相对集中行政许可权实施规范相关问题之浅析

陈欢欢

（广西大学法学院，广西 南宁53000）

2008年成都市武侯区启动相对集中行政许可权改革后，2015年国家开始加快改革步伐，多个省级、市级、县级试点实施这项改革，即由相对集中行政许可部门（以下简称集中许可部门）集中行使有关行政主管部门的行政许可权。行政主管部门履行除行政许可权以外的行政监督检查权、行政处罚权等其他职权。为规范改革的实施，多个地方政府也制定了相对集中行政许可权实施规范（以下简称规范）。从各地的规范来看，还存在着法律概念不一致、管理范围不统一、部门关系不协调等相关问题。本文选取了部分有代表性的省、市、开发区进行简要地比较分析，为规范制定、修订工作提出思路。其中，广西南宁市是较早出台规范的城市，山西省、江苏南通市分别是以地方政府规章出台规范的第一个省、市，江西赣州市、青岛西海岸新区则是比较有代表性的市、开发区。

一、国内现行相对集中行政许可权实施规范相关问题分析

（一）事中监管的含义

事前、事中、事后监管是各地的规范中都出现的概念，但是对事中监管的定位各不相同。南宁市的规范将其定义为集中许可部门的审批行为。①青岛市西海岸新区的规范将其定义为行政主管部门对行政相对人从事所取得行政许可的活动进行监管的行为。②山西省、南通市、赣州市的规范没有对其进行定义，但将其列为被划出行政许可事项的行政主管部门的职责。③

事前、事中、事后监管的“事”作为一个节点，它指的是行政机关的行政许可行为还是行政相对人经行政许可后的行为呢？从法理上看，行政许可是一种事前控制的赋权行为或确认权利的行为，属于事前监督范围。④因此，“事”在法理上是指行政相对人拟申请行政许可后从事的特定活动，而非行政许可行为。从国家有关文件来看也是如此，比如《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发〔2019〕6号）附件多处要求，在行政许可事项取消后行政主管部门要加强事中事后监管。这也符合法理上的定义。因此，笔者赞同山西省、南通市、赣州市等地的观点。

（二）事中事后监管方面的规制

南宁市、青岛市西海岸新区相关规范的名称都包括“相对集中行政许可”与“事中事后监督管理”，规范的内容不仅对相对集中行政许可权的实施进行了规制，还对事中事后监管进行了规制。南宁市的规范用第三章全部4个条文提出多项要求，包括行政许可事后监督管理体系、相对集中行政许可事项监管清单、行政主管部门对行政审批中介服务机构的信用管理制度和行政许可事项事后监管主体的交接制度。青岛市西海岸新区的规范也有监管清单、监管主体的交接制度等内容。山西省、南通市、赣州市相关规范的标题只提及相对集中行政许可，内容也没有事中事后监管方面的规定。

这些规范不宜包含事中事后监管方面的内容。首先，各行政主管部门对相关行业进行监管是法律、法规的要求。行政许可权被划走后，其他行政职权与职责仍由它依法承担。行业监管的具体问题和相对集中行政许可权改革没有直接关联，因此不必赘述。诚然，它的目的是避免行政主管部门推诿、扯皮，如果实在需要界定它们的权责，不妨用一句话简单表述为：“根据法律、法规、规章及上级有关文件的要求履行监督管理职责。”其次，与行政许可一样，事中事后监管也是一个社会热点问题，国家高度重视并出台了很多专门文件进行部署，⑤力求解决“以批代管”、执法不严、“放水”监管、选择执法、任性检查、执法扰民等问题。以名称论，南宁市、青岛市西海岸新区相关规范是对当地相对集中行政许可、事中事后监管等两项工作作出总揽性规定的文件。但是，南宁市的规范仅用第17至第20条共4个条文对事中事后监管进行规制，西海岸新区的规范实际上仅在第20条、第24条对其进行了规制，难以涵盖事中事后监管的内容及要求。

（三）集中许可部门与行业主管部门之间的关系

山西省、南宁市、南通市的规范都规定行政主管部门对集中许可部门具有指导的权责。在指导的基础上，赣州市规范的第11条、青岛市西海岸新区规范的第19条还规定行政主管部门对集中许可部门具有监督的权责。

