充分发挥乡规民约在乡村治理现代化中的积极功能

刘素仙，丰存斌

（中共山西省委党校，太原 030006）

乡村治理是国家治理的基础，实现国家治理现代化必须要提升乡村治理现代化水平。乡土社会性质与乡村治理结构特征，决定了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村治理现代化目标的基本框架支撑。乡规民约在乡土社会的千年传承发展中，有着深厚的社会基础和悠久的历史传统，规范约束着村民的行为，维系着乡村社会的有序运转，成为乡村社会治理的重要内生规则。推进乡村治理现代化，必须继承和发展具有重要价值的传统治理资源，“大力挖掘其在乡村治理现代化过程中的潜在价值，并促使现代治理资源与传统治理资源实现无缝衔接，更好地推进乡村治理体系与治理能力的现代化”〔1〕。要坚持创造性转化与创新性发展的原则，推动传统治理资源的现代性转换，充分发挥乡规民约在乡村治理现代化中的积极功能。

一、乡规民约在现代乡村治理中的积极功能

乡土社会的特殊性质，决定了“村庄秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村庄内生”〔2〕4。行政嵌入意味着国家权力深入到乡村社会，具体表现为国家法律在乡村社会的推行。而“在国家法之外，村一级最具正式意味的规范无疑是所谓乡规民约”〔3〕17。由村庄内生形成的乡规民约，反映乡土社会价值取向，具有鲜明地域特色。在现代乡村治理的视域中，乡规民约本质上就是治理的规范体系和秩序规则，建构起了农村治理的重要基础，具有积极的治理功能。

第一，价值引领功能。乡规民约在传统社会中以道德教化作为其基本定位，发挥道德教化作用，就必须以一定的价值观作为指导和引领。传统乡规民约是以儒家的伦理道德作为价值规范，引导、教化村民按照儒家的道德标准来规范自身行为、调节人际关系，从而彰显传统社会的主流价值。乡规民约作为自治、法治、德治相结合的治理体系的重要实现机制，能够把社会主义核心价值观融入乡村的生产生活中，实现社会主义核心价值观在乡村社会领域的全覆盖，充分发挥其价值引领功能。这对于塑造现代乡村治理的民主法治观念尤为重要。可见，乡规民约是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的民主治理形式，是村民参与村庄治理的过程，也是村民表达自身利益诉求的重要途径，有利于促进基层民主的发展，维护村民的民主权利。同时乡规民约作为国家法律的重要补充，强调与国家政策、方针、路线和法律的一致性，有助于乡村社会形成依规守法的良好风气。由此可见，乡规民约是加强农村法治教育、增强村民法律意识的重要途径，是宣传国家的相关法律法规的有效机制，有利于提升乡村治理的法治水平。

第二，利益调节功能。传统乡村社会的治理形态决定了由于利益关系导致的冲突纠纷不能够仅仅依靠事后的法律诉讼手段，大多时候是要依据事前的规则约定来防范，即使产生实际冲突，也是要依据规约来进行调解。所以调节利益关系，维持正常生产生活秩序是乡规民约的重要治理功能。现代经济发展使乡村利益关系更为复杂，但乡村治理实践表明，在现代社会乡村治理形态发生重要变化的情况下，乡规民约依然能够发挥重要调节功能。一方面乡规民约为协调农村集体资产股份合作制改革中的多方利益关系奠定了规则基础。农村集体产权制度改革，通过土地变股权、资产变股金、农民变股东能有效地防止集体资产流失，落实农民集体收益分配权，保障原村组织成员的权益。股份制改革使集体资产产权明晰，在切实保障村民利益的同时，也要保障村级组织正常运转经费。围绕深化农村集体产权制度改革，一些村庄以乡规民约的形式通过制定规则保障了这一改革的顺利推进。另一方面乡规民约为各类农村经济合作组织发展提供了基本规则。农村经济发展、推动产业兴旺是实现乡村振兴的基础。经济产业发展需要根据市场经济规律要求，完善农村各产业的协调发展，激发农村经济活力。随着农村产业发展逐步告别农业单一产业，推进工业运输、旅游服务等产业发展，就要构建新的产业关系，形成农业合作社等经济组织。乡规民约可以按照市场原则、法治精神确立规则要求，从而规范、调节这些关系，通过建构适应新型农村经济合作组织活动的规则体系，为农村经济新兴产业的健康发展提供保障。

