乡规民约的价值研究

刘佳

乡规民约概述

乡规民约，学界一般与村规民约通用，对这一概念，有些学者强调它的规则性，有些学者强调它的乡土性；结合各方观点可以认为，乡规民约诞生于乡村社会，是经乡村居民普遍同意后形成的，对当地居民在道德、行为上有一定约束的一种非官方的规范。乡规民约首先表现出的特点是它的乡土性。这是一种与基层乡村社会密切联系的规范体系，这一特性也意味着如果要从外界引入一些规则，比如学习城市管理的经验，那么必然要考虑和当地乡村社会的兼容性，不能强行移植。其次，乡规民约有民主性。乡规民约的制定不是由一人独自完成的，其在制定的过程中要得到村民的参与与认可，无论是内容的选择还是通过的程序，都要考虑村民的意愿，这不仅关系到民主的问题，更重要的是，要充分考虑到后续的执行，如果村民的意愿与乡规民约不一致或者相违背，那么这种乡规民约的实际执行效果将是悬浮的。再次，乡规民约具有道德性。乡规民约虽然也是规范体系，但从特点上来说，其法律性弱于道德性，与法律调控人们的各种行为不同，乡规民约的内容有很多是对道德层面的呼吁，诸如邻里和睦、赡养老人、爱护环境之类。再者，法律的范围是有明确规定的，乡规民约并不属于法定的法律范畴。从次，乡规民约具有地域性。因为村与村有不同，所以乡规民约的内容也具有地域上的差异，它不像法律具有大范围的普遍性，而是与当地的实际情况相结合，具有地域区别性。最后，乡规民约具有民间性。民间性是指它的产生途径是自下而上的，它的内容从民众中来，非官方自上而下制定，乡规民约的约束力是基于大家对共同生活秩序的维护，或者对乡情伦理的遵守，不是由公权力为其效力背书。最后这一点有些争议，有学者认为即使乡规民约是由村民自行约定的内容，但赋予这种乡规民约以约束力的源头还是官方，是官方制定的法律承认了乡规民约的存在，所以乡规民约仍然有官方屬性。笔者认为，如果任何规则都去追究其源头而不关注过程的话，那么在法治社会，任何规则的约束力源头都是官方，乡规民约应该更强调其民间性，以此区别于官方规则，不应将乡规民约与法律法规等官方规则混同，要让它们各自发挥其独有的解决问题的功能，这样才能实现乡村社会治理手段多元化。

乡规民约的变化与区别

乡规民约在中国乡村社会有悠久的发展历史，封建社会公权力的势力范围一般是到县为止，县往下的广大乡村社会，往往由乡村精英阶级共同管理，管理的手段除了家族制定的家规以外，乡规民约也是重要手段。这种传统的乡规民约，与现代社会所谓的乡规民约，虽然概念似乎可以通用，但还是有区别。第一，产生依据不同。传统社会的乡规民约，是皇权与地方乡绅精英集团的一种默认的分工，皇权不下县，在当时社会发展的局限下，皇权确实没有足够的力量和资源将统治贯彻到乡村，不得已将乡村的管理权限交由家族、乡绅、退休官僚等乡村精英集团，这是历代王朝与乡绅之间了然于胸的默契，乡绅带领乡村社会服从皇权统治，同时乡绅获得皇权默许的管理权力。而现代社会的乡规民约，其产生的依据是有明确的法律规定的，村规民约于1987年首次载入《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，此后村民委员会组织法几经修改，都仍然保留了村规民约这一概念。2018年12月修正的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。可见现代社会的乡规民约是有官方明确表态承认的存在。第二，制定主体不一样。虽然都是非官方规则，都是自治规则，但传统乡规民约是由具备强大管理权力的乡绅集团制定的；真正底层的村民，更多的是作为被管理者而存在。而现代的乡规民约，村民是真正参与制定表态的决定者，已经没有乡绅集团这种概念或者实体，村民会议是由村民自己选举产生的村民代表组成的。第三，传统乡规民约的强制性远远大于现代社会的乡规民约。前者有家族势力、乡绅团体做后盾，如果不遵守乡规民约，乡村精英阶级是可以对村民进行强制处罚的，所以传统乡规民约强制性更强；而现代社会的乡规民约，更多的是呼吁村民如何行事这类正面、积极的规定，即使有禁止性规定，往往也没有直接的惩罚性后果，而且很多乡规民约的内容是对法律的重申，即使真的违背了乡规民约，要追究责任的时候往往依据的也都是法律。