行政主管部门应该有监督的权责。首先，行政主管部门在各领域行政事务上应处于主导地位，集中许可部门应该对其负责。因为各行政单行法规定行政主管部门负责监督、管理各个领域，具体履行规范制定权、行政许可权、行政监督检查权、行政处罚权等行政职权。而集中许可部门只是依据《行政许可法》第25条集中办理行政许可事项的部门。行政主管部门负责一个领域的行政事务，如果行政许可业务不受其管理，则难以履行法定职责。其次，集中许可部门的人力特别是专业技术人员不足，管理实践经验有待提高，而行政主管部门熟悉相关行政法规范和各行政管理领域的情况，同时它的人力和专业技术人才更多、内设机构分工更细、管理实践经验更优，因此集中许可部门需要行政主管部门的业务指导与监督。最后，集中许可部门高度集权，违法违纪的风险成倍叠加，特别需要建立主动的、日常的监督、制约机制。如果行政主管部门对它有监督权，那么在上级机关、监察机关常规监督的基础上，增加了一个熟悉相关规定和情况、实施日常监督检查的监督主体，提高了监督的主动性、积极性、专业性，实现监督制约力度与权力集中程度相匹配，可有效防范“放水”审批等违纪违法行为。

（四）集中许可部门与行业主管部门之间的业务协同

由于没有确认行政主管部门在行政许可业务上的主导地位，部分地方的规范在处理它与集中许可部门的业务协同时出现了效率降低的问题。比如，南通市的规范规定，集中许可部门需要请示上级行政主管部门或向下级行政主管部门征求意见的，可以由本级行政主管部门联合行文。这种联合行文制度降低了工作效率。首先，两个部门联合行文时会耗费很多时间、精力去达成一致意见。其次，如果按上述规定由下级的这两个部门共同请示上级行政主管部门，则忽略了上级集中许可部门。上级集中许可部门对下级集中许可部门负有指导、监督的职权，故不应该只请示上级行政主管部门，而应该由下级共同请示上级的行政主管部门与集中许可部门。这样的话，这两个上级部门在联合行文回复时，也会耗费时间、精力去达成一致意见。可见，如果在行政许可业务上不分主次，同级双方都有可能无法达成一致意见，不仅会造成混乱，更会导致行政效率大为降低。

二、完善相对集中行政许可权实施规范的建议

（一）明确行政主管部门的行政许可业务主导地位

如前文所述，首先，行政主管部门是法律、法规规定的主管某一个行业行政事务的部门，无论行政机关机构改革、审批体制改革、执法体制改革等如何实施，它都具有不可替代的法律地位，应当通过相关规范建立机制、创造条件让行政主管部门负起责任并且负得起责任；其次，与集中许可部门相比，它具有人力、专业性、实践经验上的优势，它能让各项改革的实施更加顺利，并在深化改革的情况下维持行政管理秩序的稳定；再次，无论是各行业从国家到基层的纵向管理，还是地方政府对一个行业的管理，如果要同时与行政主管部门、集中许可部门等多个部门对接，肯定会在集中统一领导、信息上传下达等方面增加行政成本，而且容易造成混乱，因此相关事务需要由行政主管部门进行统筹组织；最后，行政许可、行政处罚等行政职权“二元分立”后，容易造成执法标准不一，需要确定一个部门负责解读规定、统一标准乃至制定细则等事务，确保各部门的行政执法标准一致，这个部门毫无疑问只能是行政主管部门。因此，确立行政主管部门的业务主导地位是法律的要求，也是客观的需要。

