司法责任制改革员额法官审判团队精英化研究

房 蕊，陈云鹏

（1.中共山东省委党校［山东行政学院］国际交流学院，济南250014；2.济南市市中区人民法院，济南250000）

法官员额制改革是司法改革的重要内容，改革可以加快法官队伍精英化建设进程，提高审判质量与效率，提升司法公信力。所谓员额制，是指在对司法审判人员、司法辅助人员和司法行政人员进行“分类管理”的前提下，按照中央设置的员额限制，经过层层选拔，最终被任命为入额法官。陈瑞华认为未来确定法官入额比例应当既要兼顾中央政法专项编制存在的现实，也要考虑法官的年度办案数量和审判工作承受力，从而使员额制改革走向良性循环的轨道。在构建合理的审判团队上，法官助理为法官承担大量繁杂的审判辅助工作，书记员则在法庭审理过程中按照法官的要求从事事务性工作［1］。骆锦勇认为，法官员额制的有效实施，有赖于审判团队的组建和良性运转［2］。傅郁林针对法官团队的建设提出需要通过实行临时法官助理制度，来解决法官办案工作压力过大的问题［3］。而如何发挥临时法官助理的优势，孟高飞认为需推动合同制法官助理的有序流动，稳定合同制助理的成长预期［4］。在司法辅助人员的质量配置上，王亚明认为，应当贯彻高质量的法官助理及书记员向一线法官倾斜的做法［5］。

综上，法院的重中之重就是审判工作，法官员额制通过将优秀的法官人才选拔出来，在法院中承担繁重的办案任务。员额法官的核心工作便是通过审判业务，实现法院所承载的公平与正义。在司法改革的进程中，法官员额制的制度优势逐渐体现出来，如法官管理的去行政化以及确保审判的独立性等。但是这项制度在运行的过程中同样出现诸如法官离职、司法效率下降等问题。目前形势下如何稳定员额法官比例，构建精英化的审判团队、提升司法效率，成为值得研究的内容。本文拟通过研究员额制推行后的新问题，围绕解决“案多人少”问题，探讨如何构建精英化审判团队。

一、法官员额制改革存在的问题

通过对J市S区人民法院调研，发现近年来基层法院法官辞去公职和满30年退休人员数量呈现逐年上升的趋势，个别基层法院由于辞职和提前退休数量较大，直接影响到法院审判工作的正常进行，甚至为数不少的三级法院出现员额法官遴选委员会任命后时间不长，又辞去员额法官的现象。

（一）员额比例的确立标准固化

2019年J市L区人民法院结案数量为28359件，员额法官数量为49人，年人均结案数为579件；2019年J市S区人民法院结案数量为25378件，员额法官数量为53人，年人均结案数为478件；2019年J市Z区人民法院结案数量为19229件，员额法官数量为59人，年人均结案数为325件。在同一市级单位下不同辖区内的法院，法官人均结案数量相差多达250余件。由此可以看出在省市范围内，由于存在着地域人口数量、经济发展水平等差异，那么相应的法官员额比例也应有所区分。但是在推行员额制的过程中，有的地方没有充分考虑到案件数量以及案件复杂程度的差异，法官入额比例采用“一刀切”的标准，完全按照39%的法官最高限额比例入额，法官入额比例不够灵活，这就容易出现一种不平衡的现象：经济发达的地区法院收案数量要高于欠发达地区，同时配备数量相同的员额法官，必然会造成忙闲不均情况的进一步加剧［6］。所以如何确立法官员额的比例，是一项极为重要的工作，如果确立不好员额比例，将会违背这一制度设计的初衷。员额比例调整过高有可能会造成司法资源的浪费，员额比例调整过低有可能会使法官超负荷工作，身心俱疲难以保证裁判质量，都会影响司法公正的实现。

