在线教育行业法治化路径探究

黄立夏

（广西民族大学法学院，广西 南宁530006）

一、在线教育行业发展行业现状

2019年9月教育部等多部门联合发布的《关于促进在线教育健康发展的指导意见》将在线教育定义为“运用互联网、人工智能等现代信息技术进行教与学互动的新型教育方式”，肯定了在线教育对构建“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会的积极作用。

在线教育行业的兴起，不仅有助于满足在竞争日益激烈的社会背景下，不同职业、身份和年龄段的人们不断高涨的对优质教育资源的需求，更有助于缓解当前我国不同地区之间教育资源分配不平衡不充分、教育结构不统一等现实问题，加快推进我国教育现代化，建设教育强国。特别是在2020年在线教育这一新型教育方式凭借着不依赖于物理空间的优势获得了社会极高的关注，必将拥有更为广阔的发展天地。但是，在线教育行业在高速发展的同时，也暴露出不少令人担忧的问题，主要表现在：

（一）在线教育机构资质问题尚未得到有效解决

一方面，部分在线教育机构并不具备教育部门颁发的办学许可证，无资质办学现象较为突出；此外，我国《教师法》第十条、第十一条分别规定了教师资格制度以及取得教师资格应当具备的相应学历，但是不少在在线教育机构中从事教学工作的人员并不拥有教师资格，机构也未能按照要求进行培训人员师资信息公示。

（二）部分培训应用软件传播不良信息

有的培训应用软件中充斥着与学习毫无关联的娱乐、广告内容，甚至公然涉黑涉黄，严重侵害青少年的身心健康。针对该乱象教育部专门发布了《关于严禁有害APP进入中小学校园的通知》。全国“扫黄打非”办公室在2018年、2019年连续两年专门开展了针对学习类APP的整治工作，依法查处“互动作业”“纳米盒”等违法违规产品，清理下架了200余款危害青少年身心健康的应用软件。

（三）课程质量良莠不齐，超标超前教学违背教学规律

一方面，在线教育机构中教师队伍的水平高低直接决定着授课质量的好坏，然而行业中存在的师资乱象导致大量培训人员无法胜任基本的教学任务，使得教学质量难以得到保障；另一方面，部分机构抓住用户急功近利的思想，采用“大水漫灌”式的教学方法试图让学生在短时间内掌握大量的知识，显然不符合教学规律，最终结果反而会适得其反。

（四）行业存在不良竞争

由于在线教育行业正处于大量资本涌入的快速发展期，不同机构之间为了快速抢占市场份额导致行业内相互诋毁、肆意抹黑以及不正当竞争等违法违规问题。2017年某平台就曾专门举行媒体沟通会指控某机构栽赃陷害并蓄意抹黑；一些培训机构也遭遇过网络自媒体通过各种伪造的材料进行恶意攻击，使其商誉受到严重损失。

通过梳理现有的研究资料，笔者发现当前的研究主要侧重于探讨在线教育模式与传统教学模式的区别，或是分析互联网教育对建设学习型社会带来的影响，少有研究从法律角度分析在线教育行业存在的问题。综上，在全面推进依法治国的当下，应当坚持法治思维，以法治化推动在线教育行业的持续、健康发展。本文主要立足于立法、司法、执法以及现行政策四个层面，分析实现在线教育行业法治化的过程中面临的困难以及需要解决的问题，并提出相应的意见与建议。

二、在线教育行业的本质及其特征

在线教育行业与其他新型互联网行业相比，其核心就是“教育”。教育是培养人、造就人的社会实践活动。综上，在线教育行业的本质可以理解为传统教育教学活动在虚拟、开放的互联网空间的拓展及延伸，是与现代信息技术跨界融合形成的新业态。

实际上，自2015年“互联网+”行动计划提出以来，互联网与传统行业的深入融合早已颠覆了原本的市场格局和行业形态，有学者曾言“互联网已不仅仅是作为一种社会生产生活的工具而存在，其俨然已发展为一种社会文化和秩序”，[1]在线教育行业作为诞生于互联网技术浪潮下的新产物，其行业特征显然既有整个互联网行业所普遍存在的共性，也包含着自身的特殊性，主要体现为：

（一）在线教育行业具有显著的时代特征

如今，普遍的社会焦虑现象在我国已然成为了一个比较明显的社会标志。互联网等现代信息技术的高速发展使得现代社会转型速度之快、范围之广、影响之深是过去任何一个时期都无法相提并论的，人们也比以往任何时期都迫切需要不断探究、学习新的知识，或是扩大、加深已有的知识，以此更好地实现个人价值。

