论公共服务均等化视角下的财政转移支付制度

陈 达

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

改革开放以来， 我国公共服务的供给水平得到了显著提高， 财政支出规模不断扩大并伴有从经济建设型财政逐步向公共财政转变的趋势。 按照德国公共经济学家马斯格雷夫的经济发展阶段理论观点，中国大体上正向第三阶段过渡，在此期间，居民对公共事业和社会保障等支出的需求会大幅度提升。 而我国“十二五”规划纲要将基本公共服务的范围界定在了医疗卫生、基础设施、公共教育、住房保障、就业服务、公共文化和环境保护等共9 个方面。依据我国现阶段国情， 当下亟待优先满足和实现均等化的公共服务领域主要包括社会保障、医疗卫生、就业服务、基础教育，这些公共服务的共同特点与民众的切身利益关系紧密， 其均等化的实现有利于改革发展成果的公平分享。另一方面，对于实现均等化的路径， 党的十七大报告则明确提出了财政促进基本公共服务均等化的方向。 而作为财政制度重要组成部分的转移支付制度， 其在促进均等化方面的作用自然而然就受到政府的关注。

转移支付制度作为财税制度的配套制度， 出现在“分税制改革”之后。在这之前，“财政包干制”的财政体制使得地方政府享有较大的财政自主权并积极增加本地政府的财政收入， 而中央预算收入占全部预算收入的比例小且呈现逐年下降的趋势， 造成中央财政负担持续加重。为了扭转该局面，加之受到中央政府向地方政府分权能解决自身信息不对称的缺陷、 影响地方政府间的竞争和公共支出方式等思想的影响，20 世纪80 年代开始，我国财政体制改革便沿着财政分权思路向前推进，并于1994 年形成了分税制， 其实质是要实现中央和地方间财政收入的重新划分，使财政资源大量向中央集中，降低地方财政收入占全部财政收入的比重。 但这次改革仅是对中央与对方的财力进行重新分配， 并未就双方支出责任展开必要调整。在较长的一段时间内，中央政府获得了全国大约55%的财政收入， 但只付出了不到30%的财政支出， 而地方政府仅得到约45%的财政资源，却需承担超过70%的支出责任。 伴随着财权层层上移、 支出负担下移的是地方财政缺口不断扩大，加之我国不同区域的地方政府财力差距悬殊，落后地区供给公共服务的能力受到严重制约， 由此产生的财政横向和纵向双重失衡导致区域发展差距拉大[1]（20）。在这一背景下，转移支付制度应运而生，其初衷是要通过中央向地方、 发达地区向落后地区进行转移支付以弥补财政缺口， 促进各地区政府横向和纵向财力均衡，实现公共服务均等化的目标。从近些年的实践来看， 转移支付制度的实施确实在一定程度上缓和了不同地区间公共服务供给水平的差异，但距离实现政策目标尚有差距， 还存在诸多问题阻碍了转移支付制度的功能发挥。

一、相关概念辨析

（一）公共服务均等化

公共服务均等化的主流定义是指政府有责任供给基本的、在不同发展阶段具有不同衡量标准的、最终趋于大体均等的公共服务， 为各地居民的生活和社会经济发展提供基本条件。需特别指出的是，均等化有别于绝对的平均化，基于我国当前的实际国情，要在短期内保证各地区均能提供同样的优质公共服务并不现实。 因此，均等化只能是一种相对的均等，它并不排斥差异， 只是要将差距控制在可接受的范围内，兼顾公平与效率，确保所有人至少都能享有最低标准的公共服务。换句话说，就是要在承认地区差距的前提下， 以各地区收入能力与支出需求等因素作为衡量标准，合理分配转移支付资金，平衡区域间财政收入与支出水平的差异， 最大限度地缩小区域和城乡差异、保障经济综合效率提高和可持续发展、实现社会公平正义。

