我国高校人员编制管理研究——基于美国高校人员管理经验借鉴

张 津，周英锐

（河北劳动关系职业学院，河北 石家庄 050002）

从1985年国家教委下发《普通高校人员编制的试行办法》开始，我国高校人员定编工作已进行了三十多年。随着我国高等教育体制改革的不断推进和深化，高校人员编制管理也取得了长足进展，很多高校已建立起以聘任为核心的新的用人机制[1]。但要想寻求更快、更稳、更可持续的发展，高校必须探索出适合经济社会发展和自身发展规律的科学有效的人事编制管理办法。当前，加强高校人员编制管理工作，已经成为深化高等教育体制改革的重点内容，也引起了社会各方的高度重视。作为高等教育强国的美国，其实践经验表明，高校人员管理的科学化、规范化、标准化，有助于优化人力资源配置，提高办学效益，提升高校核心竞争力，促进高校稳步快速发展。因此，本文借鉴美国高校人事管理成功经验，对比分析中美高校人员管理模式差异，力图提炼出有借鉴性的观点及做法，总结出适合我国国情的高校人员编制管理模式，以期对我国高校编制管理改革提供有益参考。

一、我国高校人员编制管理存在的问题及原因分析

（一）我国高校人员编制现状及存在的问题

新中国成立以来，我国高校编制管理制度经历了从无到有、从分散到集中、从不规范到逐渐规范的过程。长期以来，高校人员编制管理工作在完善用人机制、提升工作效率、优化教职工结构等方面发挥了巨大的作用。但随着我国高等教育的飞速发展和高等教育体制改革的不断深化，人员编制管理已不能满足当前高校飞速发展的需求。近年来国家高度重视高校发展改革，陆续出台 “去行政化”“人员总量管理”“放权放管”等一系列改革举措，但高校人员编制管理仍存在一些问题。具体表现在：

1.编制数量缺口较大

我国一直由政府确定高校人员编制核定标准，其主要目的就是为了根据高校规模和在校生人数核定人员编制规模，保障高校教学工作的顺利进行。然而，随着高等教育的飞速发展，高校在校生不断猛增，编制管理部门分配到各高校的教职工编制数却没有随着学生人数的增加而按比例增长，人员编制不足的问题日显突出。2013年全国教育事业发展统计公报统计数据显示：我国普通高等学校的生师比为 17.5:1。2013—2018年，全国高校生师比有持续走高趋势[2]。同时，近20年来，我国大学在校生规模增长了6倍，而高校教师增长不到2倍。这都反映了各高校的教职工编制数没有随着学生人数的增加而按比例增长，人员编制的严重不足，直接影响了正常的教学工作。在一些高校，由于学生人数过多，一些课程采取100人以上的大班形式进行教学，甚至专业课程也采用大班授课；还有一些高校，由于缺乏相关专业教师，自行削减专业课程。这些做法，都很难保证教学工作的正常开展和教学质量的提升，教学质量下滑成为不争的事实。表面上看，师资力量的短板抑制了高校办学规模的持续增长，但深层次的原因是固化的高校人员编制宏观调控模式，在一定程度上制约了人力资源的合理有效配置，影响了师资队伍的优化和教育质量的提升。

2.编制结构不够合理

按照岗位性质，我国高校人员一般分为管理人员、专业技术人员和工勤人员等。其中，专业技术人员又包括专职教师和其他专业技术人员。当前，由于我国高校存在的内部机构臃肿、行政化严重、行政管理和工勤人员过多等现象，导致专职教师比例低成为我国高校人员编制结构中一个突出问题。尽管我国也一直提倡建设专兼职相结合的教师队伍，鼓励聘请有相关资格和资质的专家、技术能手兼职从事教学、实践、科研等工作，但实际上，由于薪酬待遇、激励机制、配套政策等的不健全，我国高校兼职教师数量远远满足不了教学和实践的需求。

