从“河长制”探索社会治理体制创新

陈锦芳

（中共宁德市委党校管理学教研室，福建 宁德352100）

2017年3月5日，在第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理要求在我国全面贯彻落实“河长制”，关于水资源管理的最全面最严格的制度号角就此吹响。“河长制”的诞生可以说与我国的国家战略以及民生福祉达成了高度一致，不但全面保护了我国的河湖系统，而且优化调节了水生态环境，使河湖功能可以持续发挥重要作用。“河长制”具有强大的生命力，它的提出与推行更符合时代的要求。

“河长制”是由地方各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理，实行分级负责、分级管理、分级考核的工作机制［1］。这个制度涉及地方党政领导的责任性、行政系统内部的协同性、考核问责的目标性等多个方面，通过贯彻落实使河流生态得到极大改善，取得显著的治理成效。可以说，“河长制”是我国推进生态文明建设中一个具有历史性作用的举措，同时，“河长制”也从最初的地方治理实践上升到了国家的治理高度。在十九届四中全会上，党中央提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，通过“河长制”所取得的成效经验促进更加科学合理的社会治理体系创新具有重大意义。

一、“河长制”的主要治理举措

“河长制”最早起源于江苏省无锡市，2007年5月，太湖流域爆发了大面积的蓝藻，使得整个无锡市水源的水质受到了严重影响，整个无锡市的饮用水告急。为了应对这次突发的水质污染事件，当地政府下发了相关文件，要求“各市（县）、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任。”将河流断面水质的检测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容［2］。当前，“河长制”已经在全国大范围内推行，并且取得了较大成效，促进了水资源的有效保护，水污染的有效治理，水域岸线的有效管理。分析近年来推行的“河长制”，其主要治理措施具有以下时代特点。

（一）一般是采用行政手段

推行“河长制”主要是为梳理、顺应以及保护自然的可持续发展，同时合理规划河湖的开发与保护，既重视有效利用资源，又维护河湖生态功能的可持续性。而“九龙治水”可以说一直都是我国河流管理中的一个亟待解决的问题，其中职责不明的现象容易造成有利益就会出现多个群体，在部门间也容易出现相互推诿，这些都是治水的难题。而有效采用行政手段，主要目的就是为了解决部门、区域协调难的问题，行政手段包括：

1.创建一个水资源管理委员会。各地省委省政府作为水资源管理委员会的领导层，同时与其他相关的省直部门、单位共同参与执行，从而充分实现全省范围内水资源的全方位全地域的有效管理，还能全面协调部署、规划有关水资源管理的重大问题，从而使决策更加科学、有效。

2.规范行之有效的河长运行机制。各地开始全面实施“河长制”以来，各省内的主要流域都分别由相关副省长担任河长，并确定其为河流保护管理的第一责任人，全权负责。通过举办专题会、现场会等一系列措施，真正为流域保护的管理工作提供一个良好的外部环境，同时分阶段，分层次地联合各方共同召开相关成员单位的联席会议，真正的规范河长的运行机制，促进河域的有效保护与管理。

3.贯彻落实“一河一策”的治理制度。正确认识在河道治理过程中以往出现的“一刀切”现象，而根据不同河流的不同情况，因地制宜筹划科学合理的“一河一策”的治理制度，其中关键是处理好“四乱”问题、突发水环境事件、饮用水源地安全保障、河流断面水质等问题。

4.加强各个区域流域治理的协调性。各省级“河长”对跨区域主河流的治理负全面负责，而其他则由辖区内的主要领导人承担“河长”和“河段长”的职务，通过这样分层处理，真正加强各个区域流域治理，从而实现区域与流域两方面治理工作的协调有序发展。

（二）同时采用法律手段

河道治理需要给予保障，采用法律手段，主要目的是为了解决权利义务对等难的问题，法律手段包括：

1.及时有效制定推行相关的法律法规。根据各地的实际情况，推行实施适合本省市的法律法规，并保障这些相关法律法规在实行过程中顺利推广，有法可依、有法必依。

2.构建县（乡、镇）级执法测试点。强化河流综合执法，各地方的公安、水利、环保、住建等部门共同执行水资源、水生态、水环境等一系列活动，创建生态环境综合执法团队，结合环保、水利、国土等多个部门，严格处罚各类破坏生态环境的违法行为，将“严管、勤查、联动、重罚”理念贯彻到每一项执法活动中。