（二）财政转移支付

财政转移支付是指以各级公共部门间所存在的财政能力差异为基础， 以实现各地区公共服务供给水平的均等化为目标而施行的一种财政资金转移和平衡制度。根据定义不难看出，财政转移支付是保证公共服务均等化的一种手段和措施，现实情况中，纠正政府间纵向财力不平衡是转移支付存在的重要原因之一，如表1 所示，在国家整体一般公共预算收入不抵一般公共预算支出的背景下， 中央与地方间的财政收入分配并不与两者间的支出责任成相同比例，地方的财政收入略高于中央的财政收入，但前者财政支出数额则数倍于后者。尽管近年来，国家注意到地方政府在提供公共服务方面存在心有余而力不足的状况， 不断减少中央财税收入并提高地方财政能力， 使地方总财政收入终于超过中央且有逐步扩大差距的趋势，但与地方沉重的公共支出责任相比，其用于满足公共服务需求的财力依旧不足， 这就为中央向地方实行转移支付创造了条件。

表1 2011-2017 年中央与地方一般公共预算收支总额情况

二、政府间转移支付制度的作用

（一）克服纵向财政失衡

如许多多级财政体制的国家一样， 我国亦实行分税制财政体制。 该体制的突出特点是在划分各级政府事权的基础上明确各自的支出责任， 并以此确定财税收入[2]（93）。 但在实际运行中，该体制极易出现政府间纵向财政失衡的现象： 中央在财政收入分配中占有较大比重， 而负担大部分公共服务支出的却是地方，从而造成中央与地方财权与事权的不匹配。转移支付的一个重要功能就是通过中央向财力不足的地区给予补助来克服纵向财政不平衡。

（二）克服横向财政失衡

地区的财政收入规模与结构很大程度上取决于该地区的经济发展状况。 我国幅员辽阔， 在资源禀赋、区域位置、经济基础等方面，东、中、西部差别显著，不同地区的经济发展水平与经济结构大相径庭，导致出现发达地区财力富足而落后地区财力拮据的现象。为缩小横向政府间财力差距，以保证贫困落后或公共服务供给成本较高的地区政府亦能像其他地区一样提供基本公共服务， 就要通过转移支付制度加以解决，由上级向下级、发达地区向同级落后地区给予资金资助。

（三）矫正辖区间外溢

地方性公共产品在提供时易产生收益外溢的状况， 即该项公共物品的受益范围超过了本行政区域的范围。地方倾向于从本地区利益出发，按照区域内边际收益等于边际成本的标准提供正外部性的公共产品，其结果是实现了本辖区内资源的有效配置，但从国家整体的角度来看，公共物品供给不足、整个社会的资源配置偏离最优轨道。因此，需通过横向和纵向转移支付给予补偿以鼓励地方加大对具有正外部性公共产品的供给力度， 实现整体的资源配置最优化。 一个突出例子就是发达地区对落后地区的横向生态补偿，我国落后地区往往生态环境优良，而自然环境的保护一方面需要政府开支， 另一方面也牺牲了部分当地的发展潜力。 但生态保护的收益并非被本地区所独占， 而是同时惠及了其他下游或发达地区，客观上减轻了后者污染治理的成本，所以其有必要为此提供部分补助来弥补前者为保护环境而产生的损失，增强落后地区生态保护的积极性。

三、我国转移支付制度存在的问题分析

（一）政府间事权划分不清

清晰的事权与财权划分是转移支付制度得以有效运行的基本前提。只有明确地方政府的事权范围，进而明了自身的标准支出需求， 中央财政才能根据地方的标准财政收入与标准支出需求的差额确定转移支付的拨款数额， 使转移支付资金的投向和投放量更趋精准化。但肇始于上世纪90 年代初期的分税制改革侧重于对中央与地方财权的划分， 而对事权的明确过于模糊和滞后， 产生的直接后果就是在具体事项的处理上，中央政府与地方政府间事权不清、职能交叉重叠的现象普遍化[3]（11）。导致一方面政府部门的运行效率受到负面影响，另一方面，转移支付应具备的透明化和公平化要求受到挑战， 地方难以测定标准支出数额， 中央财政的资金投向亦难以匹配各地区履行公共服务职责的实际需要， 各级政府财权与事权严重不对称， 纵向财力不平衡的问题日趋深化。

