员额内检察官退出机制研究

●冷建明/文

员额内检察官退出机制研究

●冷建明*/文

员额内检察官退出制度是强化检察官管理的重要内容，是保持检察官队伍内在活力的必然要求，也是确保检察官整体素质的重要举措。实行员额内检察官退出，有利于促进检察官员额队伍素质的提高，有利于新鲜血液的注入，有利于各项改革措施的完善衔接。落实好退出制度，要注重“度”，注重“量”，注重“衡”，做到员额内检察官退出和员额内检察官职业保障相辅相成。

员额内检察官 退出机制 分流安置 平衡

员额内检察官退出制度，是指员额内检察官遇到法定事由，并经法定程序免除其检察官身份的规范总称。建立科学、合理、有效的员额内检察官退出制度是强化检察官管理的重要内容，是保持检察官队伍内在活力的必然要求，也是确保检察官整体素质的重要举措。员额内检察官退出制度实质上是对员额内检察官执业资格、执业能力以及执业效果所作出的一种否定性的评价，其导致的直接后果就是检察官身份的免除和职权的丧失。因此，员额内检察官退出制度构建务必慎重和仔细，只有科学设计员额退出机制，才能确保员额制改革发挥应有的实效。

一、实行员额内检察官退出机制的必要性

（一）实行员额内检察官退出机制有利于促进检察官员额队伍素质的提高

员额检察官退出机制能有效地起到对检察官提高司法业务素质，提升依法、公平、公正办案水平的激励作用。建立员额检察官退出机制，让入额并不等于进了“保险箱”，不适应员额工作的检察官退出员额，打破入额终身制，员额检察官有了危机感。将员额退出与办案绩效考核挂钩，对于只拿待遇不愿尽责、担当不够不敢尽责、能力不足不能负责以致办案绩效考核不达标的检察官，启动员额检察官退出员额程序，让那些不胜任工作的检察官及时退出员额，维护员额检察官队伍的活力，这样能极大地促进员额检察官的自我提升。检察官员额制确定了检察官终身责任制，即“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。员额检察官就必须对自己办理的案子负全责，一旦由于自身原因而导致案件办理出现问题，员额检察官则可能承担退出员额的责任，这样情况倒逼员额检察官主动加强学习，把所有精力放在正确办理案件上，极力避免出现问题案件，这样就能够让员额检察官自我加压，自觉主动提升业务能力和专业水平，从而推动员额检察官队伍素质实现大幅提升。

（二）实行员额内检察官退出机制有利于新鲜血液的注入

建立退出机制能留住人才、稳住人才、吸引人才。司法责任制改革不但要不断将斩露头角的新鲜血液源源不断地输送到“员额内”；而且还应将“员额内”不适应的人员请出去。只有这样，才能让“员额制”真正活起来。检察官助理作为员额检察官的后备人选，职业发展前景是员额检察官，在检察官员额限定的情况下，如果不建立退出机制，则造成每年新增检察官员额过少或者没有，就会损伤检察官助理的工作积极性。通过本次司法改革，大部分经验丰富的老同志进入了员额检察官队伍，随着时间的推移、年龄的增长，年龄相对较大的员额检察官在身体、能力、水平等方面可能存在不适应工作要求的情况，需要建立“有进有出”的员额动态退出机制，通过人员调整、筛选，让办案多、质量高、效果好的人员入额，让素质高的检察官及后备人员进入一线办案，确保所有员额检察官都身体健康、精力充沛、业务精湛，更好地配置司法资源。

（三）实行员额内检察官退出机制是各项改革措施完善衔接的需要

7月11日，曹建明检察长在大检察官研讨班上明确指出，要加强系统集成，完善落实机制，确保改革任务落地见效。要完善统筹协调，坚持重点突破与整体推进相结合，及时研究制定、落实配套措施，提高改革的系统性、协调性和集成度。检察官员额制度涉及进入机制、放权机制、管理机制、监督机制、退出机制等一系列相关机制。检察官员额制确定后，如果没有后续配套制度的支撑，员额制的改革可能成为“无源之水”“无本之木”，员额内检察官退出机制是检察官员额制度后续配套制度中的关键一环。退出机制的建立完善不仅可以与检察官员额遴选机制呼应，促进检察官员额遴选制度的完善，还能与监督机制进行衔接，形成更为公正合理的检察官管理程序，更为重要的是，员额内检察官退出机制能将检察官等级制度、职业保障制度、薪酬制度有效衔接，在整体上使检察官员额制度更为完善。

二、实施员额检察官退出机制面临的问题

（一）员额检察官退出机制的合理性问题

在现行模式和环境下，必要的考核对员额内检察官退出机制的实施有着举足轻重的作用，考核评价机制应符合司法规律，与检察队伍现状相适应。其中，办案数量成为员额检察官考核的一项重要因素，将办案数量与检察官员额、薪酬待遇挂钩。检察官往往会主动“迎合”考核数据，主动追求办案数量，数量只能反映出检察官工作中的一部分，检察官的司法作风、党风廉政情况、工作作风等内容对员额检察官同样重要，但这些内容过于主观，无法量化成简单的数据，最后考核主要评价标准还是数量，同时各部门业务有差异，考核案件数量对比性不强，无法全面反映员额检察官的工作业绩，无法实现员额内检察官退出标准的合理、统一，不能让退出员额的干警信服。