第三，文化传承功能。传统乡土文化来自于历史的积淀，来自于生产生活中的智慧和创造力，凝聚着生生不息的生命奋斗精神，构建起了一套完备的伦理道德体系。“文化具有生活性，是群体生活形成的一套完整体系，所以文化又是社会的粘合剂”〔4〕237，因此乡村治理秩序的建构，离不开乡土文化建构的支撑。乡规民约作为传统文化的重要表现形式，有着深厚的传统文化积淀，蕴含和承载着许多优秀传统文化的内容，比如重视宣扬文明礼貌、助人为乐的社会公德，尊老爱幼、邻里互助的家庭美德，弘扬了健康向上的社会风气，有利于培养村民良好的思想道德素质。此外，乡规民约中对婚丧祭祀等传统礼俗的规定，既尊重了当地的风土人情，又照顾了村民的实际承受能力，对于教育引导农民移风易俗、倡导社会主义新风尚有着重要的导向作用。近些年在一些农村推行的“卫生文明户”“星级文明户”等评选活动，把倡导乡风文明落实到农村生产生活实际当中，培育知荣辱、讲正气、促和谐的社会良好风尚，为实现乡村振兴战略目标提供了良好的文化氛围和积极的精神动力。乡规民约正是由于实现了传统乡土文化与生产生活实践的有机结合，从而得到了村民的认同，维护了农村地区的乡土秩序。

第四，社会稳定功能。农村社会具有利益多元、生活琐碎等复杂情况，国家法律不可能穷尽社会生活的方方面面，更不可能将全部社会关系纳入法治之中，诸如邻里纠纷等民间“鸡毛蒜皮的琐事”。另外在乡村社会中村民更倾向于选择讲情说理、不伤害彼此感情的非诉讼方式化解矛盾纠纷。乡规民约中体现着大量有关情理的内容，而且内容涉及乡民生产、生活的方方面面，为此类事件的解决提供了依据、程序及方法，在处理类似问题上往往更加得心应手。在一些具体的治理实践中，相对于法律来说，乡规民约更加现实可行，表现得灵活有效且成本低廉。根本原因在于其符合农村熟人社会的现实，更容易被村民所接受，事实上形成了对国家法律在乡村社会中的情景化应用，做到了有益补充和合理延伸，把许多民间纠纷、矛盾和冲突消灭在萌芽状态或者直接由民众自行处理和化解，为村民的生产生活营造了良好的社会环境。因此，乡规民约对维系乡村社会的和谐与稳定起着积极的作用，成为实现乡村社会安定和谐的重要规则基础。

二、制约乡规民约治理积极功能发挥的因素

乡规民约为农村治理提供了规则体系，“一方面规定了村民应尽的责任、义务、应该服从的纪律，以及对违规者的处罚，用较为强制的方式将村民整合于集体；另一方面又通过利益供给、利益分配制度，对村民权益作了必要的保护”〔5〕。乡规民约作为规则体系要发挥实际的治理功效，必须要有科学有效的运行机制予以保障。同时也要看到，在乡规民约制定过程、具体内容及实施方面还存在一些突出问题，制约了乡规民约治理功能的充分发挥。

第一，制定过程不规范。程序正义是实现实质正义的保障，也是乡规民约权威性的重要来源。乡规民约的制定要遵循法定的民主程序，落实法定主体的民主权利。村民委员会组织法在这些方面有明确的要求，但是一些乡规民约在实际制定过程中，却存在不够规范的问题。一是制定主体存在不合法问题。《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”同时第二十五条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。”根据这些法律规定，乡规民约的制定主体是村民会议或由村民会议授权的村民代表会议。但实际上在一些地方，乡规民约的制定并没有经过村民会议讨论和表决，而是由村“两委”来制定。这样使乡规民约缺乏村民广泛认同的基础，必然会影响其治理效能的实现。二是制定程序存在不恰当问题。依据村民委员会组织法的相关规定，村民会议由村委会组织，参加村民会议的人仅限于村内十八周岁以上的人。其中第二十二条明确规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”然而在乡规民约的实际制定过程中，一些地方并没有严格按照规定要求召开村民会议，或者即使召开村民会议，到会人数也很少，达不到表决乡规民约的法定人数要求，只是由村干部直接进行宣读。这样制定的乡规民约并没有充分体现村民的真实意愿，也导致一些村庄把上级政府提供的范本作为模板简单套用，并没有考虑本村的实际情况和村民的具体要求，最终使乡规民约成了摆设，并不能发挥真正的治理效用。

