政治合法性建构问题再思考

张建喜

（青海民族大学政治与公共管理学院，西宁810007）

政治合法性是政治学中的一个重要概念。与之相关的政治合法性问题不仅是政治学研究和政治思考中的重要对象和话题，而且是任何一个国家的政权执掌者不得不面对和解决的重大现实政治问题，因为它为一个政权执掌和行使政治权力进行政治统治和国家治理提供了道义上的支持，并由此获得了社会成员自觉自愿地服从而赢得了广泛的认同、拥护和忠诚，并最终得以建构和维护起稳定、持久的社会秩序以及良好的社会道德秩序。但由于强势的西方政治学话语体系长期以来对政治合法性概念及其主要理论的垄断性界定和支配性掌控，非西方国家在使用此概念时常常少之又少、慎之又慎，或即使应用时又难免陷入西方话语体系的窠臼中而否定了自己执政的正当性。本文将在反思流俗的政治合法性建构理论的基础上主要对政治合法性的本质和建构特点予以新的解释，并从较广泛的角度阐释政治合法性建构的重要意义。

一、政治合法性的内涵

权力作为一种支配他人和资源的能力以及实现特定目标和目的的工具性手段，必然伴随着一个社会的政治统治和国家治理过程的始终。因为权力是社会秩序得以构建和维持的最重要甚至是唯一的根源（1），只有在权力手段的作用下，法律规则的实施和统治目的的实现也才有坚实的后盾。但权力的性质始终是一种命令与服从、控制与服从、压制与服从的关系，因而由权力关系构成的政治秩序始终存在着统治者与被统治者这样一对非对称关系。统治者由于掌握权力而处于支配和领导地位，至少从表面上看他们是高尚和光荣的，被统治者则处于服从和从属地位而显得卑微和没有身份，并且在赤裸裸的权力关系下，被统治者的服从很大程度上是一种因畏惧权力惩罚和强制下的被动服从，而非认同和忠诚。如此一来，政治生活和政治思考中的一个中心问题出现了，那就是处于被统治地位的广大民众必须追问和思考“我为什么服从”，具体来讲就是统治与被统治的地位划分的正当性何在，对统治者权力服从的正当性何在，作为一个被统治者为什么要接受这种地位？不能简单粗暴地宣称只因统治者掌握了权力而被统治者没有权力，这样只会使“为什么服从”的问题更加尖锐和脆弱，甚至会引发严重的社会政治动乱和危机而没有解决问题。

那么，如何从根本上很好地解决这一敏感和脆弱的政治问题呢，答案就在卢梭的一句名言中：“即使是最强者，如果他不把他的强力转化成权利，把服从转化成义务，他就不可能强到足以永远当主人。”［1］8“强力不构成权利；人们只是对合法的权威才有义务服从。”［1］10换言之，必须使统治权力合法化，使权力从赤裸裸的力量转变为权威。权力具有强制性，而权威是一种正当合法的权力，它使权力的掌握和行使具备了坚实的道德权利和正当资格，因而能够赢得人们自觉自愿地认同和服从。“面对权力，公民们还有支持或者反对的选择，面对权威，服从则是每个人义不容辞的责任。抵制权力是合法的，抵制权威则是不合法的。”［2］这样，横亘在统治者与被统治者之间的不平等的鸿沟便被消除了，服从成为每一个公民的政治义务，而且是基于人们自觉自愿的前提条件之上的。如此，持久稳定的人类社会秩序才有实现的保障，人类的文明也才能够得以延续和繁荣，因为“文明依赖于服从是常态、抗拒是例外，否则，支撑有教养的生活的基本秩序就会被打破。”［3］

通过以上的论述可以发现，此过程的一个关键环节就是如何将统治权力转化为统治权威，而这就是政治合法性的问题了。基于此，本文这样界定政治合法性的含义，即一个政权的政治统治如何以及在多大程度上能够获得广大民众自觉自愿地认可、拥护和支持，从而达到对其始终高度认同和忠诚的效果。因此，政治学意义上的合法性不同于法学意义上的合法性，后者指政治权力和政府行为是否遵循了法律的规定，也即合法律性。政治合法性主要关注的是对统治者与被统治者关系的一种内在评价，是对统治权力的尊严性和正当性的自愿认可，这种认可是建立在一定条件基础上的，这就需要政治合法性的建构，这一任务主要是由统治者自己来完成，其完成的成功与否直接影响到民众对政权的不同态度以及相应的政治行为。因而，任何一个国家中的政权都试图努力建构能够适合本国实际和有效维持自身政治统治需要的合法性基础，从而形成了不同的政治合法性理论。