3.编制管理方式不灵活

我国高校的人员编制都是由政府制定、编制管理部门核定的，编制性质属于固定编制，具有很强的稳定性和保障性。但是，灵活性不足，限制了人才的流动，导致编内人员转进和调出都很困难。高校不能根据自身需要弹性用人，不能根据专业的发展变化而调整专业教师数量，不能根据社会变化而及时调整自主用人，人事管理滞后于高校的发展速度，造成管理效率低下、人岗事不匹配。特别是人才引进缺乏及时有效的制度安排，新兴专业有时也会出现“用工荒”，而大量优秀的高学历、高技能型人才因为编制关卡被挡在高校门外。

4.“双轨制”现象突出

近年来，政府部门按照精简高效的原则，严格控制高校人员编制。但是，随着各高校的普遍扩招，生师比不断增大，教师需求越来越多，各高校不得不聘请大量编制外人员。编制内和编制外人员执行两套完全不同的人事管理办法，形成了“双轨制”的管理现状。编制内人员享受事业单位工作人员相关政策待遇，编制外人员大多为人事代理，属于合同用工。编制内和编制外人员不仅在薪酬待遇方面存在很大差异，而且在保险、公积金、职称评聘等方面也不能享受同等待遇。“双轨制”造成的同工不同酬、同岗不同酬现象，不仅不利于教师队伍的素质建设，更加不利于高等教育的和谐发展。

（二）高校人员编制管理存在问题的原因分析

1.政府管理与现实需求矛盾突出

政府对高校人员编制管理存在过度管理、缺乏调控和缺乏监督。具体表现在：政府部门在实施管理过程中，越管越全，越管越细。高校人员编制本是根据学校自身实际情况，自发主动实施资源配置，但编制机构部门在核定调整人员编制时，往往要对高校各个方面进行评价，审批程序繁琐，权限集中，效率低下。比如，各省编办首先需要核定总编制数，然后做招考方案，方案同时报教育厅和人社厅，获批后进行网上公布，最后参照招录公务员的流程和比例组织人事考试。非部属高校甚至还面临着总量限制、结构限制等问题，严重制约了高校的用人自主权。同时，编制部门在管理过度的同时，也存在管理不足的现象。机构编制管理部门在核定高校人员编制时从严从紧，但对编制的使用情况却不能很好地把控，即使部分人员编制出现闲置，也因缺乏统筹调控制度，造成编制的闲置和资源的浪费。另外，机构编制部门对高校人员编制配备缺乏监督，缺乏考核和问责机制，对高校内部擅自设立机构、超职数配备干部等情形，没有出台相应的法律法规和文件进行规范和制约。为解决政府管理与现实需求存在的矛盾，高校人员编制研究需要在遵循顶层设计探索精准管理方面进行有益探索。

2.高校管理体系与制度不完善

各高校在办学定位、发展方向、专业设置、学科建设等方面，千差万别、情况不一，需要因需施策。但是人员编制核定标准较单一，基本相同的编制管理标准显然不能适应各学校的实际情况，编制制度的短板严重影响高校教职工队伍建设和高校的长远发展。同时，相关的人事管理改革措施也不完善，随着高校职称评定、岗位设置、绩效考核等多项人事制度的不断改革，人员编制管理作为高校人事制度的基础，却没有做出相应的改革，其应有的激励导向、引导规范作用没有发挥到位，行政管理和工勤人员多、专职教师比例不高、编制管理方式滞后、人才引进模式固化等问题依然凸显。

3.人员编制内涵异化

人员编制内涵异化主要表现在以下两个方面：一方面，随着国家对高校编制控制越来越严，高校也将其看作很重要的资源，编制资源成为稀缺资源，甚至“一编难求”。而实际需求部门因为编制困难越发舍不得用编，造成了编制供求异化，最终导致人员编制的闲置和浪费。另一方面，对于个人而言，一旦拥有编制，纳入编制管理，其编制身份就不会容易丢失和改变，“编制决定命运”的个体现实在微观上造成了思维异化，最终导致高校用人的“唯编制论”。这种编制“私有化”观念上的误区，加重了人员编制内涵异化，很大程度上偏离了国家对人力资源调控的初衷，限制了优秀人力资源的正常流动，制约了高校对编制人员的绩效管理。

