论留守儿童监护制度的完善

赵美华

（扬州大学，江苏 扬州225127）

留守儿童现象是监护缺失的表现，留守儿童是指：“父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。”①农村留守儿童数量众多，其中监护缺失问题危害其生存和发展。我们应着力完善监护法律制度，对此有必要进一步剖析监护缺失等相关问题。

一、我国农村留守儿童监护权缺失现状及危害

（一）我国农村留守儿童监护现状

根据监护权实施主体的区别，农村留守儿童的监护模式主要有以下五种类型：单亲监护、隔代监护、亲友监护、同辈监护和自我监护。留守儿童监护缺失问题主要包括留守儿童没有监护人，或者虽有监护人但未完全履行监护责任等情形[1]，主要表现为：

1.父母责任意识淡薄，监护缺位

父母是未成年子女的法定监护人和当然监护人，有法定的监护职责。受经济条件的限制，农村父母外出打工，不能切实履行责任，也未依法妥善安置留守子女，使得留守儿童缺失父母监护。

2.监护人监护能力欠缺，不能全面履行职责

在隔代监护中，监护人与被监护人存在较大年龄差，祖辈重养轻教，不能给予孙辈良好的学习环境和生活指导。部分祖辈监护人年老体弱，缺乏监护能力，甚至出现了“反向监护”的问题，不利于留守儿童的健康成长。

3.缺乏健全的委托监护制度[2]

《未成年人保护法》提到未成年人父母在自己不能履行监护职责时，可委托其他有能力的成年人实施监护行为，但未具体规定监护主体之间的权利义务。实践中多以口头形式设立监护，认为受委托监护人没有报酬取得权，部分监护人因此会不认真履行甚至不履行监护职责，致使被监护人出现合法权利受侵害的现象。

（二）农村留守儿童监护缺失的危害

1.受教育权受到损害

留守儿童享有受教育权是宪法权利的体现。留守儿童长期缺乏父母的监督与管教，缺乏学业上的指导与教育。部分孩子心理得不到及时疏导，导致部分留守儿童性情暴躁，不服管教，有厌学心理导致旷课或者辍学。

2.人身权存在隐患

留守儿童身心不成熟，人身安全因欠缺有力监管和干预更易遭受侵害。留守儿童自我保护能力差，常发生伤亡事故。

3.发展权受到限制[3]

留守儿童群体存在人际交往能力不足、性格孤僻等问题，留守儿童文化水平普遍不高，对其今后的生存和发展产生了相应的消极影响，需要相关部门着力改善。

二、造成留守儿童监护制度缺失的立法分析

（一）留守儿童监护权益的法律保护现状

针对留守儿童的监护问题，可直接适用我国有关未成年人监护制度的法律规范。我国现行监护制度的基本内容被规定于我国现行的《民法总则》[4]与《民通意见》中，并散见于现行的《未成年人保护法》《婚姻法》《预防未成年人犯罪法》和相关的司法解释以及有关的部门意见等，且2017年颁布的《民法总则》对有关监护制度方面做了较大修改，例如增设遗嘱监护、②完善委托监护、③尊重被监护人的意愿，体现了以保护未成年人利益为原则的立法理念。但遗嘱监护中，仍存在未成年人父母指定的监护人模糊不清，以及被指定的监护人不愿代为监护时作何处理等不具现实操作性的规定。

（二）留守儿童保护的法律不足

1.监护理念落后，监护主体不合适

我国监护制度的指导理念具有家庭性、自治性等，使得留守儿童的权益很难得到应有的保障，这些弊端主要有：[5]

首先，在《民法总则》施行之前，未成年人父母单位能够作为未成年人的监护人。但单位为留守儿童提供稳定长效的监护环境较为困难。故在笔者看来，《民法总则》革除监护单位化的定势是一个良好的开始。村民委员会作为基层群众性自治组织，让其作为失去监护的留守儿童的监护人，缺乏科学性，不符实际，其缺乏专项经费来源和专门人员，无法承担留守儿童日常起居、财产管理和教育等方面的监护职责。[6]

其次，《民法总则》第32条规定民政机关可以担任未成年人的监护人。民政部门有保障社会弱势群体权益的义务，且《儿童权利公约》中也确定国家对儿童权益的特别保护义务，但这不表明作为国家机关的民政部门对留守儿童的监护实施具体的基础工作。我国留守儿童较多，民政部门承担监护工作繁重且缺乏资金保障和相关程序性规定。

