乡规民约在重庆乡村治理中的积极作用研究

司春霞 中共重庆市大渡口区委员会党校

党的十九届四中全会强调，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。加快构建共建共治共享的社会治理新格局，必须增强基层社会治理活力，而乡村是基层社会的重要组成部分，是广大农民主要的生活场所，也是农业、农村、农民问题之所在。因此，在新时代的今天，乡村社会治理的成效直接关系到乡村振兴的成败。乡规民约产生于乡村社会之中，在村民生活逻辑中形成、生长，具有内生性，是不同于国家法律的社会规范，在乡村治理中有其独立发挥作用的空间。[1]因此，充分发挥乡规民约的积极作用，对于提高乡村治理水平至关重要。重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，重庆的乡村振兴关系到整个重庆的发展大局。乡规民约是实施乡村振兴，健全“三治”融合的乡村治理体系的关键举措，这一举措在重庆乡村治理的实践实施情况如何呢？乡规民约在乡村治理中发挥着什么样的作用呢？围绕这些问题，本课题组进行了专题调研。通过调查发现，在重庆的乡村中94.6%的村民认为乡规民约在维护本乡村生活秩序有着重要作用，但也发现在实践中部分地方的乡规民约在制定和实施方面还存在一些短板，课题组对此进行了梳理总结。

一、乡规民约在重庆乡村治理中的积极作用

（一）有利于激发自治活力

村民自治主要体现在村民是乡村治理的主体，让村民自己“说事、议事、主事”。乡规民约通过征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布等步骤和方式[2]，促进村民参与乡规民约制定的全过程，最终使之内化为村民自觉遵守的行为准则。可以说，乡规民约从制定到实施再到遵守，都体现了居民自治的内容，同时在此过程中，也激发了村民参与村公共事务管理的主动性和积极性、增强了村民的主人翁意识，从而激发村民自治的内在活力，为乡村治理打下了良好的群众基础。

（二）利于促进基层法治建设

乡村有效治理，法治是保障，乡规民约作为一种“民间法”，其有效实施，有助于实现乡村善治。乡规民约是在遵守宪法及其法律的规定下，与当地的民间传统习惯相结合，经过规范的程序产生的一种行为准则、一种自治规范。乡规民约通过对他人行为的制裁和惩罚，警示和教育村民以此来规范自己的行为，从而实现乡村治理，也有助于培养民众的规则意识，从而为法律的实施奠定良好的社会氛围。此外，在实践中可以“根据乡村社会的实际情况，依据法律规定的程序和法治理念，将地方性法规与乡规民约衔接、协调，引导村民进行讨论和修改乡规民约中的陋习，不仅让乡规民约焕发新的生命力，而且国家法律也更加容易被群众发自内心接受和认同”[3]。

（三）有利于完善乡村德治

德治主要解决居民的思想和精神层面的问题，重点是弘扬中华优秀传统文化和社会主义核心价值观，提高居民的道德和文明素养。而乡规民约蕴含的秩序理念和人文精神，为乡村德治奠定了坚实基础。92%的村民认为本村在实施乡规民约后，村民品行、乡村秩序、社会治安、村民矛盾的解决等有所好转，乡风民风更加淳朴、村庄环境得以优化。新时代的乡规民约既要弘扬中华优秀传统美德，又要进行现代性的转化与新时代人民对美好生活的追求保持同频共振。把崇德向善的文明风尚融入到乡规民约的具体规定中，不断转化为人们的道德情感认同和行为习惯，为乡村振兴提供强大精神支撑。

二、乡规民约在重庆乡村治理中发挥积极作用的制约因素

（一）部分基层干部思想认识存在偏差

近年来乡规民约在乡村治理中的作用得到了大多数基层干部和群众的认可，为当地的社会治理提供了很大的帮助。但也存在部分基层干部没有充分认识到乡规民约在我国乡村振兴中的重要地位，认为“制定村规民约只是为了完成上级任务”、“村规民约是纸老虎，大多是摆设”等。事实证明，基层干部思想上的不重视、行为上的不遵守直接制约了乡规民约在乡村治理中积极作用的发挥。

（二）部分乡规民约制定实施程序不规范

我国《村民委员会组织法》中规定了乡规民约制定的制定主体是村民委员会，而在实践操作中，一些地方并没有完全按照国家有关法律法规的规定制定乡规民约，而是出现了“方便化”、“随意化”的做法。调查显示47.8%的村民参与过本村乡规民约的制定，还有一些地方村干部受“权力本位”思想的影响，法治观念淡薄，缺乏程序意识，乡规民约由村党支部、村委会一手操办制定，村民几乎没有参与其中，而是搞“一言堂”，仅凭村干部的个人好恶来给村民立规矩，使得乡规民约的制定实施缺少民主参与。虽然有的地方在制定乡规民约的过程中也有村民参与，但是更多的是“形式上的参与”，其意见和建议并未被重视，更不要说被采纳了。没有确保乡规民约制定的公开化、民主化和透明化，使得乡规民约无法真正反映村民的意志，给实际执行带来困难。[4]

（三）部分乡规民约内容“任性”