4.特定的历史背景产生“双轨制”

20世纪90年代起，全国各地高校普遍扩招，我国高等教育逐渐从精英教育转向大众化教育。与此同时，生师比显著增大，教师的需求也显著增多，高校编制紧缺与实际用人需求之间的矛盾越来越突出，高校不得不大量聘请编制外教师，逐渐形成了“双轨制”。“双轨制”采取多种形式的聘用方式，突破了人员编制的限制，暂时解决了教师人数紧缺问题。但是，其缺点是管理更复杂，管理难度更大，而且会带来新的不公平。2010年3月，国家教育部在全国教育工作会议上颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，为高校人事制度改革提供了政策依据，指明了发展方向[3]。高校人员编制改革应当放在国家事业单位改革的大背景下，结合高校的特点进行研究和推进，采取新人新办法、老人老办法，有利于改革、发展与稳定，但是制度创新的最终目标必须是在法治背景下走向更为合理的单轨制。

二、美国高校人员管理模式经验

长期以来，美国高等教育无论是管理制度还是发展水平，都领先于我国高等教育，在高校人员管理方面亦是如此[4]（P125-P127）。了解学习和借鉴美国高校在人员管理模式方面的成功经验，对进一步深入推进我国高校人员编制管理改革大有益处。

（一）美国高校人员管理的基本情况

美国高校人员分为两大类：专业人员和非专业人员。专业人员又分为：行政管理人员（校长、副校长、主任、部门主管及助理和相关职员）；教师（进行教学、科研和社会服务的教授、副教授、助理教授、讲师等教务人员）；研究生助理人员（在教室或实验室进行指导和协助工作的研究生）；其他支持和服务专业人员（会计师、审计师、图书馆相关人员等）。非专业人员是除专业人员之外的所有高校工作人员。

教师是高校所有工作人员中最重要的组成部分，是保证大学正常运行的最核心人员。按照从事工作的不同，教师可以分为：从事教学科研工作的教授、专职研究员和专门承担授课任务的教员三类；按照职位的不同，教师可以分为：教授、副教授、助理教授、讲师四级（讲师之后还有助教一职，但是在美国助教都是由研究生担任，通常都把他们算作研究生助理人员范畴，不涵盖在教师范围内）。

（二）美国高校人员管理的基本特点

美国各高校人员在人员核定、岗位设定、结构比例等方面均有很大差异，至今对高等学校各类人员的结构比例也没有统一的要求。其人员管理模式呈现出以下几个特点：

1.岗位设置更加灵活，按需设岗效率更高

在美国，各高校根据自身实际需要自主聘请教师和相关工作人员，岗位的设置也根据实际需求，及时做出调整，具有极大的灵活性。新专业的开设，过时专业的淘汰，决定了教师数量的增加与减少。教师的编制和岗位一般一年调整一次，并会随着学校招生人数、学科变化、科研经费的变化而变化。行政管理人员的聘请，也根据各机构的增减立即做出安排。总之，按需设岗的高校人员编制管理模式，无疑减轻了整个学校的运行成本负担，优化了资源配置。

2.人员结构更加优化，教学科研导向明显

美国高校具有相当大的自主权，可根据自身实际情况，确定学校工作人员比例以及人员结构，其最突出的特点就是，教师在各高校全部工作人员中比重大。相关数据显示，美国高校教师占全校教职工总数的60%左右。而且，受“教授治校”的影响，教师在美国高校的话语权较大，并拥有实质性参与管理的权利，主要体现在控制招生政策、课程设置、教学计划等诸多方面，个别高校的教师还拥有对学术领导的选择权[5]（P69）。“大师效应”提升了学校知名度，实现了名校名师的良性互动。