2.民事立法上没有区分监护和亲权

亲权不仅强调权利也重视义务。而监护则是对亲权的一种弥补手段，是在亲权不能对留守儿童的监管和保护发挥关键作用时的一种补充，其常常只重视义务和责任。《民法总则》和《婚姻法》没有单独规定亲权制度，将亲权和监护统一称为监护，是立法的一个不足，容易淡化父母与其他监护人的监护意识，不利于他们积极履行职责。[7]

3.缺乏科学的监护监督体制

一个完善制度的有效运作离不开良好的监督机制，但《民法总则》第34条的规定欠缺具体的监护主体、监护标准以及明确的惩罚措施，只是原则性地指出监护人的职责以及不尽监护职责的法律后果。传统的立法理念认为对留守儿童的监督和爱护主要依靠家庭的力量，监护被认为是纯粹的家庭内部事项，没有必要进行监督，导致部分监护人严重失职。

三、完善我国留守儿童监护制度的建议

社会需要从观念上，国家需要从法律规定和政策上作出努力，来确保留守儿童的成长。

（一）借鉴国外监护立法体例，完善立法保护体系

留守儿童是未成年人中的一类特殊的弱势群体，故一定要既关注其与未成年人的共性，又着眼于特殊性，修缮细化我国监护制度中指导性的原则和规定，采取适当措施改善留守儿童的生存现状。

1.构建留守儿童“亲权+监护”的立法体例

我国可借鉴大陆法系国家的亲权和监护两种体系模式：即父母对未成年子女的亲权看护，和父母之外的人对未成年人的狭义监护。笔者看来，首先启动亲权保护机制，监护机制只有在亲权保护机制无法运作方可发挥作用。采取监护与亲权分离的立法模式，可更全面保护留守儿童的监护权益。

2.设立儿童权益最大化原则[8]

一些国家没有成文的民法典也并未明确区分亲权和监护，却能较好地实现对未成年人各种合法权益的保护，因为其全力贯彻“儿童权益最大化原则”。故我国有待细化修缮尊重被监护人意愿等原则性规定，同时将未成年人放置在各项法律法规的至高点，使他们的正当权益得到全面充分的保护。

（二）完善委托监护制度，保护监护人的正当权益

1.设立有偿委托监护制度

绝大多数国家和地区规定受委托监护人实施监护行为可以取得相应报酬。故赋予委托监护人报酬请求权，既能增强受托监护人履行职责的责任心，保护被监护人的利益，也可补偿监护人的付出。

2.完善委托监护的主体资格

在《民法总则》第30条的基础上，进一步细化委托监护制度中各主体的权利义务，严格审查被委托监护人的主体资格，加强法律对监护人的有力约束，切实保障留守儿童的合法权益，同时提高社会福利化程度，保障委托监护的实施。

（三）建立监护监督机构和监护权力机关

设立国家监督机构，在监护制度中强化国家公权力的介入，监管监护人滥用监护权或者不履行监护职责的情形。笔者认为，一方面可以在民政部门下设专门监督机构，群众性自治组织提供辅助工作，对监护委托协议进行审查和备案，监督监护人的被委托事项以及在监护监督人缺位时代行职责。另一方面建立定期汇报制度，就留守儿童的学习心理等情况进行汇报，重点检查监护人的履职情况，减少损害留守儿童合法权益的行为。

（四）细化国家代位监护制度

我国的监护制度主要以亲属监护作为基础环节，基层组织监护为辅，可以设立国家监护制度，由国家提供专用的财政拨款与专门指导人员在委托监护人出现力不从心时，由国家进行辅助监护，用公权力来保护留守儿童的全面健康发展。

（五）加强非政府组织的监护援助

在市场经济条件下，非政府组织可以充分发挥自身活力，形成多方合力，具有改进政府部门工作繁重和经验不足的优势，通过合理的途径帮助留守儿童，从而有利于实现社会公平，切实满足乡村居民和留守儿童的各类需要。同时充当中间渠道与政府沟通交流以便实现留守儿童需求系统的整合与分析，以此实现国家监护与社会监护的兼容并蓄、互为补充。[9]

四、结语

农村留守儿童成长教育关乎未来人口素质，影响未来城镇的发展水平。因此，我们应坚持家庭和国家监护双管齐下，多方合力保障留守儿童的合法权益，早日还孩子们一片有爱的天空。

注释

①来源于2016年由国务院颁布的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》。

②第29条增设遗嘱监护，规定未成年人父母可以通过遗嘱安排孩子的监护人。

③第30条规定：委托监护，其方式不再口头而是通过协议方式。