力的制约和监督，已成为法治国家建设必须回应与解决的核心课题。作为顶层制度设计的改革推进，旨在强化党和国家权力运行监督的两部基本法律，即《中国共产党党内监督条例》（以下简称“《监督条例》”）和《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）顺势颁布实施。推动党内外监督制度实施衔接，完善“系统完备、衔接配套，立治有体、施治有序”制度笼子，实现“前后衔接，左右联动，上下配套，系统集成”的权力监督目标［3］，最终带动党风廉政建设与国家反腐败斗争统一推进，成为党内外公共权力监督监察制度改革推进的明确方向。

一、从可能到必然：党内监督与国家监察制度衔接的基础

从法理上讲，党内监督与国家监察制度衔接的前提是党规国法法律地位的一致。如果法律性质无法取得一致或者不在相同法律位阶之上，二者间的衔接协调或许只是一个学理假象。厘清党内监督与国家监察制度衔接产生的准确时间点，不仅能还原学术研究本真面貌，还能为推进制度衔接改革提供切实可行的原则遵循。

（一）衔接何以成为可能

勇于自我革命与从严管党治党是我党鲜明的品格。自成立以来，中国共产党始终将加强党内监督作为制度建设关键一环，党的一大党纲就明确“地方委员会的财政、出版和政策，应受中央执行委员会的监督”；党在革命时期逐步建立起以党章为总遵循，以《中央巡视条例》和《关于建立报告制度》为典型代表的党内监督制度体系，有效促进了党内监督的实践推进和意识形成［4］。然而，由于此阶段我党尚未正式取得国家政权，并不具备真正意义的制定国家法律权。所以在整个新民主主义革命时期，并不存在党内权力监督领域党规与国法的衔接问题。

中华人民共和国成立后，中国共产党由革命党成功转型为国家执政党，并且以唯一执政党身份实施对国家法治建设的全面领导，监察领域的国家立法由此出现，党领导下的党内监督与国家监察双轮驱动模式正式开启，党规国法的冲突和衔接问题才成为一种理论和实践可能。然而，问题成为可能并不意味着问题的必然发生或者解决的必需性。七十年党内监督与国家监察制度发展史表明，党规国法在尚未发展到匹配均衡状态的时候，衔接问题不是在一方强势主导下被严重弱化或基本消解，就是由于双方法律地位不一致造成衔接的举步维艰，并无真正意义的制度衔接可言。例如，中华人民共和国建立早期，在党的权威强势地位、党内法规发展的历史惯性以及国家法治建设道路的徘徊曲折等因素综合作用下，形成了公共权力监督制度建设中的党规强势，国家监察法制体系发展滞后的局面。以1959 年4 月28 日第二届全国人大第一次会议通过国务院关于撤销监察部的议案为标志，国家监察制度发展进程彼时归于中断。正如当时国务院提交的撤销监察部议案所称：根据几年来的经验，国家监察工作必须在各级党委领导下，由国家机关负责，并且依靠人民群众，才能做好，监察部无单独设置之必要［5］。由于此阶段国家监察制度正式确立较晚、存续时间较短，加之同期党内监督法规地位强势凸显，使国家监察表现出对党内监督浓厚的依附色彩，党规国法衔接问题实际上并不存在。

1978 年，十一届三中全会恢复成立中央纪律检查委员会，随后《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》及《党的纪律检查机关案件审理工作条例》等重要法规陆续颁布，直至《中国共产党党内监督条例（试行）》正式出台，规模宏大的党内监督制度体系初步建成。与此同时，随着第六届全国人大常委会恢复建立国家监察部，《监察机关调查查处政纪案件试行办法》《行政监察条例》颁布出台，再到《行政监察法》出台与修订，国家监察法律体系也基本完备。然而，由于此阶段党内法规的法律地位尚未正式确立，加之党政分开的主导影响，党内监督与国家监察在监督对象、实施手段及处罚衔接等领域各自为战，以至形成“一条腿长一条腿短”的尴尬局面［6］，党规国法监督衔接问题并未真正出现。

（二）衔接何时成为必然

以2014 年十八届四中全会明确将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系为标志，党内法规取得与国家法律相匹配的法律地位，推进党规国法监督衔接的法理障碍彻底消除。