二、政治合法性建构的特点

政治合法性建构对于维护一个政权存在的正当性或正统性十分重要，但由于人们在对政治合法性内涵及其本质的认识和理解上存在着流俗的偏差与误解，导致人们对这个问题产生片面的理论分析和解释。因此，在具体阐述政治合法性建构的特点之前，本文首先对在这个问题上的流俗解释予以反思和廓清，以期加深对政治合法性问题的理解，并在此基础上进行正确合理的建构。

（一）反思流俗的政治合法性建构理论

对此问题的第一个误解在于将政治合法性等同于政府合法性，但实际上它们二者并不完全相同，而是存在着较大的差异。马克思主义政治学认为，政治的根本问题是国家政权问题，而所谓国家政权，就是在阶级社会中，一个国家进行政治统治和社会管理的公共权力。公共权力需要被凝聚、执掌和运行，因此，为了符合人们的日常用语习惯，本文使用的政权概念是国家公共权力与执掌公共权力当局的统一。政治的根本问题是国家政权问题，那么政治合法性的主体便是整个政权及其政权的执掌者。这里涉及的核心问题是，一个国家中的特定阶级、或政党、或集团、或个人执掌公共权力的正当性何在。只有阐明了这一本原问题，接下来自然而然地就是那个政权执掌者如何组织和建立政府以具体承载和行使公共权力的问题，因而政府的问题仅仅是一个派生问题。另外，公共权力的具体承载和行使者用现代政治科学的术语来说就是整个政治系统或体系，它除了包括政府这个非常重要的子系统之外还包括立法系统、司法系统、军事系统、政治价值观等多个方面。将二者相混淆既遮蔽了政治合法性的本原问题，也无疑大大缩小了政治合法性主体指向性的范围，而单用政府合法性是无法充分说明政治合法性状况的，因而是片面和狭隘的。

这么做的另一个更为致命的问题是，一些影响最大的政治合法性理论仅仅拘泥于对政府获取和使用公共权力的合法程序进行论证，至于对为什么要获取和使用权力以及获取权力之后的行为却漠不关心。这方面的典型就是在西方政治理论和政治实践中影响作用最大、并深深影响着许多非西方国家人民思想观念的、由自由主义先驱者英国政治思想家约翰·洛克提出的同意理论及其具体实践形式——选举授权理论和代议制程序。根据这一理论原则和形式，政府的产生和组织及其权力的合法行使仅仅是因为具有选举权的公民通过投票等方式得以实现的。但该理论却没有说明为什么这些国家中的主流政治价值观、司法制度、两党制或多党制的政党制度、代议制度等方面是具有合法性的。而更致命的是，该理论将关注的重点放在了政府如何通过一定的制度性方式获取和行使权力上，而全然不顾权力背后更深层的价值选择和目的实现上，这就引出了对此问题的第二个误解。

毋庸置疑，权力是政治合法性问题中的核心，但如果认为政治合法性的实质就是论证一个政权获取和使用权力的程序正当性上，那就实在太表面和危险了。这其中的原因恐怕还在于对权力本身的认识上。权力作为一种巨大的支配性力量可以为公益的实现也可能给私利的谋取提供方便，因而具有极大的魅力，由此导致追求权力很多时候成为人们的主要动机和目的，甚至权力本身也成为一种价值了。当此种情况变成政治的全部时，政治只能堕落为权力斗争的场所和代名词而遭到人们的诋毁与批判，政治衰败也将不可避免。因此，在对权力的认识上必须明确，权力只是一种为履行相应的职能、达到相应的目的而存在的工具和手段，其自身不是目标，更不是目的本身。权力的获取和使用必须与其背后的道德和价值判断与选择密切相关，权力的目的不是权力，而是比其更本质、更高贵的善和公平正义。

基于对权力的这种正确认识，有助于深化对政治合法性实质的理解。政治合法性的实质指向的是一个政权的存在理由是否是正当的或充分的，因而能够赢得人民广泛的认同、拥护和支持。具体来讲，一个政权存在的功能或使命是评判和决定该政权应否获得政治合法性的根本标准与基础，而非论证其掌握和使用权力的程序正当性。因为，从该政权的功能或使命角度出发凝聚和获得的政治合法性本身就意味着其掌握和使用公共权力的逻辑必然性，公共权力只是用以承担和实现功能或使命的有效工具和手段而已。政治合法性并不只是意味着要通过一定的制度性方式和途径授予政府以公共权力来彰显其合法性。如果仅从公共权力是如何合法的获得和使用的角度来界定并使用政治合法性，那只能是目的与手段的倒置和逆转，这仍然是西方典型的自由主义理论带给人们的认识。因为它关注的就是权力本身，而漠视政权的积极作为及其公共领域中的道德价值。