3.实行绩效考核的机制。各级政府可以依据考核成绩对区域负责人予以全面、客观地评价，每段时期内对河长、河段长的工作予以考核与评价，并予以相应的奖惩。“河长制”通过深化治理机制的改革创新，编织了一张“治理-管理”的网络，有效提升和强化了法律法规和各项规章制度的执行力，成功破解了河流治理的困局［3］。

（三）采用经济手段

要使“河长制”长效运行，关键要实行上下游一盘棋，着重解决生态不足。采用有效的经济手段，主要目的是为了解决内生动力难发挥的困境，经济手段包括：

1.增强考核处理力度。各级政府部门每两个月进行一次考核，对水质、主要污染等指标的变动程度予以同步考核与评价。

2.落实惩罚举措的细节。围绕“谁来补、补给谁、补多少、怎么补”等核心问题优化制度设计，对于环境与水质工作落实好的上游地区提供更多的补偿资金；对于水质不符合标准并且仍趋于恶化的地区，依据实际情况给予一定的惩罚，减少补偿资金，从而充分发挥上下游保护生态系统的主观能动性。

（四）采用科技手段

现代科技水平的提升，为有效的治理整治提供了新的方式，而采用科技手段，主要目的就是为了确保在河域治理中能够更加精准高效，科技手段包括：

1.创建网格化管理平台。遵守标准、划定、统管等相关原则，有效划分，制定相应的分布图，加强地理信息的数字化进程，从而促进资源的共享。比如，在政务服务热线的基础上，整理现有的资源，并借助微信、微博等新的自媒体平台，为群众反馈意见提供更多的平台，确保热线资源与网格化系统之间的有效结合。

2.全面推进地理信息化建设。制定科学合理的水质预警预报制度，并创建高效的流域检测信息平台，优化物资储备资源，同时为了提高相关人员的应急能力，阶段性地开展专题培训与应急演练活动等。

（五）采用公众参与手段

河域的治理并不是单纯依靠某一方的力量就能够实现，必须要多方共同参与共同配合，通过采用公众参与手段，主要目的是为了解决共治难的问题，公众参与手段包括：

1.全面加强宣传培训。在政府官方网站、地方政府网专栏以及电视台、公众号开展相关专题的报道活动，全面贯彻落实宣传报道工作，开办河长制专题培训班，为更多的河长、河段长提供专业的培训活动。

2.试点“百姓河长”。面向社会广泛征集“百姓河长”的优秀人才，环保志愿者协会积极组织志愿者深入临河社区，完成与社区负责人的对接工作，将流域保护工作宣传到各个地区，同时鼓励当地优秀群众代表作为分区段河长。

二、“河长制”的显著治理特色

当前实行的河流管理体制大多都是依据行政管理体制制定的，而我国实行的行政管理体制由于条块分割的局限性，容易导致河流在生态治理过程中出现区域和部门分割、职责混乱等一系列问题。在我国生态治理体制中“河长制”具有诸多治理特色，主要包括以下几个方面：

（一）落实地方党政领导干部的环境责任

依据“河长制”的落实情况，主要是由地方党政领导担任“河长”，对河流生态治理负总责［4］。例如：福建省作为我国最早开始水域资源治理、加强生态文明建设的主要省份之一，在2014年就委派三个副省长担任省内三条主要河流的河长；九地市（一区）河长办设立，在全国率先出台省市县乡四级实施方案、率先全面建立省市县乡村五级组织体系［5］。“河长制”明确规定：地方党政领导必须深入实地，亲自管理河流生态的治理工作，同时由党委政府相关部门进行涉水管理，明确各方职责，整合各方力量，从而形成一个强大、坚实的治理体系。“河长制”中还明确规定了地方党政领导承担的相关环境治理责任，通过建立一个初步的工作框架，改进优化管理方式，转变组织形式，从而建立一个全新的工作领导体制。