（二）法官结案考核压力大，法官待遇方面需待进一步提高

员额制下法官的数量大幅度减少，随着立案登记制的落实，案件数量呈“爆炸式”递增。为保障当事人的诉讼权利，提高司法效率，上级法院对员额法官的考核提出了越来越高的要求，效率与质量并重的指导思想更加突出。2019年J市S区人民法院为了实现全年结案率达到90%的目标，部分法官的结案数量多达330多件，超负荷的工作强度使员额法官的身体严重透支。

中央大力推行法官司法责任制改革以来，通过绩效考核，员额法官的工资收入有了较大提高，已经优于法官助理和其他工作人员。但是作为法律共同体，从事律师行业的人员以及公司企业的法务人员，收入普遍明显高于员额法官的收入，这是造成员额法官不断辞职的重要原因之一。因此在上层设计中，应尽可能科学规划，逐步提高员额法官的工资收入，增强法官的荣誉感和自豪感，从而不断实现员额法官的精英化、职业化目标。

（三）司法辅助人员的配备不足导致法官“事必躬亲”，影响审判效率

我国法院传统上实行法官“事必躬亲”的办案模式，这种性质的办案模式无法保证法官将主要精力投入到研究法律适用问题、提高审判质量等工作中，无法造就真正的精英法官，更谈不上打造精品案件了［7］。员额法官司法责任制改革以来，配套的法官助理制度和书记员制度没有有序跟进，倘若法官“事必躬亲”，将大大影响法官开庭审理与撰写裁判文书这两项最主要的工作。

另外，书记员大多是在一些专科学校学习速录专业的学生中招聘，因为专业的限制，导致记录速度达不到庭审要求，合同制法官助理与书记员更换过快，使法官们陷入耐心培养新人-逐渐成熟-人员辞职-再重新耐心培养新人”的怪圈中导致影响审判效率。

二、问题产生的原因及其解析

（一）法官员额比例分配不合理，法官选任机制单一

构建精英化的审判团队，首要的任务就是选任精英化的法官。“案多人少”以及司法效率的低下［8］，在法院员额这一角度看，有两点原因：一是法官入额的比例分配不合理，二是法官选任的机制单一。

如前所述，在市级单位下不同辖区内，法官人均结案数量相差达到250多件。由此可以看出在省市范围内，存在着地域人口数量、经济发展水平等差异，那么相应的法官员额的比例也应有所区分。同一省份，经济发达的地区法官承办的案件数量也要高于经济欠发达的地区。因此，在中央确立的39%的员额比例下，机械地套用这一比例，忽略各地区具体差异，是造成忙闲不均的重要原因。

目前法官的遴选大多限于在“中央政法专项编制”内进行选拔，即在通过公务员考试进入政法专项编制下的法官序列人员中进行遴选，法官选任的机制较为单一。最高人民法院在《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》中提出完善法官选任机制，今年4月份，山东省法院系统首次从律师和法学专家中公开招录了中级法院法官7人，基层法院法官11人，目前这项制度还有很大的落实和改革空间。

（二）法官助理定位不准确

法官助理分为两种，一种是通过公务员考试进入正式法官助理序列的公务人员，一种是法院通过直接招聘或者第三方提供劳务派遣方式招聘的聘任制法官助理。同样是法官助理，但二者是有本质的区别。正式的法官助理是应进行法官素养的培养，成为未来法官的人才储备力量；合同制的法官助理主要是将法官在繁重琐碎的庭外工作中解脱出来。有的法院法官配备了法官助理，包括正式的与合同制的，但由于个人原因及工作安排基本不区分正式法官助理与聘任制法官助理的工作职责，没有明确分工。正式的法官助理往往比较认真负责，合同制的法官助理相对工作积极性没有那么高，因此法官将庭审之外的繁琐事务大多压在了高度负责任的正式法官助理身上，使得二者忙闲不均。这些事务中比如开庭排期、送达诉讼材料、退诉讼费等工作，完全可以放手由合同制法官助理来处理，法官或者正式的法官助理对其工作进行审查、指正与监督。否则，正式的法官助理百分之八十的时间忙于庭审之外的繁重事务，势必会造成身心疲惫，那么合同制法官助理就失去了法院招聘最初的意义。