3.生师比配置合理，资源整合精简高效

很大程度上，高校的生师比反映出学校在各方面的投入情况，同时也是反映教学质量的重要指标。在美国，尽管政府也没有对高校的生师比进行统一规定，但是受经济水平、人口基数、教育政策和学校规模等因素的影响，美国高校的生师比普遍较低，一般不高于13：1[6]。既满足现实需要又不闲置浪费资源，人员管理最大程度上实现了资源的统筹使用和动态调整有机结合。

4.兼职人员比重大，契约化管理合法有效

近年来，美国兼职教职工的数量在不断提高，尤其在一些公立的社区学院，比例甚至超过了半数。在兼职人员中，研究生助理人员和教师兼职比例较大，主要原因在于聘任兼职人员程序简单，不但可以节省成本，又可以优化资源配置，符合市场资源配置的规律。

总之，美国高校受学术自由、教授治校、社会环境的影响，以及自身高度的自治权，形成了按需设岗、结构优化、生师比合理、专兼职并重的用人机制，是非常值得我们借鉴的。

三、中美高校人员管理模式比较

两国高校在人员管理模式上的不同，是由中美两国不同的基本国情、社会制度及文化背景决定的。主要存在以下三个主要差异：

（一）人员性质存在差异

在美国，政府未对高校人员的数量和结构进行统一的规范和要求，各高校可根据自身实际需要设立岗位，根据岗位需求和岗位空缺情况，自主聘用教师以及相关工作人员，自行支付聘用人员薪酬，自主规定聘用人员的权利和义务，聘请人员与高校的关系是“雇员”与“雇主”的契约关系，权责明确。因此，美国可以按照制定的规章制度和相应的权利义务，灵活处理与聘用人员的关系。美国这套完备的高校人员聘任制度不仅可以使高校人员形成良性的合理流动，增强教师队伍活力，而且还可以提高教师整体水平，使其全身心投入到工作中。而我国高校人事制度和分配制度改革虽然已探索多年，但受多种因素制约，效果仍不理想。首先，我国高校的自主权还很有限，人员编制是由政府制定和控制，人员的薪资和福利待遇是由政府财政拨款，一旦被聘用，实行终身聘用，高校很难辞退，这也使得高校内人员编制的制定和调整不如美国高校那样灵活。同时，我国高校内部动态岗位设置机制还未建立，竞争上岗机制还未真正形成，“铁饭碗”“编制私有”观念仍然存在。两国高校人员的性质差异，直接导致了两国高校人员编制根本差异。

（二）人员结构存在差异

高校教师结构是制约高校教育质量的关键因素，大学管理人员和教师人员数量一定程度上能够反映大学的总体规模，但是合理的人员结构及资源配置是反映一所大学办学效益、办学水平和发展状态最直观的指标。美国国家教育部统计中心的相关数据显示，美国高校中行政管理人员占比仅为5.9%，工勤人员所占比重也很低，教学科研人员所占比重较高。美国高校教学与研究专业人员所占比重高于我国将近4.5个百分点，体现了教学与研究人员的主体地位，表明美国高校承担的教学、科研和社会服务三大核心职能更加突出。而我国高校中行政管理人员占比达到16.2%，教学科研人员比重偏低，教职工队伍的结构不合理非常明显[7]。