在实际的环保工作中，人们常常存在一种认知错误，即污染是由环保部门没有落实主体责任所导致的，从本质上没有认识到政府也承担相应责任，“水环境污染，问题在水中，根本在岸上，整治由政府”［6］是问题的本质。造成河流污染的原因很大程度是当地政府以发展经济为主而忽略了环境保护，因此治理河流污染必须依靠政府。从地方实行“河长制”的情况来看，地方党政领导承担河流生态治理工作的主要责任，把握住了河流治污的核心。应该建立健全一套以党政领导为核心，其他各级各层抓配合抓落实，多方有效协调的负责制度，这不仅是对地方经验的总结，更是立足于国家层面对“河长制”予以高度认可。在《意见》出台之前，各地“河长制”可以说是地方党政系统自我加压开启的河流治理模式，而《意见》的出台，表明推行“河长制”已经成为国家意志。

（二）构建政府行政体制内的协同合作责任机制

无论是“河长制”的地方实践，还是《意见》中的精神要求，都表明“河长制”这一制度实质上是依靠行政力量的推动而建立的。“河长制”充分结合了我国行政管理体制的特点，并且通过行政系统内部的有效协同，落实全面加强河流生态的科学治理。对于河流生态治理这一复杂的系统工程，必须整合各方力量实现共同的行政系统协调。所谓协同治理，指的是“两个及以上的组织之间达成正式的合作关系，予以高效地互动探讨，最终作出一个切实可行的决策，从而将单个组织无法解决的问题予以顺利达成的过程”［7］。协同关系包括同级别政府间、同一政府的不同部门间，不同等级政府间等等，这种协同方式有效解决河流生态治理过程中区域及部门分割、职责混乱等问题。

在众多治水办法中，“河长制”之所以能够取得成效的实质就在于其构建政府行政体制内的协同合作责任机制。这种制度在一定程度尽可能融合了各层级党委政府的执行力，目的都是为治理河流污染，是地方党委在权力系统内为实现这一目标不断做出的新尝试。“河长治河”通过行政系统的内部协调，集中了河流生态治理层面的行政管理权，通过大大小小的“河长”，打破传统“条状”“块状”管理的弊端，让治水体系变得和谐自然，不受“条”与“块”的束缚。从横向角度而言，“河长制”让同一层级的部门更好互动交流，地方党政领导作为“河长”，借助行政权力集合所有下属单位的所有治水资源，不但可以高效解决部门同部门间的利益冲突，还可以解决以往治理水污染中人员不足、技术不强与权威不够等问题，从而使河流生态治理能够顺利执行；而从纵向角度而言，根据“河长”所处级别区分职责，在各地方河长办公室的协调下，合理构建由省到市到县到乡不同层级间的有效联动，让各个部门都可以第一时间切实了解水流区域治理状况。“河长制”在党政体系中，能够把人力、财力、物力等资源充分整合，构成同一时间布置、同一时间运作的协同制度，从而有效解决以往河流生态治理中碎片化的问题。

（三）贯彻治河成效的目标考核问责制度

在“河长制”实施之前，责任不明是影响河流生态治理效果的一个重要因素。而“河长制”的特点就是充分实行责任落实，根据“河长”的行政级别及所在的行政区域来划分任务，通过层层分解把河流生态治理责任落实到各个层级的主要党政领导，对于河流治理，总“河长”负总责，大小各“河长”负分责，各级“河长”都是责任主体，必须保证其管辖水域的水质达标，而且在落实责任后，还要不定期对“河长”进行考核。比如，2016年，福建省率先实行考核河长机制，考核内容主要是各个地区省市针对突出流域问题的环保目标责任书，推动党与政府共同担责，同时监督企业与政府，与此同时，还进一步颁布《福建省地表水水质考核措施（试行）》，从颁布这份文件的当年2月底开始，福建省的环保厅就分别成立了9个相关督察组，并且和所在地的环保部门监督检查各流域的状况，掌握流域水质的监督检测情况，切实解决各类可能对水质产生影响的环境问题。借助于目标考核与责任落实问责机制，每一条河流都变成了“河长”行使权力过程中的“底线”，一旦踩到这根高压线，就要承担相应的政治责任。