（三）书记员水平参差不齐

前文也提到，目前法院的书记员大多是高校从事速录专业的实习生，对法律专有名词知之甚少，难免出现“以书记员为中心”的尴尬庭审现象。实习期结束，少数书记员会继续留在法院工作，更多的会选择其他职业，书记员的流动性比较大。有人戏称法院成为了“书记员培训学校”，而导致这一现象最主要的原因是书记员的职业定位不准确、工资待遇较低、晋升空间小。没有定期的培训，将导致书记员业务水平提升缓慢；没有相应的书记员级别区分，将导致书记员工作积极性不高；没有完善的书记员序列，将导致书记员无法获得相应的荣誉感，都进一步影响审判团队的效率。

三、员额法官审判团队精英化构建

（一）灵活调整法官员额比例，扩大员额法官的来源途径，提高司法效率

目前，在法官员额的确定标准上，中央确定39%的比例是为了严格控制法官的数量，以达到法官精英化和专业化的目标。但是确定员额数量也应参考法官的年度审判工作量，主要是通过一定的标准科学评估法官审判业务能力，据此确定员额法官，达到办案数量的相对统一。

在确定员额法官比例上应当推行以省为单位调整法官员额比例的做法，在全省范围内员额法官的比例不突破39%，但是要着重考虑经济发达地区与相对欠发达地区的差异，员额比例进行差异化区分，案件较多的地区适当多分配员额比例，突破39%这一员额限制，案件较少的地区可以适当少分配法官员额比例。

最高人民法院在关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》中提出：“健全法官逐级遴选制度配套措施。进一步完善从律师、专家学者和其他法律工作者中公开选拔法官的工作机制。”因此，应当拓宽法官选任的途径，将优秀的法律人才通过社会公开选拔的方式进入员额法官序列，这将为法官精英化建设输入“新鲜血液”，有利于促进法官精英化、职业化建设。

（二）厘清正式法官助理与合同制助理的关系，充分发挥法官助理的优势

在推行法官员额制的司法改革进程中，办案法官的数量相对减少。同时，随着经济的发展，技术的革新，越来越新颖的工作方式逐渐被应用于审判工作中，比如电子送达、网上委托鉴定等工作方式。我们在享受到科技带来的便利的同时，也需要法官及助理学习更多的操作，这造成审判之外的事务性工作更加繁琐，需要投入更多的精力去处理。法官的核心工作应该是庭审、撰写裁判文书以及研究案例，法官要想从繁杂的事务性工作中解脱出来，就必须配备一定数量的法官助理，发挥出法官助理的作用，为法官分担大量事务性工作。

正式的法官助理作为一种重要的“审判辅助人员”，逐渐成为员额法官独立审判的重要力量［9］。法官助理的职责在试点期被归整为十二项，在推广期简化为六项，在重塑期又增至十余项［10］。法官应当考虑工作的实质特征，并对审判事务进行精细划分，正式法官助理的精力不应被分散在诸多非审判核心事务上，这将制约法官助理制度所倡导的高效作用的发挥。在法官的指导下，正式法官助理应把工作重心放在庭审技巧的掌握、法律文书撰写能力的提升、案例法条的研究以及与当事人的沟通上。这样才有利于法院集中优质资源高效地处理复杂案件，优化司法产出和效率。正式的法官助理通过辅助法官完成工作，亲身参与庭审过程，学习法官的庭审技巧，自身的业务能力得到相应的提高，成为法官人才储备力量。同时，避免员额缩减后法官队伍更新换代趋缓可能导致的后备人才的青黄不接与人员结构的失衡。