正是在这样的社会背景和技术进步浪潮下，在线教育这一打破了时间与空间限制，赋予了学习者更多自主权的新型教育方式有效地满足广大社会成员日益增长的知识需求，自诞生之日起便拥有庞大的市场需求。因此，在线教育行业的产生与发展作为社会发展到一定阶段的产物，具有现实需要性和显著的时代特征，该行业的出现不仅满足了广大社会群体的特定需求，在一定程度上也有助于国民受教育水平和知识技能的提升。

（二）在线教育行业具有社会公共性与逐利性的双重属性

在线教育行业的社会公共性体现在该行业具备内容供给、知识呈现、智能评价等核心价值属性，有助于弥补、促进主流学校教育系统的不足，[2]具有普遍的正外部性。此外，在线教育行业的社会公共性还源自于教育事业的重要性，对于国家来说，教育事业关乎国家发展与民族复兴，是一项基础的民生工程。当前世界正经历着新一轮科技革命大规模高速发展时期，各国之间综合国力的竞争说到底就是人才竞争，因此，促进优质教育资源合理分配的意义与重要性不言而喻。

与此同时，在线教育行业中的培训机构多是以营利为目的进入市场，具有逐利性。如此一来就容易导致部分培训机构经营者为了追逐超额利润而采取各种违法违规的竞争手段，进而对整个行业的健康发展造成了诸多负面影响。因此，如何处理好社会公共性与逐利性两个特性之间的关系，做到效率与公平两者并重是保证在线教育行业持续发挥促进教育资源合理分配作用的关键所在。

（三）在线教育行业具有受众广泛性

根据第44次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2019年6月我国网民规模已达到8.54亿，其中我国在线教育用户规模已达到2.32亿，较2018年底增长3122万，占网民整体数量的27.2%，因此我国在线教育行业拥有着数量庞大的受众群体。

此外，在线教育行业发展至今已经细分了多个垂直领域，例如面向中小学生教育的作业帮、猿题库；面向职业教育的极客学院、网易云课堂、腾讯课堂；针对外语教育的百词斩、英语流利说等。可以看出在线教育行业并不是仅拘泥于一个特定的受众群体，庞大的用户数量决定了该行业具有明显的受众广泛性，未来的发展趋势也必将是进一步通过细分领域的方式去迎合消费者的需求，进而吸引增量用户的进入。

除了上述列举的在线教育行业自产生与发展以来反映的三个主要特征之外，该行业还天然地具备着跨地域性与介质性。正由于在线教育行业具备的特征，导致新的法律问题不断涌现，给传统的管理模式带来了挑战，但通过剖析行业特征进而加深对对该行业运行规律的认识，却也给行业治理也指明了方向。

三、在线教育行业现行政策与法律分析

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距”，意味着随着我国发展进入了新阶段，国家已经愈发重视教育现代化对于促进教育公平、扩大优质教育资源供给的重要推动作用。

下表梳理了近年来政府相关部门提出的关于在线教育的意见，可以看出从最初主要以高等院校为主体推进在线开放课程和平台建设，到如今鼓励社会力量举办在线教育机构，我国对于发展在线教育行业始终秉持的是鼓励与支持的态度，为了规范和引导在线教育行业的健康发展，会随着实际情况的变化针对行业中的关键环节加以规定。

有关在线教育的相关意见汇总

然而可惜的是，目前的政策内容相对原则化，缺乏强制性，使不同部门间的协作与执行增添了难度，也无法从根本上对在线教育机构进行监督与管理，消费者的合法权益依然受到潜在的威胁；此外，在基础设施建设、财政扶持、金融保障以及知识产权保护等领域尚未出台具有针对性的配套政策，导致在相对落后的地区很大概率无法享受到在线教育带来的优质教育资源，难以发挥在线教育行业最大的优势。事实上，若要为一个互联网新兴行业的未来发展营造良好的生态环境，除了完善的配套政策之外，更为重要的是拥有一个科学、规范的法律监督体系，不过当前我国针对互联网领域的立法、执法、司法依然与现实需要依然存在着一定的距离，具体体现为：