与此同时，新时代全面依法治国和全面依规治党目标论断的确立，使得党和国家治理呈现出多领域、深层次的交叉重合，党政融合成为新时代国家治理方式的显著特征［7］。依法治国和依规治党实施推进再也不能够单兵作战，“统筹推进、一体建设”成为必须坚持的方针原则，党的十九大报告“有机统一”目标的提出正是对其时代回应与理论凝练。全面监督公共权力运行是全面依法治国和全面依规治党的重要组成部分，在党内法规与国家法律地位统一的基础上，在实现“有机统一”总目标的框架内，党规国法监督体系之间的衔接才成为法治建设实践中的真命题。综上，笔者主张，以2014 年十八届四中全会的决定为开端，伴随着新时代全面依法治国与全面依规治党的深入推进，党内监督法规与国家法律制度衔接命题才正式确立。

二、一次成功实践：《监督条例》与《监察法》的制度衔接创新

基于党内监督法规与国家法律制度衔接的理念和要求，作为党内外公共权力监督的基本法律，《监督条例》与《监察法》在制度设计上凸显制度创新色彩，为党规国法监督制度衔接提供了一个颇具借鉴意义的范例。无论是在立法理念还是在制度设计亦或是实施原则上，都为未来相关配套制度的改革提供诸多可资借鉴的元素资源。

（一）立法理念：将党纳入监督范围，实现监督全覆盖

随着新时代党章和宪法对党领导地位的强势凸显，中国共产党作为法治国家建设领导核心的法律地位已明确为全社会基本共识，由此塑造出新时代法治中国事业推进的基本语境。如何将党的公权力纳入法治轨道，顺势演变成全面依法治国和全面依规治党事业的核心命题之一。2016 年10 月，我党历史上第一部正式的党内《监督条例》颁布实施，仅仅一年多后，以加强党的公权力监督为主要制度初衷的《监察法》也正式出台；两部重要监督法整合资源、集中发力，为党的公权力监督提供党规国法双重制度体系。从两部法律的立法理念来看，《监督条例》与《监察法》在监督目标设定上呈现出高度契合，衔接协调成为二者立法理念最为突出的特征。《监督条例》强化党的公权力监督无需多言，它不仅将“党内监督没有禁区、没有例外”直接明确为条例的指导原则，而且“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”的立法原则，更是直接演化成条例内容的基本框架设计。而《监察法》同样如此，无论是其“加强对所有行使公权力公职人员的监督”目标设定，还是确立“习近平新时代中国特色社会主义思想”的指导地位，抑或是监察范围对“中国共产党机关”的首要凸显，无不彰显出《监察法》对监督党的公权力精神理念的贯彻。

（二）制度设计：相互学习借鉴，全面提升监督效能

作为追求党规国法衔接目标形势下重新修订的基本法律，《监督条例》与《监察法》在具体制度设计上充分彰显相互学习借鉴的特点，积极吸收对方有效成熟的监督经验，着力提升党内外公共权力监督的实践效能。例如，对于被监督对象的权力运行而言，监督机关外部机构属性表现突出，很难真正近距离观察监督被监督对象权力的运行全过程，最终造成如何实现“看得见、管得住”这一困扰监督实施的难题。为了保证监督机关能够经常、及时、准确了解被监督机关组织的具体情况，卓有成效地实施监督，推进派驻监督成为一项重要制度创新。《监督条例》2016 年进行修订时，在总结纪检机构派驻实践经验基础上，学习借鉴原《行政监察法》派出制度设计，将派驻监督明确纳入党内监督的制度框架，进一步完善纪委派驻纪检组的法律定位、职责任务及工作模式等内容，为强化党内监督提供坚强制度保障。与此同时，《监察法》的修订基于衔接理念，吸收借鉴了这一制度创新，明确规定各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、国有企业等单位和组织派驻或者派出监察机构、监察专员，从国法层面上将其规范化与法治化，成功构建巡视、派驻、监察全覆盖的统一权力监督制度格局，为监督实践中及时发现问题、纠正偏差、惩治腐败提供坚实的制度保障，将有效解决如何“看得见、管得住”的监督实践难题。