第三个误解就是将政治合法性与在治国理政过程中采用合理有效的方式解决具体问题的合理性相混淆，是将合理性问题过度上升为政治合法性问题了［4］。人们要是仅仅从政府的执行不力、决策失误或工作低效等某些失政行为中得出该政权已经丧失了政治合法性的结论，未免过于敏感和轻率。实际上，一个政权通过功能或使命的承诺就已经基本解决了合法性的问题，接下来的主要议题就是采用什么具体方式实现该承诺的合理性问题。换言之，就是应该通过创建什么制度、制定什么法律法规、选拔什么样的人才保证公共权力被合理、规范、有效地加以运用来实现对人民的执政承诺，也就是中国语境下的推进和完善国家治理体系和治理能力现代化的问题，从而加强执政的合法性，有效规避合法性危机。合理性的问题其实就是下文将要论述的有效性概念。

（二）政治合法性建构的特点

第一，一个具有人民充分信任和认同的政治合法性必须是合道义性与有效性的统一。所谓合道义性，是指该政权具有自身存在的坚实道德权利支撑和公认的价值优先性体认，具体落实在该政权对人民的承诺与承担的功能使命上则必须符合整个民族和国家的最高利益，反映广大人民最迫切和真实的愿望，因而具有超越一般世俗利益价值的高贵价值，体现出无可辩驳和质疑的道义性，因而值得人民拥护和认可。它解决的主要是政权执掌和行使权力的必要性、正当性，以及人民服从的合道德性。有效性是指一个政权为了实现使命功能而在治国理政方面的能力和效果，包括发展经济、改善民生、提供安全和秩序、保障人民正当权益等具体事务。它主要解决权力行使的具体效果。需要说明的是，权力是用来为那个最根本和高贵的目的服务的，但一定不能陷入“为达目的、不择手段”的马基雅维利主义式的谬误中，认为在实现目的的漫长过程中可以使权力不受监督和制约而滥用权力，造成对人民利益的侵害。此举不但无助于反而会损害根本目的的实现。根本目的具有道义性，实现手段也必须是道德的，因而对权力运行的监督制约和引导也是有效性中的题中应有之义。

综上，政治合法性建构应该从合道义性和有效性两个方面同时着手，二者密切相关、统一不可分。仅有强的道义性而有效性却长期不足，则会渐渐侵蚀道义性并最终消解政治合法性，毕竟任何一个政权都易于提出宏伟远大的目标，却因治理能力的长期低下而无法实现，就会失去人民的信任。反过来，有效性长期处于较强状况则会有助于增强政治合法性，当然，缺乏道义性的有效性也无法真正建构起充分的政治合法性，因为政治没有高远终极的目标，有效性的价值也会大打折扣。

第二，政治合法性建构的特殊性和具体性。正如世界上没有完全相同的、放之四海而皆准的政治制度，世界上也没有这样的政治合法性模型。政治合法性的建构必须综合依据本国的历史文化传统、发展阶段等多种因素来进行，只有适合本国国情和发展阶段的政治合法性建构理论才是最合理有效的。因此，政治合法性具有“因时因地”的性质，不同的时代、不同的国家、同一国家的不同发展阶段都有不同的合法性诉求。受西方话语霸权的强势影响，人们普遍认为选举授权产生合法性是衡量世界各国政治实际的唯一标准，一些西方发达国家甚至还以此为借口肆意指责广大发展中国家的政权没有合法性，并以武力相威胁或干涉而颠覆其政权。这显然是非常片面狭隘的认识和霸道的做法。殊不知，西方发达国家在仅仅一百多年的发展历程中，其政治理论家们就已经为其量身打造了至少四套合法性理论，即“从韦伯的官僚制就是合法性，到李普塞特的选举授权合法性，到亨廷顿回到韦伯式的以统治能力为标准的合法性，最后到罗尔斯的以正义原则为标准的良序社会。”［5］因此，非西方国家的执政合法性资格不必受缚于西方理论的束缚，而完全有自信、有资格建构属于自己的公认的政治合法性基础。