我国各个地区“河长制”的核心制度即目标考核问责制。由于考核结果决定着相关党政领导的政绩，各级“河长”们不得不把河流生态治理作为地方治理中一项重要工作来抓。由于这种外在的考核压力，作为“理性经济人”的“河长们”为了更好的政绩以及更好的发展，会更主动更积极做好所负责河流的治理工作。从各个地区治理河流成效也可以发现，在“河长制”中，考核问责制的作用明显，其中更是明确了损害生态环境要追究责任并且要终生追究。

三、“河长制”对社会治理体制创新的启示

党的十九届四中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化建设，不断创新社会治理方式，优化社会治理成效，就必须坚定不移的通过优化管理方式，尤其是充分发挥党政部门的主体指引作用，同时让社会各组织有效参与，共同推动社会治理的新发展。通过分析“河长制”的特色及其在实践中的成效，充分证明在社会治理体制创新中必须重视三个基本要素：即社会治理主体、社会治理方式和社会治理机制，从这三个要素出发，就是要坚持党在社会治理体系中的领导核心地位，坚持法治和德治相结合以及坚持构建社会共治模式。

（一）社会治理主体——始终坚持党中央的领导核心地位

我们党是肩负着推动现代化社会治理，提升社会治理能力以及创新社会治理制度等多职责的执政党。在社会治理过程中，党中央的领导必须始终处在核心地位，必须明确治理过程中党委政府的重要作用，必须切实保障党委政府对相关制度的制定、执行以及调整、废止的权力。

自从推行“河长制”以来，各地在水环境治理领域都不断取得显著成效，并且得到社会各界的广泛赞誉，但由于“河长”身份的特殊（即“河长”责任人均为各地区的党政领导，不是普通的老百姓），因此也引发了很多关于“人治”的相关讨论。实际上，这是由于未能准确把握我国独特的制度优越性。要科学评判某一制度，不能仅从表面上和学理层面上进行简单定性，而要看这种制度实施以后产生的实际效果。“河长制”最初从无锡市的地方实践，而后被多地学习借鉴，并且在河流生态治理中不断呈现新的成效，充分证明该制度是适合河流生态治理的有效制度。“河长制”的根本即为党政负责制度，这也是我国社会主义制度优越性的集中体现。在社会管理中存在的“条块管理”与“以党领政”机制也形成了具有中国治理特色的社会公共治理方式，正是在这项制度的统筹下，我们国家才能攻克一个又一个的困难，取得一个又一个的伟大胜利。

中国共产党既是执政者，也是领导者，这是我国政治运作与政党机制区别于其他国家的最大不同。地方党政干部的“一把手”亲自抓治污抓治理，也是“河长制”能够发挥作用的关键。在我国历史上，关于“政府”，一直以来都是被广义化，即政府需要承担的责任是无限的，在中国人民心中政府是永远的“善”；但是在西方社会中，人们认为政府的责任是有限的，潜意识中会认为政府是有限的“恶”。我们的政府是坚持人民至上的服务型政府，也由于我国的历史环境，文化传统的影响以及国内国外的现实情况，都要求在实现社会治理过程中必须坚持党中央的领导，在政府的正确指引下，共同形成凝聚力与向心力，最终在社会治理中实现善治。

（二）社会治理的方式——始终坚持依法治理和以德治理相结合

“河长制”是地方政府负责管辖区域内水环境质量的一种行政体现，在治理过程中更强调的是行政治理，而非严格意义上的法治治理，即更多是通过运用行政手段治理水环境污染，而不是通过法治手段治理水环境污染。但是，一旦领导班子发生重组，治理思路与相关政策能否有效衔接？因此应该在吸取当前经验的基础上，与相关制度有效配合，最终使之以法律条文的形式确定。除此之外，“河长制”治理水源污染时，不仅要治理水域污染，还必须按照生态环境损害赔偿准则追究相关单位的民事责任和刑事责任。近年来，在我国一些地方还存在以行政处罚的方法来惩罚一些违法企业，而较少追究其应承担的民事责任与刑事责任。“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”“法安天下，德润人心”［8］。的确，德治与法治缺一不可，地位同等重要，社会治理应当融合道德与法律的共同作用。在贯彻落实“河长制”中，不但要用法治，还必须与德治相结合。越来越多的地方党政府领导积极推行“河长制”，这不仅是因为管辖区内水源生态环境的影响，也是基于环境保护意识的不断提高，更是为了加快构建保障民生福祉的服务型政府，还与国家生态文明战略不断完善、社会舆情监督制度不断健全的大环境分不开。与此同时，在实行“河长制”过程中，当前颁布实行的法律条文不可能完全规范“河长”的所有行为，也不可能完全明确“河长”下属相关部门的全部职责与界限。因而在推行中，“河长”在一定程度上还保留部分的自主行政权。