（三）实施原则：突出反腐事前预防，惩戒与教育相结合

随着党的十八以来全面反腐斗争的深入推进，中央以“老虎”“苍蝇”一起打的霹雳手段严惩腐败，标本兼治、综合治理，党内外反腐取得显著效果，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。时值当下，新时期反腐斗争主要目标已经实现由“惩治极少数”向“管住大多数”拓展，相关实施制度创新的迫切性日益明显。在强化构建不敢腐、不能腐制度基础上，《监督条例》突出法治与德治相结合，吸收我党的优良传统和中华民族优秀传统文化资源，积极构建不想腐、不愿腐的长效机制。不仅将“惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐”界定为监督实施基本原则，还将监督执纪“四种形态”正式上升为党内监督的根本遵循，努力实现以党内“红脸出汗”与党纪轻处分来化解和预防严重违纪乃至涉嫌违法犯罪案件发生。随后修订的《监察法》积极借鉴该实施原则，将“监督”置于“调查”“处置”之前而定位成监察委员会首要职责，明确惩戒教育相结合的实施原则，突出实施过程中对公职人员开展廉政教育及道德操守的监督。同时在违法处置上，将谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉等轻处分作为首选处置方式。党规国法实施监督原则的完善发展，全面回应公共权力监督实践新阶段的变化要求，必将助推新时代反腐败斗争的深入发展。

三、推进党内监督与国家监察制度衔接的基本遵循

党内监督与国家监察制度衔接注定是一项长期复杂工程，在核心制度《监督条例》与《监察法》基本确立之后，相关配套制度改革推进的重要意义日益凸显起来。在明晰党规国法监督制度衔接的法理前提下，在借鉴《监督条例》与《监察法》成功衔接经验基础上，笔者以为，制度衔接推进必须重点从立法理念和制度设计两个层面深入展开。

（一）理念层面衔接：强化党的领导地位，围绕反腐败工作核心

首先，以强化党的领导为衔接核心纽带。党的十九大将“党是领导一切的”论断明确写入党章，加之2018 年宪法修订对党的领导地位的强化，新时代党的领导地位在党规国法中都获得明确的宣示与确立。全面依法治国与全面依规治党，任何改革推进必须围绕党的领导这一核心展开。对于社会主义法治体系而言，党规国法类似“车之两轮”，要实现党规国法的协同前行，明确二者共同的权威领导主体至关重要［8］。从理论与实践上讲，成为该共同权威领导主体必须具备两个基本条件，其一是它能够将自身意识贯彻到党规国法中去，换言之，党规国法必须是其意识的集中反映或体现，这构成其法理基础。其二是它具备引领掌控党规国法制度运行的实践能力，能够实现对依规治党和依法治国的全面有效领导，这构成其实践基础。在中国政治语境下，符合以上两个基本条件的政治权力主体，除中国共产党之外，别无其他。就体现党的意识要求而言，国法与党规并无实质性的差异，国法制定实施、修改完善同样是在党的领导下完成的。“在依法治国的今天，我们很难找到执政党认为很重要，却没有法律化、始终停留在政策或者党内法规层面的事情……法律实际上就是重要的党的政策。”［9］2016 年出台《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》更是党领导国家立法权的制度化和规范化。就全局引领、掌控能力而言，中国共产党是唯一能够全面领导国家法治建设的政治主体，也是唯一能够有效调控全局的权力主体。例如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》确立了重大问题向党中央请示报告制度，明确规定全国人大常委会、国务院、中纪委、最高人民法院、最高人民检察院等机关党组织要定期向党中央报告工作。2019 年1 月7 日，中共中央政治局常务委员会召开会议听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报，并对新的一年工作提出重要要求［10］。制度和实践充分表明，中国共产党是全面依法治国和全面依规治党的唯一合法领导者。