第三，政治合法性建构理论的理想性。由于现实政治统治的需要，任何一个政权都会努力构建一套合法性理论，然而任何有关政治合法性的建构理论都是对政治统治正当性或被统治者自愿服从的一种理想化的描述和期望。这种描述和期望是对一种最好最完美的政治也即终极性政治的理论建构，它相较于现实政治的阶段性和复杂性而言，很多时候、很大程度上只能是一种纯粹的理论模型，是政治统治正当性的完美的、理想化的状态。因此，人们如果简单地、不加思索地直接拿这种最理想化的政治合法性建构理论来检验衡量现实中不同时期、不同国家、同一国家不同发展阶段的政治时，则只能得出其政权不具有至少不是非常具有政治合法性的结论来，继而就容易对一种政治状态进行简单的同时也是根本性的否定，但这种做法既不是明智的，也是不合理的。正确合理的做法应该是以一种相对和比较的态度与方法来衡量该政权达到理想化状态的程度或比例，而不是在现实政治与理想状态间进行绝对化的评价，否则没有任何一个国家包括西方发达国家在内的所有国家完全符合理论的完美要求。从这个意义上来说，“没有与生俱来的合法性政治，合法性是长期建构的产物，是制度变迁的终极性政治模型。”［6］我们只有在具体的政治实践和政治历程中不断积累合法性资源，尽力向理想政治状态靠近。

三、政治合法性建构的意义

政治合法性建构不仅对一个政权的坚实存在，而且对一个国家、对每一个社会成员个人都具有十分重要的作用和意义。第一，有利于社会政治秩序的稳定和持久。秩序是每一个文明社会始终追求的目标和捍卫的价值，而对稳定且持久的秩序更是人类永恒的奋斗目标。通过暴力和权力可以建构起一种强制性秩序来，但仅靠暴力和权力还不足以维持一种稳定持久的秩序，因为暴力和权力所固有的强制性无法转化为人民自觉自愿的服从，因而是脆弱和短暂的。只有建立在权威基础上的人民自觉自愿的服从和认同的秩序才是持久和可靠的。因此，无论对一个政权自身的安全还是整个社会政治秩序来说，都必须建构起一个强有力的合法性话语体系。合法性建构如果存在严重的问题，则会发生政治不服从的现象，甚至引发激烈的政治反抗和武装反叛的暴力斗争，到那时秩序只能是人们的一种幻想和奢求了。

第二，有利于法律政策的贯彻执行，节约行政成本，提高行政效率。当一个政权不具有合法性或出现合法性危机时，除发生极端的政治革命外，可能经常形成政治不服从和政治冷漠的病态政治状况，造成民众对政府在内的政治活动和行为产生有目的性的抵制行动和漠不关心的态度。这些消极的态度和行为一方面侵蚀了法律政策要求顺利贯彻执行所需的社会民意基础或土壤，导致法律政策常常无法真正落实见效；另一方面又造成政治系统无法完整准确地掌握和了解民众的真正意愿和诉求，因而不能及时获得法律政策落实后的反馈信息，严重影响了对已有法律政策的评估和修正。这些弊端都会导致政府行政成本的上升和行政效率的低下，不利于政府职能的正常发挥，反过来进一步消蚀合法性的基础。这些不利影响只有通过政治合法性的建构，从而获得一个强的合法性才能从根本上予以解决。

第三，有利于塑造良好的社会道德。道德对人类社会的文明和进步具有十分重要的作用，然而一个社会是善还是恶又与该社会政治的好还是坏密不可分。换言之，人的灵魂秩序和社会道德秩序与政治秩序息息相关，或者说政治秩序的好坏问题直接决定了人们灵魂和德行的好坏，这是古典政治哲学告诉人们的普遍真理。对于古典政治哲学家们来说，在政治中考察人的灵魂和道德，也即对人灵魂和道德的政治关切是他们自然而然的思考逻辑。政治对道德具有如此决定性的塑造力，当然并不是通过政治强制和革命改造进行的，而主要是通过教育和道德教化予以引导的。一个社会的政治如果是清明、正直、高尚，总之是好的，即得到社会成员普遍的认同和忠诚，那么该社会整体的道德水平和状况也是积极健康的。