《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》提出了审判辅助人员的机制，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构。这里指的是合同制助理，他们的主要职责应当围绕处理非审判核心事务包括送达诉讼材料、排期开庭、调卷、文印等工作。这些工作是法院审判业务中的辅助性事务，是法院工作的重要组成部分。要确保法官从这些辅助性事务中解脱出来，合同制助理的配置十分重要。长期以来，辅助人员队伍不稳，正式法官助理与合同制助理之间的职责不清，对审判工作造成掣肘。要确保法官只专注于审判业务，正式的法官助理应当积极掌握庭审技巧、专注于研究案例和法条，合同制助理的职责分工应当集中在非审判核心的事务性工作上。另外，法院应采取有效措施拓宽合同制助理的准入渠道，建立合同制助理正常的增补机制。有学者提出，目前我国大多数的大学都设置了法学院系，培养的法学本科生和研究生达到数十万人，每年学院都会有相关实习的课程。倘若法院转变观念，能够与大学形成合作关系，由学校推荐或者法院从大学本科院校的法学院招聘法官助理并分配给法官，或者由法官直接从校园招录，双方通过协商确定工作年限及待遇，这将高效解决法官因辅助人员匮乏及流动性较大带来的压力。并且这种做法可操作性很强，快毕业或者刚毕业的法科学生急需从事法律行业的锻炼机会，而法院可以为他们提供良好的实习机会，同时实习生的到来可以大大缓解法官在事务性工作中的压力，可谓一举两得。

（三）厘清法院书记员与法官助理的工作职责关系，完善人民法院书记员培训考核机制，建立书记员单独序列

《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》中明确提到：“健全完善聘用制书记员的招录、管理机制。进一步加强司法技术专业队伍建设。建立健全法学院校学生到人民法院实习的常态化机制。”由此可见，避免书记员队伍不稳、流动频繁，提高书记员队伍的专业化水平也应成为本轮司法改革的重要内容。

完善我国书记员制度应从以下几个方面着手：一是明确人民法院书记员的职责定位，特别是要厘清法院书记员与法官助理的工作职责关系。书记员主要负责审判过程中宣布法庭纪律等事务性工作［11］，一般书记员的招录会有特殊要求，比如打字速度，他们的业务主要是精于庭审记录，能够保障庭审的高效率进行。但是他们的法律专业知识相对于法官助理则比较浅薄，除了庭审记录以外，可以从事案件录入、扫描、结案等简单工作。法官助理绝大多数是法学专业的本科生及以上学历，有相对专业的法律知识，在审判团队工作分配上应更倾向于承担具有案件审理实体意义的工作。二是制度管理方面，要完善人民法院书记员培训考核机制，建立书记员单独序列。法院要加强对书记员法律专业知识和岗位技能的定期培训，主要是针对法学素养和听打技能的提升。法院需要建立一种制度化、常态化的书记员培训体系，促使书记员在听打技能水平不断提高的同时能够进一步提升法学理论水平，使得审判团队更加专业化，以适应新时期书记员的岗位需求。随着各个法院数字化办公的推行，要加强对书记员远程视频、一体化办公平台等相关办公系统的培训。培训后对书记员相关业务能力和职业素养进行考察、测试，把书记员分成若干等级：实习书记员、初级书记员、中级书记员、高级书记员、书记官。一般刚入职的书记员为实习书记员，实习期过后，由法院组织培训并进行考核，合格的书记员晋升为初级书记员。经过在法院工作一到两年的时间，拥有工作经验之后，可以通过书记员培训考试升为初级书记员，与实习书记员相比，初级书记员正式进入书记员序列，其福利待遇相应的有所提升，其他的认证可以依此类推。由此，制定明确的书记员职位晋升通道、完善书记员单独序列，提升书记员地位，促进书记员更加职业化，稳定书记员人员队伍，同时也为书记员的职业保障提供依据。这也将促进审判团队良性运作，审判效率将得到进一步提高。