社会治理的一个核心模式就是“多元共治”，并且“法治”是这个治理模式中一个重要的保障。但是，仅有法治是不够的，还必须有一种类似“公共精神”的道德伦理支撑，这样才能确保该共同治理模式更加牢固更为合理。法治就如同高楼大厦中使用的钢筋，若是没有它，那么大楼的框架就很难构成；“公共精神”就好比高楼大厦中使用的水泥，若是没有它，那么大楼的牢固性很难保障。只有合理融合德治与法治，社会治理这座大厦才会有棱有角并且坚固无比。

（三）社会治理的机制——始终坚持社会共治新模式

一般而言，只要涉及社会公共事务方面的管理，就常常会出现制度依赖，即仅仅依赖国家、党以及政府来完成治理任务，实现治理目标，却忽略基层群众的广大力量。就保护环境而言，想要达成“善治”，就应当发动社会全员，收集各类建设性意见。“河长制”之所以能取得显著成效也是积极动员各方力量共同参与，积极配合，有效共治。“河长制”是我国社会治理工作的一个方面，社会治理工作是一项系统而复杂的工程，单纯依靠党政机关是远远不够的，还应当有全体人民的支持与共同参与。成熟的社会治理机构也同样需要政府各个职能部门履责，并且尽可能将广大人民群众的积极性充分激发。推行“河长制”，这是一项看得见摸得着的民生工程，与人民的生活息息相关，所以治理也更能触动人民群众的内心，也更容易得到广大人民群众的大力支持。

可以说，环境问题具有一定的“公共性”，仅依靠单一的社会网络治理或者市场治理往往容易造成失灵的后果，需要政府在治理环境中运用一定的强制力，这就要求政府必须要充分发挥社会各组织、各个体的积极性和主动性。比如福建省试点推行的“百姓河长”就充分发动老百姓的全面参与，通过多种渠道，实现社会共治：组建百姓河长讲师团，组建跨领域的社会各界优秀专家，安排百姓河长培训课程，并定期邀请专家对各地的水环境监督志愿者进行培训，针对水环境监督给予专业化培训；建立福建省“民间水环境监督举报APP”，给予网络举报平台供水环境监督志愿工作者与河长使用，实现对黑臭水体的位置进行定位，运用“互联网+”设立了政府部门与社会组织间的微信群，社会组织与百姓河长间的微信群，百姓河长与片区内的水环境监督志愿者工作微信群，层层把关，为水环境监督工作提高效率；面向全社会召集志愿监督水环境的工作者，建立健全水环境监督系统，构建公司、政府、社会与公众等各相关方聚力合作的平台，以深入基层开展水环境监督培训活动为先导，让参与者通过巡河与水环境监督的行动，给政府、企业提供实时的河流动态；通过与保险公司洽谈，为各地的水环境监督志愿者上保险，保障志愿者的权益等。

社会治理体制创新同样需要扩大民众共治多样化、固定化、高效化的参与途径，让以往的旁观方、评论方与受损方转变为现在的监督者、参与者与受益者，同时，形成社会、组织与政府构成共同参与治理的新格局。

四、结语

“河长制”是由于水污染危机倒逼地方政府做出的一项河流生态治理的实践创新，事实上，这也是我国地方政府针对社会治理制度的一项创新。“河长制”是由党政“一把手”负总责，通过地方党委、政府协调各方力量，积极参与水污染治理，这一制度契合党中央提出的创新社会治理体制的新要求，不断从“河长制”的经验中分析创新社会治理体制的方法、途径以及体制机制建设，从而推进国家的治理体系和治理能力的现代化进程。