第一，在立法方面，当前面临的突出问题主要为现行互联网领域的法律法规效力级别较低，尚未形成完备的互联网法律监督体系。[3]首先，目前关于互联网的专门性法律仅有《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电子签名法》《中华人民共和国电子商务法》以及《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，其次，是以《互联网信息服务管理办法》《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》为主的行政法规，最后，是数量占据绝大多数的部门规章、规范性文件。如此一来，就难以保证不同效力级别之间法律文件的协调性、整体性，进而导致在实际执行过程中缺乏科学性、可操作性，实际效果难以得到保障。

第二，在执法领域，关键矛盾在于执法主体滞后的执法理念、方式与迅速变化的现实情况。一方面，由于在线教育行业的跨地域性特点，要求不同区域之间执法机构的相互协作将成为常态；另一方面，针对在线教育机构的监管也需要不同监管主体之间的配合。例如在市场准入方面就需要教育部、中央网信办、工业和信息化部、市场监管总局等部门相互配合，在内容管理、监督考核、消费者权益保护等多个环节也涉及不同的部门。因此，如果“九龙治水”的监管局面难以得到及时改善，不仅加重了市场主体的负担，同时也增加了执法成本，甚至有可能阻碍在线教育行业的创新发展。

第三，在司法领域，主要的问题集中在司法救济手段的缺失。司法救济作为维护当事人合法权益的重要救济方式，对解决民事纠纷、维护社会和谐稳定、促进经济健康发展具有重要作用，但是在互联网技术浪潮的冲击下我国司法救济手段同样出现了滞后性问题。如上文所述，在线教育行业拥有数量庞大的用户群体，当发生在线教育机构侵犯消费者权益的事件时，易引发群体性事件进而对社会秩序造成负面影响。此外，互联网侵权纠纷发生时法院管辖权的归属也暂无明确的规定，仅在2001年发布的《最高人民法院关于审理涉及计算机网络域名民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》中提到，涉及域名侵权纠纷的管辖权包括侵权行为地、被告住所地和计算机终端等设备所在地。因此，司法救济手段的缺失不仅使消费者的合法权益难以得到及时保护，也损害了司法机关的权威。

四、完善我国在线教育行业法律与政策的建议

2019年2月中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》作为我国第一个以教育现代化为主题的中长期战略规划，明确提出了“加快信息化时代教育变革”的战略任务；同年8月召开的国务院常务会议确定，加速推进“互联网+教育”，鼓励符合条件的各类主体发展在线教育，都预示着在线教育行业将在我国推进教育现代化、建设教育强国的历史进程中发挥重要的作用。因此，笔者试图综合以上研究，从立法、执法、司法以及政策支持四个层面出发，探讨全面推进依法治国的今天如何引导在线教育行业走上法治化道路。

（一）提高立法预见性与前瞻性，加强互联网重点领域立法工作

立法是建设法治社会的起点，是全面推进依法治国的前提和基础。

首先，互联网技术及应用的特点给我国立法工作造成了不小的困扰，日新月异的技术变革很可能导致新出台的法律仅经过短短几年就难以继续适用的情况，这就要求进行立法工作时必须建立高效畅通的专家咨询论证机制，广泛听取社会不同方面的意见与建议，及时发现、总结问题，以增强立法预见性与前瞻性，实现立法效率与立法质量的统一。

其次，我国应当充分结合本国实际情况，在现有的基础上坚持以维护网络与信息安全、保障互联网用户合法权益、促进新技术的创新发展为立法目标，加快对网络安全、互联网权利保障、互联网基础设施建设等重点领域的立法工作，从而明确不同主体之间的权利与义务，厘清各部门的职责边界，形成完备的互联网法律监管体系。以互联网发源地美国为例，其在信息监管、未成年人保护、电子商务、隐私保护、数据安全等方面进行了详细的规定；德国作为欧洲信息技术发达国家之一，在1997年颁布了世界上最早的全面规制互联网的成文法——《多媒体法》，随后又对几部与互联网监管相关的法律进行了修改，并陆续出台了多部配套法律规定，这在以维持法律稳定作为传统的德国实属罕见。[4]

（二）加速形成多环节协同监管机制，保证执法顺利高效

第一，规范市场准入机制，严守“入门关”。俗话说“举一纲而万目张”，建立科学规范的事前准入机制是执法部门监管过程中的重要环节。明确在线教育机构的准入条件和资格认证，推行备案审查制度可以从源头上最大限度地保证市场参与主体的经营能力和水平，间接地保护了互联网消费者的合法权益，能够起到事半功倍的效果。