（二）员额检察官退出机制的合法性问题

员额内检察官退出机制需要符合相关法律的规定，应是前后规定的衔接、相关制度的配合以及机制整体的协调。《检察官法》第12条规定：“地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。《人民检察院组织法》对此作出了更为细致的规定。在检察官员额制改革之前，检察官的任用和罢免都需经人大审议通过。员额内检察官退出是否需按《检察官法》所规定的程序进行罢免？检察官退出员额有别于检察官免职，退出员额后其检察官身份、等级依旧保留，将来还有重新人额的可能性，退出检察官员额是否经人大任免，在目前改革中，员额内检察官退出机制尚不能确定。

（三）员额检察官退出后的分流安置问题

员额检察官退出机制有利于净化司法大环境，但对需要退出的检察官有很大的负面影响。从任职资格来看，符合员额选任条件的检察官一般都是业务骨干，且工作经验丰富，若因任职回避而退出，将付出较大的代价，理应通过后期妥善的分流、安置工作对其进行弥补。［1］目前，职业保障制度还不健全，由于各地的经济发展状况的不同，检察人员工资也会有所不同。由地方财政部门发放薪酬，有时可能反而降低了检察人员的待遇水平。所以，建立一个合理的工资制度是非常必要的。可以考虑由省财政直接统一对地方检察院拨款，实现基层检察院的待遇均衡相同。这样既避免了地方政府的干预，保障了检察官的独立，同时也提升了检察官的尊荣感。检察人员将有更多精力去处理案件，不再有待遇问题的后顾之忧，有利于提高办案效率和办案质量。

三、完善员额内检察官退出机制

（一）退出机制应遵循的原则

员额内检察官退出制度具有很强的政策性和原则性，其应当遵循以下原则:

1.党管干部原则。在坚持党的领导的前提下依法独立行使职权，检察工作才能有所作为。党管干部原则是构建员额内检察官退出机制所应遵循的首要政治原则。各级检察机关党组应当树立正确的用人导向，依法加强和改善对员额内检察官退出机制的领导，防止出现“偏差”。

2.程序法定原则。程序法定原则的基本要求在于员额内检察官退出程序的启动、审查、批准和公示等各个环节必须由既定的程序规则加以约束，非有法定事由，非经法定程序，不得任意免除员额内检察官，从而有助于增强员额内检察官退出制度的严肃性和公正性，也是对员额内检察官的一种具有实际意义的职业保障。

3.进出平衡原则。检察人员分类管理改革之后，“员额内检察官”实质上成为一种稀有的检察人力资源，是检察业务工作开展的骨干力量。因此，应当注意将员额内检察官退出制度与员额内检察官选任制度有机结合起来。在有检察官退出员额的同时，应当及时启动员额内检察官选任程序，保持员额内检察官数量的整体上处于动态平衡状态。

（二）员额内检察官退出机制应当注重的问题［2］

1.注重“度”。 “度”即适度，除了正常退休、健康问题等原因正常退出员额外，强制退出实质上对检察权职业身份的强制性免除，是对检察官业绩的否定性评价和对违法违纪行为的惩戒性措施。相比较降级、警告以及记过等其他惩戒措施，强制退出是最为严厉的惩戒措施，但是并非唯一惩罚措施。因此，对员额内检察官退出的适用应当慎重，注意与其他惩戒性措施衔接和协调，从而做到适度，防止过犹不及。

2.注重“量”。“量”即标准，在员额内检察官退出制度构建，应当注意完善检察官考评体系、检察官惩戒制度以及其他配套实施细则，对检察官各类退出事由确定科学的、细化的和可量化的标准和程序，真正做到用一把“尺子”公平、公正地适用于每位员额内检察官，增强员额内检察官退出制度的科学性和公信力。

3.注重“衡”。“衡”即平衡，员额内检察官退出和员额内检察官职业保障两者是相辅相成的关系，不可偏废。为防止任意免除检察官职务，必须明确“非因法定事由，非因法定程序，不得将检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”，从而保持免除职务与保障履职之间的平衡，保障检察官依法、独立、公正行使检察权。

（三）员额内检察官退出的情形和程序

根据中政委《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》等文件规定，笔者认为具有下列情形之一的，员额检察官应当退出员额：

（1）办案绩效考核达不到考核标准的；

（2）在司法办案工作中故意违反法律法规应当承担司法责任，不宜担任员额检察官的；

（3）在司法办案工作中有重大过失，怠于履行或不正确履行职责应当承担司法责任，不宜担任员额检察官的；

（4）负有监督管理职责的检察官因故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误，应当承担相应司法责任，不宜担任员额检察官的；

（5）因其他违纪违法行为受到相应处分，不宜担任员额检察官的；

（6）院领导班子成员配偶、子女和检察官配偶在其任职检察院所在设区市区域内从事律师、司法鉴定、司法拍卖职业的；

（7）因工作需要调离司法办案岗位的；

（8）因工作调动离开检察系统的；

（9）退休、辞职的；

（10）有不宜担任员额检察官的其他情形的。

同时，员额检察官可以自愿申请退出员额。对员额检察官具有退出员额情形的，县（市、区）院党组研究提出检察官退出员额的意见，报上一级院审核后，层报省院政治部审查。地市级检察院对本院员额检察官具有退出员额情形的，院党组提出检察官退出员额的意见，呈报省院政治部审查。省院政治部提出审查意见，报省院党组审批决定。依照审批决定，按照有关规定办理退出手续。检察官退出员额后仍在职的，按照检察辅助人员或司法行政人员序列管理。

注释：

［1］林国强：《员额检察官单方退出需解决好三个问题》，载《人民检察》2016年第23期。

［2］参见张云霄、王高迪：《检察官员额制改革三题》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2017年第2期。

*山东省枣庄市山亭区人民检察院检察长［227200］