（二）现有的转移支付形式均等化效果不明显

作为主要转移支付形式的财力性与专项转移支付（以2015 年为例，二者占中央对地方转移支付资金的比重如图1 所示）问题突出。财力性转移支付中的一般性转移支付是最具摆脱基层政府财政困境、实现政府间财力均衡作用的一类补助方式， 但由于缺乏中央与地方均认同的资金下拨标准， 且考评地方政府公共服务水平的绩效评价体系尚不健全，中央基于减少寻租空间以及降低地方在补助使用上道德风险的考虑，不敢盲目提高一般性转移支付的比重，导致其促进公共服务均等化的作用遭到削弱[4]（19）。 而专项转移支付的情况亦不乐观， 中央财政对地方的专项补助往往要求地方拿出一定比例的配套资金，但落后地区的公共部门本就财政吃紧， 一般无力提供，因此对申请中央专项补助的积极性不高。发达地区由于资金充裕，极易获取这项利好，这就使大量的专项资金实际上投向了发达地区而非落后地区，从而进一步加剧二者间的财力失衡。此外，专项转移支付理应成为为实现少数特定政策目标的专项拨款，可目前其所覆盖的支出范围过广， 分配到各个项目上的金额相当有限，致使专项补助的效果不尽人意。

（三）转移支付制度存在“负面效应”

按常理来说， 地方对来自中央或者上级拨付的转移支付资金，会视为同本地区的财税收入一样，进行同等支配，但事实并非如此：有关研究表明，相对于本地区的税收收入， 转移支付的收入更易产生地方政府部门人员和机构膨胀的现象， 也就是发生了所谓的“粘纸效应”。 数据显示我国人均专项转移支付每上升1 万元， 就会导致每万人公共部门人数规模增多98.6 人。 而对于转移支付占财政收入比例较高的落后地区来说， 面对与发达地区相比经济发展水平上的劣势， 其更愿将获取的转移支付资金投到扩大财政供养人口上， 致使上级财政的拨款沦为本地政府的“吃饭财政”。 另外一点就是考虑到征税需付出一定的成本， 地方倾向于用转移支付资金替代本地税收，导致其财税力下降。这些“负面效应”的存在， 进一步弱化了转移支付制度在实现地区间公共服务均等化方面的效力。

（四）对转移支付资金使用的监督和评价机制不完善

我国转移支付体系复杂， 涉及众多预算支出科目和项目接受对象， 但制度运作缺乏明晰的法制遵循，更多地依赖于传统的行政手段。对转移支付的项目范围确定不够严谨，支付标准不尽规范，常仅凭官员的主观臆断决定资金的分配和使用，随意性很大。地方政府部门在政绩考评的内容里大多未将公共服务供给水平纳入其中， 即使有也缺乏合理的考评要素指标，对考核标准与方法的选择亦不科学，地方政府将资金优先投入到公共服务供给上的动力不足，转而用于能提升政绩的领域， 致使公共服务绩效管理失效。同时，下拨的资金还缺乏配套的法律监督机制，无形中使地方政府放松了对资金的监管，加之许多资金补助项目牵涉多个部门， 产生多头管理和管理盲区的问题，导致转移支付资金被非法截留、挪用或低效率使用，客观上削弱了转移支付制度的作用。