（二）细化行政主管部门主导行政许可业务的具体职责

相关规范应尽量细化行政主管部门如何主导集中许可部门的行政许可业务。主要包括七项：一是对法律、法规、规章、行政规范性文件的规定进行解读（含请上级行政主管部门解读或请立法机关解释后的传达）；二是依法制定有关规定的细则并做好解释工作；三是部署、组织、协调、监督本行业各级各有关部门的行政管理工作，统一行政许可、行政处罚的执法标准，协调市、县两级的行政执法权限，对出现的争议进行裁定；四是代表本级相关部门向同级政府或上级行政主管部门请示问题、汇报工作或接受培训；五是代表本级向同级集中许可部门以及下级行政主管部门解释问题、调研情况、收集信息、传达指示、指导培训；⑥六是办理申请人对下级行政主管部门、下级集中许可部门提出的行政复议申请，协助本级政府司法行政部门办理申请人对本级集中许可部门提出的行政复议申请；七是在行政诉讼案件当中接受司法机关的函询或出庭作证，对本行政管理领域相关情况进行说明。

（三）强化行政主管部门对集中许可部门的监督职能

集中许可部门依法行政的自律性是相对集中行政许可权改革创造的重要红利之一，必须建立健全机制性的监督措施确保改革成效，坚决避免腐败风险随着权力集中。此项改革始于对审批效率的追求，但是笔者始终认为，效率只是集中许可部门的“脸面”，法治才是它的“生命”。最佳的营商环境乃至社会环境是行政管理者“法无授权不可为”、行政相对人“法无禁止即可为”。因此，相关规范应当建立确保集中许可部门依法行政的相关制度。比如，行政主管部门的监督机制，包含定期与不定期的监督。定期的监督如年度执法案卷评查，由于需要适用的行政法规范与行政规范繁多、部分事项专业技术性较强，而工作人员特别是专业技术人员有限，由司法行政部门组织开展的评查往往只能做一些形式审查，难以查到“要害”部位。如果行政主管部门参加评查，它有业务熟悉、经验丰富等优势，可以作出精准的实质审查，还可以将在行业监管中掌握的热点问题列为重点，提高执法案件评查的监督效果；不定期的监督如对信访、投诉、举报等的办理，根据目前的管理体制，信访、投诉往往都会转给被信访、被投诉的部门，由其自行调查、草拟答复意见之后再由有关机构直接答复，监督效果比较有限，如果其中增加行政主管部门的调查、审核环节，配合纪检监察机关处理举报的话，将把举报内容的风险点、突破口暴露出来，提高举报的效果。

（四）注意区分集中许可部门在政务服务管理规范中的主导作用

无论是行政主管部门还是集中许可部门，在政务服务中心履行行政许可职能的主体均须适用两套规范。其一是政务服务管理规定，如《广西壮族自治区政务服务管理办法》；其二是各行政单行法。由于集中许可部门多数是以政务服务中心管理机构为基础建立起来的，且基本上都还维持原有职能，因此虽然它在适用行政单行法的业务上处于从属地位，但是在政务服务管理上它是处于主导地位的。因此，我们应当注意区分两者，同时应避免相关规范中加入与相对集中行政许可权改革关联度不大的政务服务管理相关内容。

三、结语

根据《行政许可法》释义，相对集中行政许可权改革只是行政管理体制和机构改革的过渡性措施，不但要符合行政管理体制和机构改革的原则和方向，还要为推进下一步改革提供思路；同时，还要慎重处理集中许可部门与行政主管部门之间、行政许可权与行政监督监察权、行政处罚权等其他行政职权之间的关系问题。⑦因此，各地的规范属于改革探索过程中的过渡性法律文件，需要及时进行总结经验教训，并科学合理地修订相关条文，以便规范相对集中行政许可权改革的实施。

注释

①《南宁市相对集中行政许可和事中事后监督管理暂行办法》第4条.

②《青岛西海岸新区相对集中行政许可和事中事后监督管理暂行办法》第4条.

③《山西省相对集中行政许可权办法》第5条第3款，《南通市相对集中行政许可权实施办法》第19条，《赣州市市本级相对集中行政许可权行政审批运行管理办法》第2条.

④周佑勇.行政法原论（第三版）[M].北京大学出版社，2018：258.

⑤比如《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58 号）《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）.

⑥由下级行政主管部门再对同级有关部门开展相应的工作.

⑦全国人大信息中心.中华人民共和国行政许可法释义[EB/OL].(2004-10-26)[2020-7-29].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/flsyywd/xingzheng/2004-10/26/content_337758.htm.