正因为如此，法国19世纪著名的政治哲学家亚历克西·德·托克维尔才说：“人们之所以变坏，绝不是由于执政者行使权力或被治者习惯于服从，而是由于前者行使了被认为是非法的暴力和后者服从于他们认为是侵夺和压迫的强权。”［7］作为一位杰出的政治哲学家，托克维尔继承并发扬了上述古典学问的传统，他非常关心和重视人们灵魂的善恶和德行的美丑问题。在他看来，一个社会只要建立起了基本稳定的社会政治秩序，在其中各色人等明确了自己的身份和社会地位，享有明晰的基本权利和义务，这个社会就会运转良好，人们的心灵也都积极向上、健康优良，即使这个社会是一个身份差距悬殊、极不平等的贵族制社会，作为身份地位最低的平民也具有平民该有的高贵德行，而不是卑躬屈膝、极尽谄媚、无尽奉承。人们的心灵之所以堕落，根源于缺乏一个公认的社会政治秩序，由此导致社会中不同阶级、阶层的人们普遍产生不满足感，特别是社会地位低下的奴仆和平民一直幻想可以达到主人那样的尊荣和地位，因而可以不择手段、极尽权谋、想尽办法爬上去。因而他所说的“变坏”绝不仅仅也不主要意指人们外在行为上的违法乱纪，而更重要的是人们灵魂的变质和道德的沦丧，这根源于统治者执政合法性的缺失，导致其执政丧失道德权利支撑，进而造成整个社会道德的败坏。

第四，有利于消解统治与被统治的区分，确认被统治者的道德权利和自由。对人类社会来说，统治与被统治的区分是必要的，也是必须的。但正如前文所述，被统治者对权力的服从在道德上有一种不确定性，因为“服从就意味着放弃了自我，使自由从属于强制，自尊让位于权力的需要”［8］，他们因此在人格的独立与尊严的完整性方面都打了折扣。一个政权只有建构大家都认可的政治合法性，从而将对赤裸裸的权力的服从内化为自觉自愿的认同和忠诚，才能确认被统治者的道德权利和自由，因为这是基于他们内心自愿的行为而非强迫。

这一点对现代社会来说更为凸显。因为古代世界如古希腊特别强调整体主义价值观和精神，它把国家视为是目的，个人是工具，个人的存在只有以国家的存在和繁荣为前提。国家是第一位的，个人是第二位的，个人没有独立的存在价值，他只有融入到国家整体中才能实现自己的价值，才能作为一个正常的人生活和存在，这也就是亚里士多德所说的“人天生是个政治动物”的内涵所在。因此，个人对国家的服从是自然而然的，是绝对的、无条件的，当然这种服从也是建立在个人与国家完全一致的条件之上，即国家是每个人（自由公民）的财产，因而每个人都有义务和责任同时也有权利为国家做贡献，甚至献身于国家。再到后来的君权神授时期，统治者的权力是由上帝授予的，而上帝是公正无私的，因而由上帝授予权力的统治者的世俗统治也是正当有理的，故对统治者的服从也就是应该的、必须的。但在这个政治觉悟和个人自由已经相当发展的近现代，每个人都成为自由平等的个体，都能够在事关自身利益的问题上运用自己的理性做出判断和决定，因而总在追问自己所服从的权力是否具有坚强的道德权利支撑，使得大家不受强制性的、并保持自我尊严的加以服从。政治合法性的建构也就愈益重要和迫切。对于被统治者来说，他自觉自愿地服从统治者的权力并不是什么降低身份的事情，而是自我意志的体现，因此并不会特别感到统治与被统治区分的存在。

四、结语

政治合法性是一个既敏感又脆弱的政治学学理概念。说它敏感，在于它要为一个国家的政权做理论上的执政正当性说明，因而与现实政治有非常紧密的关系，处理不当就会引起人们思想观念的混乱；它的脆弱性在于西方在政治合法性理论话语体系的霸权地位造成非西方国家只能完全照搬他们的理论而缺乏自己的内容，这种简单的“拿来主义”或者无法合理解释自己实际政治的运作情况，或者用以构建自身的政治生活时引发严峻的社会政治动乱和危机。但是，政治合法性的建构对于一个政权和普通人民都具有建设性的重大意义，因而无法回避，也不必回避，因为人们能够在理性分析的基础上就西方关于政治合法性的建构理论予以客观的认识、深刻的反思和学理上的批判。更为重要的是，在此前提下，非西方国家可以从本国的历史文化传统、政治发展历程、政治实践和理想目标等各方面挖掘有利资源和因素，从而构建起适合自身实际和有利于民众福祉的政治合法性。

注释：

（1）对此问题的具体论述可参见拙作《“把权力关进制度的笼子里”的政治哲学思考》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2017年第1期。