第二，不断健全协同监管机制，提升执法水平和执法质量。一方面，应及时转变执法理念，提高执法队伍的素质和水平。创新是引领经济发展的第一动力，执法部门应当秉持包容审慎的理念，辩证地看待在线教育这一新事物新业态的产生和发展，通过人才引进或是针对性培养的方式提升执法队伍的专业性，杜绝在执法过程中出现“一刀切”的粗放式管理现象；另一方面，可以建立集合信息监测、从业人员身份记录、行业风险判断等功能为一体全国性的在线教育行业监督管理平台，实现监管手段与信息技术发展趋势相向而行，监管信息的跨区域共享，从而保证各部门间能够得到及时充分的沟通和交流，防止互相推诿的情况发生。

第三，充分调动社会各方积极性，实现社会共治。在线教育行业的特性决定了相对于传统线下教育模式而言，其矛盾纠纷会更加复杂化、专业化。因此无法照搬照抄过去仅依靠执法部门进行“大包大揽”式的管理模式实现行业治理，而是应当充分调动社会各方积极性参与行业治理，实现社会共治。以英国为例，英国在互联网监管上主要是通过行业自律进行，其中最著名的是1996年成立的“互联网监督基金会”；在德国更是有多媒体服务提供商自愿自我规制协会、互联网内容分级协会、娱乐软件自我规制机构等多个机构一起为互联网安全提供保障。因此，在监管过程中我国应当充分发挥社会各方的力量，重点强化行业自律，共同实现在线教育行业精细化管理，引导行业健康有序发展。

（三）完善司法救济机制，切实维护消费者合法权益

首先，建议通过制定相关司法解释以弥补当前的立法缺失问题。鉴于在线教育行业的特殊性，地方各级司法机关在具体的司法审判中应当积极归纳和分析新出现的疑难法律问题，及时向立法机关和最高人民法院反馈，通过颁布司法解释的方式进行查漏补缺，明确在司法实践中的争议问题，同时也为未来的立法工作积累经验。

其次，可以建立专门的案例指导制度，此举可将抽象的法律规范在现实案件中具体化、明确化，不仅可以对普通民众进行普法宣传，让其知晓自身所享有的权利以及应承担的义务，提高公民的法治意识和素养，也为执法机关与司法机关提供了一个相互沟通交流的平台，可以共同研讨在执法办案中遇到的法律问题，从而达到一举两得的效果。

最后，针对在线教育行业中受众人数多、影响范围广的民事侵权案件，建议采取公益诉讼的方式进行救济。公益诉讼具有重要的公民权利保护价值。当侵权纠纷发生时，应由在线教育行业自律组织或消费者权益保护协会提起诉讼，或是由检察机关依据《民事诉讼法》第55条的规定向人民法院提起诉讼，切实保障消费者的合法权益。

（四）完善政策支持体系，推动行业高质量健康发展

政策与法律既有区别，又有联系，但无论如何两者所规定的内容都属于国家和社会的重大事项，均体现着某种国家意志和社会公共性意志，特别是当法律规范缺失时就需要通过各项政策的基本精神作指导。因此，构建完善的政策支持体系对于正处于快速发展期的在线教育行业具有重要的促进作用。本文建议，一方面，政策支持应立足于促进行业发展，通过财政税收减免或是拓宽融资渠道的方式，鼓励、引导社会资本进入在线教育行业，通过充分的市场竞争提高整个行业的专业化、数字化、智能化水平；另一方面，政策支持还应立足于社会公共利益，关键是要抓住第五代移动通信技术商用的契机，重点加强中西部等较为落后的地区基础设施建设，特别是要保证到2022年所有学校能够接入快速稳定的互联网，以实现扩大在线教育覆盖面，使优质的教育资源能够惠及更多的用户的目标。

五、结语

党的十九届四中全会明确提出“发挥网络教育和人工智能优势，创新教育和学习方式，加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”。在线教育行业的出现为发展更加公平更有质量的教育提供了更多的可能性，是实现教育现代化，建设教育强国的重要推动力。

互联网技术与传统领域的不断融合，在给社会带来显而易见的好处的同时，也引发了新的矛盾冲突，互联网本身所具有的特点也给执法部门增加了不少工作难度。因此，依法治理是最可靠最稳定的治理，法治化不仅是推进国家治理能力与治理体系现代化的重要保障，也是实现各行各业健康、稳定、持续发展的重要保障，未来的社会必定会迎来线上线下更加紧密融合的时代，唯有通过立法、执法、司法构筑完备的法律监督体系，辅以相互配合的政策体系才能将在线教育行业引上法治化道路，为该行业的今后发展保驾护航。