第二，部分内容不合法。《村民委员会组织法》第二十七条明确规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”但是当前一些乡规民约存在与国家法律相冲突情况，主要表现在以下方面：一是重罚轻教，乡规民约的教化功能发挥不足。乡规民约中都会有关于违约的处罚规定，但是目前处罚的方式比较单一，主要是以罚款为主。例如有的乡规民约规定，对在禁山放牧者一经发现，罚款若干元等等。类似此类罚款事项，无论在执行主体还是法律效力上都会产生一些争议。再者处罚力度也比较小，有时不仅起不到应有的惩戒作用，反而会引起村民的冲突和矛盾。此外对于如何使用罚款也无明确规定，原则上用于村公益事业和集体事业，但实际上被挪用的不在少数。二是对村民的合法权益构成了一定程度的侵害。比如有的乡规民约规定，出嫁女性和离婚女性不管户口是否迁出，都不能够享有本村土地承包经营权、宅基地分配权、征地补偿款分配和集体福利分红等权益。因为一些村民认为虽然这些人户口还在本村，但实际上已经是“外人”，所以不能和本村人享有同样的权利。但是从国家法律的角度来看，这些人原本就是村集体的成员，应当平等的拥有相同的权利。三是封建迷信内容依然残存。传统乡规民约生成的历史环境，使其规约内容中存有一些封建意识和迷信观念，这是在推进传统治理资源现代性转化中必须要坚决摒弃的。但是当前一些乡规民约中依然残存有封建迷信内容，例如规定女性没有继承权、婚丧嫁娶看风水等，在一定程度上助长了封建迷信观念在乡村社会的抬头，背离了社会主义核心价值观的原则要求。

第三，实施效力形式化。乡规民约作为乡村内生治理规则，要发挥积极治理功能，必须能够对治理对象形成强有力的规范约束，这也是乡规民约治理权威性的重要体现。但是当前乡规民约却存在比较突出的实施效力形式化的问题。一是具体执行主体不明确。当前乡规民约的具体执行主体有的是村“两委”干部，有的是村民代表大会，还有的是专门的执行委员会。一般情况下村“两委”干部作为执行主体比较普遍，即使成立专门的执行委员会，其主要负责人一般也由村干部来兼任。这样村干部的自身素质就会在很大程度上影响乡规民约的执行效力。比如村干部能不能够带头遵守乡规民约形成示范效应，在实施过程中能不能做到一视同仁提高乡规民约的普遍约束力等。二是实施方式单一。注重多重实施方式是传统乡规民约发挥治理功效的历史经验。当前有相当一部分乡规民约的实施方式存在单一化问题。一种情况是单纯依靠公共舆论、道德规范等来引导村民遵守乡规民约；另一种情况是过分突出惩戒手段来约束村民，甚至采用断电断水等简单粗暴、过激野蛮的方式。其根本原因在于没有把握乡规民约教化和规约两方面的治理本质，并以此来设定多样化的实施方式。三是监督主体缺失。一方面，村里没有成立专门的监督机构，单纯依靠村民监督存在很多问题。例如村里缺乏相应的激励措施，有些村民抱有不想得罪人或怕打击报复的心理，对于违反乡规民约的情况，不愿、不敢举报，这种冷漠的态度也是导致乡规民约实施效果不甚理想的原因之一。另一方面，上级部门的监督不到位。《村民委员会组织法》规定，各村的村规民约必须报所属的乡、民族乡、镇的人民政府进行备案，但实际中却存在有的村庄在乡规民约制定和实施过程中并不报请乡镇政府备案，也不接受监督的现象，乡镇政府也缺乏行之有效的监督和审查方法。这些情况严重影响了乡规民约在乡村治理中的应有重要地位，限制了乡规民约治理功能的充分发挥，无法达到预期的治理目标。

三、多措并举，发挥乡规民约在乡村治理现代化中的积极功能

乡村治理的实践表明，乡规民约作为土生土长的乡民自治规范，并不会因其传统性和历史性而丧失价值，相反还会呈现出新的形式，继续、长久地发挥更大的作用，成为推进乡村治理现代化的重要资源。因此，我们必须采取有效的对策措施，努力化解当前制约乡规民约治理功能发挥面临的制约因素。

第一，加强基层政府引导。基层政府与村民自治实现有效衔接，是提升乡村治理现代化的基础保障。基层政府的适度介入，既可以保证乡规民约制定的合法性，同时也能够增强乡规民约实施的权威性。加强基层政府引导要注重以下方面：首先要在制定程序上进行法律政策指导，保证乡规民约制定工作能够按照严格法定程序进行，真正反映村民的治理意愿与治理要求。为此基层政府可以安排相关工作人员列席村民大会进行现场指导，一定要尊重村民的主动性和积极性，防止出现变相的行政命令。其次要强化对乡规民约的备案审查，形成有效机制，明确备案审查的程序、形式等，对于乡规民约中存在的不合法与不合理问题予以及时纠正。再次要积极营造有利于乡规民约实施的良好的社会氛围，加大乡规民约的宣传，使村民了解制定、遵守乡规民约的重要意义，熟知乡规民约的内容规范，为实现乡规民约内化于心、外化于行奠定基础。