（三）生师比指标存在差异

生师比不仅反映高校办学规模，而且也是衡量高校人员配置和教学质量的重要指标。过高的生师比影响高校的教育质量，过低的生师比则意味着人力资源的浪费和教育成本的增加。在美国，政府没有对高校的生师比做硬性规定和统一要求，而是由各高校根据自身实际情况自行决定。美国高校生师比总体态势发展平衡，起伏较小，一般维持在13:1至15:1之间，排名前10的高校平均生师比约为6.7:1。在我国，政府在高校生师比上有严格的规定，它不仅是高校教学评估中的重要评价指标，也是高校人员编制制定的重要依据。我国高校的生师比，经历了从20世纪80年代的过低到20世纪末21世纪初扩招带来的急剧膨胀，到现在的逐步平稳回落。2013年，教育部在《全国教育事业发展统计公报》中指出普通高等学校的生师比为17.5:1。虽然我国高校生师比与美国的差距在逐渐缩小，提质增效的认识逐渐深化，但是透过生师比这个表象所折射出的教师质量、学生质量、师生互动、内涵建设等深层次现状，与美国还有较大差距[8]。

（四）专兼职教师数量存在差异

自20世纪下半叶，美国高校专职教师比例呈递减趋势，而兼职教师队伍飞速崛起，发展成为高校人员中不可忽视的群体。据美国联邦教育部2016年调查统计，美国专职教师约占52.7%，兼职教师约占47.3%。无论何种层次、何种类别的高校，人员的兼职比例都很高，尤其是在一些两年制公立社区学院，兼职教师的比例则更高，一般达到了60%以上。特别是美国社区学院已逐渐形成了“以兼为主，专兼结合”的教师队伍模式，兼职教师的数量不断增加、占比不断上升。资料显示，2015年社区学院兼职教师所占比例甚至达到了70%[9]。大量聘任兼职教师是美国为适应市场经济而采取的措施，高校可根据需要，随时聘请或解聘某专业或学科兼职教师。但为避免兼职教师过多而造成的不良影响，一些一流大学对兼职教师的比例也进行了宏观控制，规定兼职教师比例一般不高于50%。而我国，虽然近年来提倡高校加强专兼职相结合的教师队伍建设，高校教师队伍数量也在大幅增加，但主要增加了专职教师的数量，兼职教师的增幅较小，兼职教师的比例远远低于美国的兼职教师比例。高校根据自身办学类型和层次增加兼职教师数量、增大兼职教师比例，成为当前世界各国高等教育发展的趋势。

四、美国高校人员管理对我国高校人员编制管理的启示

（一）政府层面：加强顶层设计，简政放权，配套完善政策体系

1.优化管理方式，加强监督管理

当前，政府对高校人员的编制管理过于细化，每所高校的人员编制数量都是具体确定的，不管何种原因、何种情况，都不允许超编进人。政府编制部门的细化管理，既不利于办学的积极性，也不利于高校的自身发展。因此，政府应把现有的过于微观管理调整为科学宏观目标管理，根据各高校的实际情况和发展趋势，制定阶段性发展目标，定期进行考核。同时，积极发挥政府财政资金杠杆作用，激发高校办学积极性，扩大高校用人自主权；实施宏观监控，减少微观、具体事务的管理，防止管理的越位和错位。政府相关部门还要建立编制相关法律法规和有效的监督检查机制。完善立法和监督机制是确保改革顺利进行的保证，政府在推进高校人员编制管理改革时，落实深化“放管服”改革，在放权给高校的同时，严格标准、健全机制、落实责任、有效监督、提升治理，确保高校人事改革工作合理有序进行。借鉴美国模式，打破传统人事管理模式，探索尝试高校教师全员聘任制，实行聘任合同管理，建立权责明晰的用工机制，有利于规范劳动关系，建立优胜劣汰的人事管理机制，提高教学质量和工作效率。

2.建立编制新标准，完善配套政策体系

现行的高校人员编制核定标准仅是对高校内部编制数的原则性规定，由于各高校办学性质、类别、规模、层次等各不相同，使用统一的核定标准不能很好地满足高校的需求，限制了高校的发展。因此，应建立新的编制管理标准，实现分类指导。新标准不仅要解决高校人员的总编制数，更要解决如何分类、各类人员所占比例等问题。新标准不是越高越好，生师比越高，教师压力太大，影响教学效果；生师比过低，容易造成结构臃肿，人浮于事，影响办学效益。同时，要想将高校人员编制管理改革走深走实，必须对高校的机构设置、职称评聘、绩效考核、保险薪酬等进行配套调整，否则此项改革只能停留于表面。