其次，紧紧围绕预防腐败工作核心。党的十九大报告指出，“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁”。公共权力的失范与滥用是造成腐败发生的根本原因，有效约束与规范公共权力运行是反腐斗争的根本之策，也是巩固维护执政党权威地位的制度保障。正是基于对预防腐败制度建设的重点强调，才有了新时期《监督条例》与《监察法》的适时修订出台。《监察法》取代原《行政监察法》，将监察对象扩大到所有行使公共权力的机关及其公务人员，实现监察全覆盖。其立法出发点就是及时回应新时期人民群众对反腐斗争的期待和要求，构建突出预防、防惩并重的反腐败国法体系。党规国法双管齐下一直是我国反腐制度建设的基本范式，党规是防腐的戒尺，国法是惩腐的利器，法治反腐必须形成党规国法相辅相成，相互促进，相互保障的格局。实现党规国法的衔接必须紧紧围绕强化腐败预防这一中心具体展开，要依规依法监督监察公共权力机关及其公务人员遵守执行法律法规情形；依规依法受理和查处涉贪腐的举报和控告；依规依法查处涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件，积极运用监督监察手段对公共权力实施过程全程监督，确保其始终在法治轨道上公开透明运行。最终打造党规国法有机衔接的预防腐败制度链条，确保党内外监督监察体系发挥出预防腐败的最大制度效能。

（二）制度层面衔接：从立法沟通到协同审查到整合解释系统

首先，落实完善党规国法备案审查联动机制。党的十九大报告提出“以良法促进发展、保障善治”论断，党规国法监督制度衔接重点应从立法源头上把好关、做好协调工作。就目前实践而言，重点要切实贯彻党规国法备案审查联动机制，制定出监督监察的良法良规。简言之，备案审查衔接联动机制是以党规国法备案工作机构间的协作机制为路径，实现提前防范化解可能的冲突［11］。2012 年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》明确建立此制度，规定党内法规、规范性文件与国家法规、规章、规范性文件实行备案审查衔接联动机制。党内监督和国家监察立法要认真贯彻备案审查衔接联动机制，积极推动建立由党委牵头、人大协调、监察委重点参与的备案审查联动协调机制，进一步丰富审查线索转送、征求意见、信息沟通、联动检查等协调形式，适时推进建立各级党委和政府衔接联动专门审查机构改革。经过一定时期实践后，尝试提升备案审查联动机制对象的法律位阶，最终将包括法律在内的所有国法形式都纳入联合审查范围之内，以衔接协调“良法”，确保党内外公共权力全面有效监督“善治”目标的实现。

其次，建立健全协同监督一体运行实施机制。依据党务、政务、国务的三分理论划分，完善的公共权力监督分工格局应该包括：党的纪检机关追究违反党规的责任、监察机关负责追究违反政法的责任、司法机关追究违反国法的责任。科学合理配置三大监督机关尤其是纪委和监察委之间权力分工，是全方位监督工作顺利展开的前提。事实上，监察委员会前身监察部设立之初，就曾试图与中央纪委职责进行明确划分，即“监察部主要抓国务院系统的大案，实行分级监察的原则，属于省市的案子由省市各级去办”①。但二者职责划分与工作展开等领域存在密切关联性，尤其在反腐败领域更是密不可分。基于实践的需要，中央纪委与监察部于1993 年实现合署办公，一套机构履行党纪检查和行政监督两项职能。2018年监察委员会改革同样坚持合署办公模式，监察委员会主任通常由同级纪委书记兼任。在此背景下，一体运行、协同审查的实施理念对于纪检监察机关而言就尤为重要，监督监察要突出相互之间的协作配合。纪检机关与监察机关处理问题时应当与审判机关、检察机关、执法部门做好配合，及时处理其他机关反映或移送的公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等问题线索。在发生党规处分和政务处分竞合的情形时，同样应该保持纪检机关与检察机关处分的顺序衔接，即对于公职人员中中共党员严重违反党规党纪并涉嫌犯罪的处理，应当先由纪检机关做出党纪处分，再由监察机关依法给予政务处分，最后才是司法机关的国法处罚。做好实施上的衔接，既可以防止党规处分和政务处分彼此代替而导致处分不完整，又能防止因衔接不畅导致的处分时效延迟与威慑力降低。