四、改革现有转移支付制度的对策

（一）准确划分各级政府间事权与财权范围

根据政府职能、 公共服务受益范围以及经济活动规模来划分政府间事权。 遵循全国性公共物品由中央政府供给， 区域性公共物品由所在地政府供给的基本准则， 合理界定各级政府公共支出责任并以法律形式对中央与地方的事权范围予以确认。 对财权的划分， 要在完成事权划分的基础上对地方履行公共服务职能所需的支出水平展开调查， 估计必要资金量，确定适合的转移支付规模，实现各地事权与财权的匹配。在税收归属上，对流动性生产要素征收的税、 使用累进税率的具备再分配与经济稳定功能的税应纳入中央税的税收范围； 对不流动的生产要素课征的税与经济循环中相对稳定的税则应归属地方税的范畴， 且地方税应优先划拨给承担公共服务供给责任的政府部门。

（二）优化转移支付的方式

首先，在转移支付规模的计算方式方面，传统的“基数法”具有浓厚的维护地方既得利益色彩，应逐步缩小其应用范围， 在适当时候予以摒弃并代之以“因素法”的计算方法。 “因素法”是指在综合考量影响地区财力和支出需求等各种客观变量基础上，确定划拨资金规模的方法，能够缓解地区间利益冲突、保证转移支付的透明性和客观公正性、 提升财政管理科学化程度。其次，由于税收返还具有逆均等化调节的缺陷， 应不断降低税收返还额在转移支付总量中的占比直至取消该项转移支付， 将一般性转移支付作为主要方式。尽管近年来，一般性转移支付在转移支付总额中的比重得到了提高， 但总体上依旧偏低，需进一步扩大其规模。而对于专项转移支付则需降低落后地区的资金配套比例或由中央财政全额承担，确保专项拨款真正惠及落后地区。缩减纳入专项补助的项目数量，设立严格的支付标准，实现拨付的规范化和科学化。

（三）完善监督评价体系

尽快将转移支付纳入“法治化”运行轨道，为实现均等化提供保障与条件。 制定专门针对转移支付的相关法律，明确各级政府的职责、权力以及转移支付的流程、环节、标准等内容，以便于监督转移支付的实施，对违法行为进行责任追究。 以经济效益、社会效益和生态效益三者并重为价值理念， 设计与人民群众利益密切关联的民生考核指标， 形成科学完备的绩效考评标准， 并将公共服务指标纳入政绩考核体系中，提高其权重。另外要把转移支付资金纳入人大的监督范围，履行政府的审计职能，地方在使用这笔资金时需向社会公开相关信息， 保证资金从拨付到使用的全程监控。

（四）建立纵横交错的转移支付制度

我国横向转移支付相比于纵向转移支付，受到的重视不足， 但建立制度化的横向转移支付既必要也可行：第一，中央财力有限，单靠纵向转移支付来达成公共服务均等化的目标不切实际， 具有横向转移支付的需求；第二，我国东西部财力差距较大，东部地区经济发展水平高，具有横向转移支付的能力；第三，从生态补偿的角度看，发达地区长期免费享受着落后地区提供的生态服务， 具有横向转移支付的责任义务；第四，东部省区对口支援西部省区的政策实行，为横向转移支付提供了实践与政治思想基础[5]（152）。 应按照循序渐进的方法逐步形成有效的横向转移支付制度，先选择少数地区进行试点，方式上可选择把人均财力水平超过全国平均水平的地区的超出部分按超额累进制补助落后地区， 缩小双方间财力差距，最终建立起纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交错的财政转移支付制度。

科学完善的政府间财政转移支付制度对于实现不同地区财力与基本公共服务均等化的积极作用毋庸置疑， 但我国现行的转移支付制度在运行中尚存在一些不足， 导致各级政府横向与纵向财力不平衡的现象还未有重大改观， 东西部间的公共服务供给能力差异明显。 因此，应主动借鉴国内外有效方法，总结实践中的经验教训，立足于本国国情，形成富有中国特色的转移支付制度体系， 以期早日实现基本公共服务均等化的政策目标。