在国家大力倡导“三治融合”的乡村治理体系背景下，各地涌现出一大批乡规民约，大多数乡规民约能够为本地社会治理发挥积极作用。但也有部分地方的乡规民约由于其内容“任性”要么被束之高阁，要么是争议不断。如有些乡规民约的内容大同小异，规定较为笼统，并不能解决本村的实际问题，究其原因要么是社会公德的翻版，要么是从上级部门下发的文件通知中复制摘录而来，或是别处的“拿来主义”，最终沦为乡村治理的“摆设”。还有些乡规民约直接与国家法律法规相冲突，比如有的村规定，对婚丧事宜大操大办的群众要予以罚款，这显然与我国立法法以及行政处罚法等相关法律的规定相冲突。这些乡规民约内容的“任性”也直接制约了其积极作用的发挥。

（四）部分乡规民约执行落实不到位

乡规民约的有效实施，离不开某种公共体权威来执行，乡村社会中最具有权威的公共体就是村委会。在传统乡村社会，村委会有一定的影响力和权威性，但在城镇化的进程中，随着人们思想观念的转变以及自我意识的扩张，村委会的权威正在逐渐削弱。作为乡规民约的具体执行者，社区工作人员“权力”的有限性，也难以对乡民进行有效的奖惩，这就使得乡规民约犹如一纸空文，即便是违背了，也会不了了之。使得执行者也只能摇头作罢，长期以往，乡规民约只是作为一种事实存在，而难以在乡村社会的治理中发挥其积极作用。

三、乡规民约在重庆乡村治理中进一步发挥作用的建议

（一）提高基层干部的思想认识

首先，加强乡规民约在基层的宣传，聚焦乡规民约在乡村治理中好的典型案例，通过报纸、专题讲座、手机微信等各种方式加大宣传力度，让基层干部群众认识到乡规民约不是无意义的文字，而是新时代实施乡村振兴，推进共建共治共享社会治理格局必不可少的手段。其次，强化基层干部的培训学习，通过线上或线下的专题培训，让基层干部认真学习领会习近平总书记关于乡村振兴的战略以及乡村治理的有关重要论述，从而提高他们对乡规民约在社会治理中发挥积极作用的认识，自觉为乡规民约的制定创造条件、提供便利，成为乡规民约的推动者和践行者。

（二）规范乡规民约的制定实施程序

法治社会应牢固树立程序意识，乡规民约作为一种“软法”其制定也应遵循一定的程序，正当程序之下的乡规民约才更能为民众接受。乡规民约的制定程序应当严格按照《村民委员会组织法》的规定保障村民的广泛参与。可以借鉴一些地方的规范做法，比如在制定出台乡规民约前，成立乡规民约草案小组，进村入户深入调研、收集民意，认真起草乡规民约征求意见稿；镇、村召集村居群众代表座谈会，广泛征求意见建议；对乡规民约征求意见稿进行修改完善，形成乡规民约草案，由村居民代表大会表决通过，最后并报乡镇政府备案。经过民主程序，制定出台符合各镇实际的“乡规民约”，使规约更贴近民意、更接地气，更好的助推乡村治理。

（三）创新乡规民约的内容

一是要加强对乡规民约的指导，保证乡规民约的合法化。制定乡规民约既要继承和发扬优秀传统文化，引导农村群众告别不文明习俗，又要保证乡规民约与国家法律法规相协调。因此，在制定乡规民约之前，相关部门要加强对乡村干部群众的法治教育，不能“任性”制定，更不能逾越法律的底线。二是应该注意乡规民约的现代性转化，不断与时俱进，体现时代特色；新时代的乡规民约要坚持问题导向，特别是针对天价彩礼、铺张浪费，家庭暴力、涉黑涉恶等关系到人民群众切身利益的突出问题要进行规范和制约。三是新时代的乡规民约还应体现人民对美好生活的追求。比如围绕乡风文明、遵纪守法、公平正义、环境治理、发展经济等方面进行细化约定，让村民对美好生活的向往不断转化为现实。

（四）健全乡规民约的实施保障机制

制度的生命在于执行，同样乡规民约要在乡村社会治理中发挥其积极作用，也离不开其有效实施。乡规民约的有效实施需要多方协同发力：基层政府具有引导和监督的作用；村“两委”是执行主体，主要负责对乡规民约的宣传引导，对违背乡规民约的行为按照规定的程序进行调查处理，根据不同的情况分别按照乡规民约中对违规行为的规定处理，从而增强乡规民约的威慑力；探索成立村监事会，这些组织成员可由村里德高望重的老人、先进党员代表、乡村贤达等组成，让他们参与监督乡规民约的实施，提高乡规民约执行效力。此外，村“两委”、村民、村监事会互相监督各自履行乡规民约中约定的权利义务情况，对履行不到位的通过合适的方式予以监督。

中国乡村社会是一个异质性很强的地域范畴，在乡村治理实践中，非正式制度只有与地方政治、经济、文化相结合，才能最大限度地发挥治理效果[5]。乡规民约作为非正式制度的组成部分，是国家法律的有效补充，在乡村治理中有着不可替代的作用。因此，随着乡村振兴战略的不断推进，乡规民约也要根据新时代人民的新需求不断与时俱进，让乡规民约为乡村治理保驾护航，让共建共治共享的社会治理格局早日实现。