第二，完善规范制定程序。为了使乡规民约能够符合村庄治理实际，真正反映村民治理意愿，可以采用入户访谈、发放调查问卷等方式，充分听取和了解村民的意见要求。进入到具体制定环节，需要明晰几个重要的阶段及相关的工作：一是草案形成阶段。先由村“两委会”和村民代表根据收集整理来的资料对乡规民约进行初稿的拟定，尽量把村民的共同意愿及其诉求体现在拟定的文本当中。其中涉及专业性的技术问题时可以咨询相关专家，必要时可以邀请上级政府部门的代表列席会议，现场提出指导意见。二是讨论修改阶段。村民可以通过书面或口头的方式对草案提出意见和建议，村“两委”和村民代表对草案进行修改和完善，让乡规民约真正成为全体村民共识的凝聚。三是表决备案阶段。经过修改完善后的文稿，一方面，需要通过村民大会或村民代表大会表决通过，这样才能赋予其效力。另一方面，要报上一级人民政府备案，以便进行形式和内容的审查。四是公布实施阶段。乡规民约经村民大会表决通过，并报请上一级人民政府备案之后，就进入公布实施阶段。可以通过在村里公示栏张榜公布等方式让全体村民知晓并自觉遵守。具备条件的可以成立由村民组成的专门委员会来推进乡规民约的实施。

第三，推进乡规民约内容要与时俱进。现代化进程中传统乡村社会结构发生了历史性的变迁，根植于传统乡村社会中的乡规民约必须完成现代性转换，关键就是要与时俱进来完善乡规民约的具体内容。一是要注重用社会主义核心价值观引领乡规民约的发展完善，乡规民约倡导什么、禁止什么，以及对村民形成什么样的引导规范，要以社会主义核心价值观为基本的价值标准。通过乡规民约的治理实践，在乡村社会确立以社会主义核心价值观为道德评价标准，形成践行社会主义核心价值观的行为导向，使社会主义价值理念深入人心，推进乡风文明不断发展，为乡村振兴注入文化灵魂。二是乡规民约要体现国家法律政策的新要求，反映村民关注的各种切身利益。例如农村社会保障改革、户籍制度改革、全面实施二孩政策等内容，可以在乡规民约中体现出来，以便明确国家政策导向，更好维护村民权益，进一步使乡规民约成为国家法律的重要补充。三是乡规民约应按照合法合理、科学发展的要求经常审视和不断修正更新自身内容，乡规民约的具体内容应更加接地气，以乡村振兴的总要求为基础，结合新的时代内涵和乡村特色，突出保护生态环境、合理使用自然资源等内容，促进可持续发展，助力美丽乡村建设。

第四，健全执行监督机制。乡规民约作为乡村社会一种内生性的治理规则，必须克服约束力不强的问题，健全完善执行和监督机制尤为必要。其一，要加强执行机制的实践探索。一是建立乡规民约执行的专门机构，提高乡规民约的执行效率。比如可以设立乡规民约评理会或执行委员会，这些机构的成员要由在本村有威望、群众基础好的人来担任，从而推动乡规民约的执行能够取得较好的效果。二是创新执行手段。可以利用积分机制，对于遵守乡规民约的村民，通过积分累计的方式，在达到一定积分后给予相应的奖励。对于违反乡规民约的村民，要在村庄范围内对于违反公约的事项进行公布，从而产生警示的效应。三是依托现代化信息工具，设立村庄内部的网络曝光平台，以信息化手段推进乡规民约的执行，提高村民对于乡规民约的关注度。四是利用乡村传统的文化活动，例如集市、庙会等活动，通过灵活多样而且具有生活化的方式，在潜移默化中将乡规民约理念要求渗透到村民内心，把治理规范内化到村民的乡村生活之中，使乡规民约能够做到接地气、贴近村民生活，不断提升治理的实际成效。其二，建立审查监督机制。一是乡镇政府要建立起完备的乡规民约的备案监督机制，对于存在不合法等情况的内容，要及时回应和纠正，严格防止出现违背国家法律法规的情况，保证乡规民约的合法性。二是要建立奖惩考核机制。乡镇政府要定期考核各村庄乡规民约制定和执行的情况，并将考核结果纳入村干部年度考核内容，与村干部工资绩效、村“两委”班子调整等事宜相挂钩。要通过完备的奖惩考核机制，提高乡村干部对于乡规民约工作的重视程度，进而推进乡规民约制定、实施以及修订等一系列工作的良性运行，使乡规民约在推进乡村治理现代化中发挥积极作用。