乡规民约的现状

现代乡村社会，人口流动性强，人与人之间的依赖性大大减弱，同时有了基层党组织、乡镇干部、司法系统等力量的介入，村民可以便利地获得国家支援，乡规民约的作用受到一些质疑。

乡规民约存在的必要性

首先，乡规民约是村民自治的一种体现。我国宪法明确规定，村民委员会是基层群众性自治组织；同时还规定，村民委员会的责任是办理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。根据宪法的内容，村民委员会可以制定乡规民约，并用它来办理本地的公共事务。这是符合宪法的规定的，也是村民委员会履行职能的方式之一，如果将乡规民约取消，那么村民委员会办理本地事务的能力会受到限制。其次，法治社会主要的调整手段是法律，但法律不是万能和唯一的社会规范。乡村社会有其特殊的社会氛围和人际关系，要想实现对乡村社会的良好治理，就必须承认这个事实。乡规民约产生于乡土，很多时候更符合当地实际情况，有更明确的针对性，所以，在不与法律相违背的前提下，可以制定乡规民约对乡村社会事务进行处理，这与法律并不冲突，两者并非有你无我的关系，而是可以互通有无的关系。再次，乡规民约的内容是导人向善，倡导遵纪守法，既可以用于引导社会主义精神文明建设，也可以对人们的行为有所约束，催生人们的道德感和规则意识，对和谐社会、法治社会的建设会大有帮助，为何不用？最后，国家一直在强调基层解决矛盾的手段多元化，不要将所有纠纷都诉诸司法系统，那么要想提前解决问题于未发，就应发挥乡规民约对基层纠纷的解决功能，在乡规民约中对一些常见多发的纠纷，或提前警示，或告知解决方式，将矛盾处理在基层。

乡规民约产生效力的方式

乡规民约的适用范围，从宏观上来讲适用于广大乡村社会，如果具体到某处某地的乡规民约，则可以从对人的效力和对事的效力来分析乡规民约的调控范围。首先，是对人的效力。最正确的理解应该是属地主义。哪个地方的乡规民约就对该地的乡民或村民起作用，乡规民约常见的命名方式都是某某村的乡规民约。这个某某村的前缀，就是对人效力的范围。当然，也可能出现本村人在外地发生违背乡规民约的情况，那么要不要根据属人主义，追究在外地的村民的责任呢？实践当中，这几乎是不可能的事情。所以，主要就是针对本地。即使你是外地人，来到本村常住，也要遵守本村的乡规民约。其次，是对事的效力。乡规民约所调整的事，在最早的蓝田乡约中，主要内容大概包括邻里和睦相处、互相规劝不当行为、帮扶困难的邻居之类，乡规民约的内容在现代社会已然复杂许多。根据宪法对村民委员会的规定，以及实践中对多数乡规民约内容的总结，可知，乡规民约调整事项的范围，可以保障基层民主，可以保障乡村资产分配，保护乡村资源，建设基层道德，发展精神文明，推动移风易俗，解决纠纷等。总之，与当地有关的公共事务和公益事业，都可以在乡规民约中进行规定，可以说相当全面了。当然要明确一点，乡规民约并不是村民委员会开展活动的依据，恰恰相反，乡规民约是村民委员会开展工作、履行职责的手段之一。