3.打破“官本位”思想，切实推行高校去行政化

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》首次提出高校取消“行政级别”，高校“去行政化”口号也已提了多年，但是受“官本位”思想的影响，实施起来却举步维艰，行政干预教学问题仍然存在。政府部门首先要带头消除官本位意识，强化服务意识，把该放的权放下去，实现放与管的科学结合，切实扩大高校自主办学权，激活高校办学活力。另一方面，政府必须出台政策和法律，确定高校内部管理框架，健全完善党委领导下的校长负责制，充分发挥学术委员会作用，完善教职工代表大会制度，建立健全民主监督机制，让行政的归行政、学术的归学术，尽量减少行政权力对学术的影响，提高行政权力为学术服务的意识，真正“去行政化”，真正让高校回归人才培养的初心和使命。

（二）高校层面：明确主体地位，扩大自主权，推进人员编制管理改革

1.建立动态的人员编制管理模式，统筹使用和动态调整各类编制资源

为适应当前高校发展趋势，高校内部必须建立动态的编制管理机制，根据按需设岗、公平竞争、公开招聘、择优聘任的原则，自主聘任教师，吸引优秀从教人员，建立流动和淘汰机制，调整和辞退不能胜任工作的人员。一方面，各高校可以根据专业调整、在校学生数量变化等情况，每1—3学年对学校人员编制进行重新核准，形成人员编制管理以教学为中心、伴随教学工作进行动态调整的良性互动局面，不断优化调整教师队伍结构。另一方面，高校可在原有固定编制模式的基础上，增设流动编制。这样既有利于稳定教师队伍，又便于各高校间人才的良性流动。

2.优化高层次人才引进管理制度，加强人才体制机制创新研究

在当前高校人才引进政策的基础上，对于急需的高层次、高水平人才，要进一步完善引进办法，积极协调政府相关部门建立高层次人才引进绿色通道，压缩办理时限，简化引进手续，尽快予以审批，决不让编制问题成为引进高层次人才的拦路虎、绊脚石。同时，可以借鉴美国的“终身教授制度”，优化现有聘任制度，引进培养国内外具有较高知名度的专家学者，成立特聘教授岗位基金，给予特聘教授享有人员聘用和科研经费使用的自主权。

3.规范兼职、返聘及人事代理人员管理办法，真正实现从“身份”到“契约”的转化

1999年8月16日，教育部《关于印发〈关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见〉的通知》指出，高等学校可依法实施用人自主权，建立相对稳定、合理流动、专兼结合的教师队伍[10]。高校可以通过研究生兼任助教、青年教师兼职学生辅导员、聘任兼职教师、返聘高级专家以及人事代理、劳务派遣等方式手段，实现教师资源的合理配置和有效利用。这样，既能保证高校的各项工作平稳有序开展，又能实现有效降低用人成本、用人风险的目的。而且，高校只有积极探索和规范兼职、返聘及人事代理人员的管理模式和方法，在薪酬待遇、职称评聘、业务考核、干部选拔等方面使其享受编制内人员同等待遇，实现同工同酬、同岗同酬，有效解决“双轨制”带来的负面影响，才能调动这些人员的工作积极性和主动性，切实发挥应有作用。

总之，高校人员编制管理是一项系统性的复杂工程，学习和借鉴美国高校人员管理的先进经验，不断优化管理方式，完善编制配套政策体系，转变用人机制，扩大高校自主权，改变和完善高校人员编制管理，有利于提升高校现代化管理和治理水平。通过综合施策、精准管理、多方举措，加强编制管理体制和运行机制研究，推动高校人事工作平稳有序进行，保障教育教学职能正常发挥，实现高校科学内涵式发展。