再次，建立健全党政整合解释机制。成文法的发展必然会伴随着适时的法律解释，对于党规国法高度竞合的公共权力监督而言，法律法规解释整合协调的重要性更为凸显。党内监督属于全面依规治党工程关键领域，依据2012 年《中国共产党党内法规制定条例》第4 条规定，涉及党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作的全面规定，应使用“条例”的党内法规形式，党内监督体系的完善首先应坚持党的中央组织制定条例为主干。随着监察委员会宪法地位明确，根据《立法法》第8 条规定，完善监察委员会国法体系主体应重点限定于全国人大和全国人大常委会范围。由于法律制定主体的位阶直接决定相应法律解释机关的确定，监督监察领域党规国法整合解释机制改革，必须集中在合适位阶党政机关之间展开。结合我国党规国法制定主体实际，党政整合解释机制主体应由中共中央办公厅、中央纪律检查委员会与全国人大常委会、国家监察委员会来承担。2018 年，中央纪委与国家监察委员会联合出台《公职人员政务处分暂行规定》就采用这种联合解释模式，明确规定中央纪律检查委员会与国家监察委员会的解释主体地位。

为了配合推进监督监察法律解释工作协调发展，笔者认为，要推进建立健全以党政实施评估交互函告制度与解释提前会商制度核心的配套改革。法律科学解释有赖于评估法律实施效果的准确总结，实施评估交互函告制度正是基于对党内外监督监察法实施效果关切而设计的。其主要内涵是中央纪委与国家监察委要定期对监督监察法实施情况进行评估总结，及时发现实施中的问题难题，并定期实现各自实施评估报告的相互共享，为双方协同解释奠定实证基础。同时尝试建立党政解释提前会商制度，党内外公共权力监督问题往往是党务政务问题的交织，实现法律解释科学化、可行化，势必需要相关党政部门提前协商、沟通交流，只有在达成一致共识基础上，出台颁布的法律解释才经得起法理和实践的检验。

四、结 语

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导是中国特色社会主义法治之魂。全面依规治党不仅事关我党自身的治理成败，更关乎全面依法治国目标的实现。“没有党规党法，国法就很难保障”［12］“治国必先治党，治党务必从严”［13］，可谓是对中国法治密码最精准的总结和凝练。在中国政治语境下，全面依法治国与全面依规治党实际上就似一个硬币的两面，法理上的相辅相成与实践中的密不可分最终塑造出党规国法“衔接和协调”关系的目标定位。唯有在此层面之上，才能真正理解新时代党内监督与国家监察制度改革“统筹推进、一体建设”的政治缘由与实践动力。

需要注意的是，“统筹推进、一体建设”并不意味着党内监督与国家监察制度改革建设上的平均发力，更不意味着其中一方对另一方的制度同化，而主要是指围绕共同目标任务，挖掘发挥各自制度特色、吸收借鉴对方制度优势，在整合借鉴中形成党规国法监督监察的制度合力。与国法相比而言，党内监督制度完善首先必须坚持强化自我监督的制度理念。勇于自我革命是我党最鲜明的品格，也是我党最大的优势。党的公权力监督问题解决当然必须依靠这一品格优势，制度完善应始终坚持“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”的改革方向，及时发现我党自身存在问题，以制度完善创新主动纠正实践问题偏差。其次是要充分发挥德治的功能优势。中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，先锋队性质内涵外化为共产党的先进性特征，并塑造出德治在依规治党中的可能与必需。完善党内监督不能抛弃党性修养、道德情操等道德要素，唯有在制度管党治党基础上充分发挥德治功能优势，才能永葆共产党人的先进性与政治本色。

党的十九大报告提出“全面从严治党永远在路上”，既是我党对推进依规管党治党事业的庄严承诺，也凸显出目标任务的艰巨性。加强公共权力监督是顺利推进全面依法治国与全面从严治党的根本保障，其改革推进也注定是一个长期复杂过程，实现党规国法监督监察制度科学衔接更不能一蹴而就。总体来说，需要在党的统一领导下，紧紧围绕《监督条例》《监察法》制度框架展开，遵循党规国法“统筹推进、一体建设”基本原则，积极推进相关系列配套制度改革，最终必能实现党规国法公共权力监督制度无缝衔接的伟大目标。

注释：

① 原全国人大常务委员会委员长乔石同志指出，“监察部和中纪委、法院、检察院、审计署的关系都很密切，职责划分与工作展开等领域存在非常密切关联性，工作上有交叉不要紧，以后逐渐明确”。参见《乔石谈民主与法制》，人民出版社、中国长安出版社 2012 年版，126-127 页。