乡规民约存在的一些问题

总结当前乡规民约的现状，有些情况可能会限制乡规民约功能的发挥：第一，不受重视。有些观点认为，法治社会有法律就行了，要乡规民约干什么，这是由于缺乏对乡村社会的了解，只要多观察乡村社会，或者比较乡村社会与城市司法纠纷的区别，就可以发现，乡村社会是有其特殊乡情的，利用好乡规民约，可以更好地开展乡村社会治理工作。只要观察过乡村社会建设实践就会发现，几乎所有模范乡村都有乡规民约，都重视乡规民约，当然不是说有了乡规民约就会成为模范乡村，而是说要想在乡村社会做好工作，乡规民約是非常重要的抓手，很难想象一个不重视道德建设和规则意识的乡村，要怎么做好乡村建设工作。第二，流于形式。有两种情况，一是由于不重视乡规民约，在乡规民约的制定过程中，有部分乡村虽然制定了，但是无论是内容选择还是制定过程，都既没有考虑当地的风土人情，从其他乡村直接复制过来，也没有普遍征集村民真实意愿。还有一种情况，重视对乡规民约的制定，但是由于怕出错误，在制定的时候参照了相关法律，内容上没有与国家的法规和政策冲突，并且格式、文字表达，都是经当地民政部门统一推行的，没有具体的针对性。在这里需要明确的一点是，乡规民约的制定，只需要报乡镇政府备案，不需要同意或批准。第三，参与度不高。这是基层村民自治中较为明显的一个问题。乡规民约，本应是当地村民意愿的普遍体现，然而在现实中，人口的流动性大、集体依赖性的减弱，都导致村民对此类社会公共事务的热情不高。第四，内容抽象，不易操作。有些乡规民约的内容泛道德化，全是呼吁，缺少对具体行为的引导或禁止。第五，缺乏强制性。现代乡规民约的内容偏道德引导，强制性是较为薄弱的，而缺乏强制性的规则的执行效果往往不明显。但乡规民约民间性的性质和特点又注定它是不能轻易规定什么处罚措施的。

正确发挥乡规民约的作用

要解决乡规民约目前存在的问题，第一，要引起重视。现今国家非常重视乡村振兴的历史工程，任何能帮助乡村建设且无害的手段都应当被重视，经验告诉我们，乡规民约虽然是民间属性的规则，但正因为民间性，其与老百姓的关系是最直接密切的，其通俗易懂的内容也最容易产生效果，因此要向其他模范乡村学习，重视乡规民约的作用。第二，要落到实处。乡规民约的制定，要围绕其内容和过程开展，真实体现当地村民的意愿，要取得当地大部分村民的同意，要向模范乡村学习，学习别人重视的态度，而不是去照搬别人的乡规民约。当地具体是什么情况，有没有历史古迹，有没有文化名人，有没有民族资源，别人有山林要注意防火，你有水流要注意防溺水，这些都要结合具体情况，格式可以统一，但内容一定要有针对性。第三，要调动积极性。这就需要当地基层组织的努力，无论是村委会还是基层党组织，要让村民有归宿感，要让他们感受到自己是这个村的村民，乡规民约的制定与他们有密切的关系，同时要让村民有荣誉感，鼓励对于成年人来说同样重要。只要村民能对乡规民约的制定建言献策，可以以表彰等形式，调动村民参与乡规民约的制定。还要让村民有自豪感，多利用当地的文化资源、民族资源，在乡规民约当中加入这些内容，这样一来既宣传了当地特色，也宣传了乡规民约，让村民感受到乡规民约与良好的社会秩序、社会风气之间良性的促进关系。第四，要具体化，乡规民约泛道德化是一些学者指出的缺点，使乡规民约的内容更加具体化，明确村民的权利与义务；乡规民约的执行和监督，都要更加具有可操作性，这方面可听取法学类专业人士的建议。当然，要切记，乡规民约不是法律，但是它具有法律所没有的特点，可以和当地符合当前主流价值观的传统文化结合起来。文化具有一种柔性的治理能力，乡规民约比法律有更多的灵活性，内容有更大的包容空间，因此需把握好分寸。第五，强化伦理约束力。乡规民约没有权力规定法律责任，但乡规民约有约束力的原因本就与法律不同，不必强行一致。要结合乡村特有的亲情和乡情的伦理秩序，加强舆论的引导。人可以因为害怕受到法律的惩罚而遵纪守法，同样也可能因为畏惧社会舆论的贬低而遵守乡规民约，所谓社会性死亡往往比法律的惩罚更大快人心。立法者不能要求乡规民约与法律高度一致，否则乡规民约会成为法律的附庸，失去其独立的价值。

当前乡村振兴已经如火如荼地展开，乡规民约作为与乡村社会密切联系的规则种类，既有一定约束力又有包容性，在乡村社会治理中必然会大有作为。

参考文献

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【基金项目】贵州省教育厅高校人文社会科学研究规划项目《贵州乡风文明情况调查研究》（2020GH032）。

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